2011年的公益界，基金會丑聞波波迭起。公信力危機(jī)倒逼慈善立法，以立法形式推動和規(guī)范公益事業(yè)已成必然。實際上，早在20世紀(jì)初，在那個兵荒馬亂的歲月，慈善亂象也催生了中國近代第一部慈善法的誕生。

亂世慈悲

1920年代的中國，災(zāi)害頻繁，慈善事業(yè)迅猛發(fā)展，募捐活動也日趨活躍。然而，魚目混珠的募捐也開始出現(xiàn)。

上海的街道，時常會出現(xiàn)一些無業(yè)游民，以慈善為名，三五成群，手持捐簿，向路人勸募。還有公團(tuán)，每每借公益之由向鋪戶居民征收月捐。為此，上海特別市市政府于1928年7月23日發(fā)布《為禁止團(tuán)體私自募捐由》第48號布告：“任何公共團(tuán)體，如實因經(jīng)費不足，須在本市區(qū)域內(nèi)捐募款項時，應(yīng)于事前呈報本府核準(zhǔn)后方能勸募，不得任意創(chuàng)立名目，擅自舉辦?！钡诙?，上海特別市社會局向市長張群呈遞公函，希望出示禁令，無印無捐簿者不可以向市民募捐。同時，通告所有慈善團(tuán)體，必須將募捐單據(jù)一律送往社會局蓋印。

在國民革命策源地的廣州，民國初期慈善事業(yè)也頗為發(fā)達(dá)。1929年的廣州也有此類丑聞。有不法之徒與慈善界人串通，假冒慈善名義，四處募捐，朋比為奸。當(dāng)時《廣州民國日報》撰文稱，此類招搖撞騙“道德上固在所不許，即法律上亦在所不容。若不嚴(yán)加禁遏，殊于真正慈善募捐之進(jìn)行，大受妨礙”。

此事曝光后，廣州市社會局認(rèn)為有必要制定募捐法規(guī)制度，防止不法之徒假公濟(jì)私，便于1929年9月20日公布《私立慈善團(tuán)體注冊及取締暫行章程》規(guī)定，慈善團(tuán)體如需募捐款項時，須先呈廣州市社會局核準(zhǔn)。其捐款收據(jù)，須用三聯(lián)根票，編列號數(shù)，送由社會局加印。該收據(jù)于收款后，以一聯(lián)繳局，以備考核而杜絕濫冒。

慈善法誕生

在這一社會背景下，中央政府及各省市政府都開始啟動慈善立法，制定比較規(guī)范的募捐法律制度，以確保慈善組織募捐行為的合法性，避免挫傷普通民眾的善心與熱情。1929年6月12日，民國政府醞釀出臺了近代中國第一部具有完整法律形式的慈善法——《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》。該法于同年10月15日實施，共14條。該法對慈善事業(yè)的目的、發(fā)起人資格、財務(wù)收支賬目、會務(wù)情況進(jìn)行了規(guī)范，并規(guī)定對辦理慈善事業(yè)著有成績者予以褒獎。

內(nèi)容上而言，該法主要規(guī)范了以下三方面：一是規(guī)定了慈善事業(yè)的管理機(jī)構(gòu)；二是規(guī)定了慈善團(tuán)體的登記、募捐、資金管理等事項，監(jiān)管慈善團(tuán)體是民國慈善法所要解決的核心問題；三是規(guī)定了慈善稅收優(yōu)惠和褒獎辦法，從稅制上扶持和精神上鼓勵慈善事業(yè)發(fā)展。從而形成了以監(jiān)管慈善團(tuán)體為核心，以慈善捐贈褒獎為配合，以慈善行政、慈善稅收優(yōu)惠為關(guān)聯(lián)的法律結(jié)構(gòu)。

《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》經(jīng)國民政府頒行后，內(nèi)政部著手該法施行的準(zhǔn)備工作。首先，擬具《監(jiān)督慈善團(tuán)體法施行規(guī)則》由行政院公布。根據(jù)該施行規(guī)則規(guī)定，凡組織慈善團(tuán)體，應(yīng)于設(shè)立時，先獲主管官署之許可，再依民法社團(tuán)或財團(tuán)規(guī)定，登記造冊。注冊財產(chǎn)在五千元以下者，匯報內(nèi)政部備案；五千元以上者，專報備案。對于立法之前的慈善團(tuán)體，由主管官署重行核定，轉(zhuǎn)報備案。內(nèi)政部分別咨令各省及民政廳，將附發(fā)慈善救濟(jì)事業(yè)調(diào)查表式，予以登記備案，以便今后考核慈善團(tuán)體及立案管理。

透明的玻璃缸

《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》在監(jiān)督慈善團(tuán)體過程中，募捐管理和財務(wù)監(jiān)督是其中的兩個重點。

依照《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》施行規(guī)則，所有慈善團(tuán)體不僅在設(shè)立時應(yīng)得主管官署的許可，而且在設(shè)立后還得接受主管官署在業(yè)務(wù)、會務(wù)方面的指導(dǎo)、管理與考核。如上海市社會局考慮到備案的籌賑團(tuán)體大都屬于臨時性質(zhì)，便提出，慈善團(tuán)體若為同鄉(xiāng)會發(fā)起，募捐范圍僅限于同鄉(xiāng)。如果是工商業(yè)團(tuán)體發(fā)起，則募捐范圍僅限于工商業(yè)。由此，再訂定審核各籌賑團(tuán)體賬目收支辦法，以資考核，避免流弊滋生。

募捐必須經(jīng)主管單位審核，即使是紅十字會這樣的大型慈善機(jī)構(gòu)也不例外。1936年冬，中國紅十字會豐臺分會擬在北平舉辦游藝會籌募善款，經(jīng)北平市社會局查核，“該會成立以來并無顯著成績，且越境籌款，亦屬不合”，從而對其募捐請求未予批準(zhǔn)。

相對于募捐管理，財務(wù)管理的自律機(jī)制自古有之。從清朝中期開始，中國傳統(tǒng)的善堂善會在贏得社會公信力方面有一個重大的舉措，就是每屆年終均刊印征信錄，公之于眾，或發(fā)給捐戶，以取信于民。

隨著民國慈善立法活動的展開，法律規(guī)制與社會監(jiān)督等外部因素的他律機(jī)制也逐漸建立起來，并且成為慈善組織所擔(dān)當(dāng)?shù)墓藏?zé)任中最為重要的一部分。財務(wù)監(jiān)督也就構(gòu)成民國慈善立法的核心內(nèi)容之一。

《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》規(guī)定：“慈善團(tuán)體所收支之款項、物品，應(yīng)逐日登入賬簿，所有單據(jù)應(yīng)一律保存”；“慈善團(tuán)體每屆月終應(yīng)將一月內(nèi)收支款目及辦事實況公開宣布”；每年六月及十二月，慈善團(tuán)體應(yīng)將“財產(chǎn)之總額及收支之狀況”、“辦理之經(jīng)過情形”等項內(nèi)容呈報主管官署查核。

慈善事業(yè)的財務(wù)問題不僅得到中央政府的重視，進(jìn)行了相關(guān)立法活動，在地方上也出臺了財務(wù)監(jiān)督管理的相關(guān)制度。廣州市社會局公布的《私立慈善團(tuán)體注冊及取締暫行章程》，第8條為“慈善團(tuán)體每屆一月，應(yīng)將一月內(nèi)收支數(shù)目造具計算書及工作報告書，呈報本局查核，并于年終匯印征信錄，昭示公眾。本局對于上項表冊如有疑義時，得令查復(fù)。本局于必要時，得派員調(diào)查或監(jiān)督之?！?929年，上海特別市社會局“以改善慈善團(tuán)體會計事項”為由，擬就《上海特別市公益慈善團(tuán)體會計通則及組織》，經(jīng)呈請市長核準(zhǔn)，并于同年10月1日起開始實行。該通則第14條規(guī)定，“收支會計每月末日應(yīng)將各種賬目簿結(jié)算一次。”

如此細(xì)化的財務(wù)監(jiān)督制度，的確在一定程度上規(guī)范了民間慈善團(tuán)體的募捐和財務(wù)管理，但實際上也給慈善團(tuán)體增加成本和負(fù)擔(dān)。慈善法施行一年多，情況并不理想。以廣州為例，經(jīng)社會局立案的慈善團(tuán)體只有23個，后得到審批的只有11個。直到后來抗戰(zhàn)爆發(fā)，注冊一事也不了了之。

立法中的紅十字會

民國時期，中國紅十字會是國內(nèi)最大的慈善團(tuán)體，這一有著國際慈善機(jī)構(gòu)性質(zhì)的團(tuán)體，是否也受此慈善法監(jiān)督？實際上，早在1929年《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》公布實施之初，青島市政府即呈請國民政府解釋中國紅十字各地分會是否屬于地方慈善團(tuán)體，應(yīng)否受當(dāng)?shù)卣O(jiān)督。國民政府批復(fù)稱，依照《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》規(guī)定，自應(yīng)與普通地方慈善團(tuán)體一并受地方官署之監(jiān)督。

面對國民政府的行政干預(yù)與外界輿論壓力，中國紅十字會總會感到事關(guān)紅會定位及前途，一方面呈文國民政府重申自身的獨立地位，中國紅十字會為國際慈善法團(tuán)，與世界五十三國聯(lián)盟，完全獨立，不受地方行政官廳之管轄，無備案之必要；一方面也著手重新修改章程。1930年11月16日，中國紅十字會將修訂章程暨選舉法、分會通則等件呈送行政院請予核準(zhǔn)備案。然而，國民政府并不準(zhǔn)備僅以核準(zhǔn)備案的方式來處理此次紅十字會改組事宜，而是打算更進(jìn)一步地借此機(jī)會制訂法律，使政府力量積極介入紅十字會。由此，最終導(dǎo)致了紅十字會管理條例的出臺。

在接到中國紅十字會呈請備案后，行政院飭令內(nèi)政部召集外交部共同會商審議。在審議中，各代表都認(rèn)為，此次章程修改不符合原章程所定程序，手續(xù)尚不完備，且“該會會章定為國民政府特許之國際慈善法團(tuán)，亦與《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》之規(guī)定不符，若逕準(zhǔn)予備案，殊無法律根據(jù)”。同時，外交部提出“該會之設(shè)立在條約上有根據(jù)，在國際間有地位，所辦主要事業(yè)又為救護(hù)各交戰(zhàn)國受傷疾病士兵等特殊之事，未便與普通慈善團(tuán)體一例待遇”，主張仿照日本等國，由政府特定條例，以資管理。

提議獲得共識。紅十字會的管理條例需在設(shè)立時應(yīng)呈由內(nèi)政、外交、軍政、海軍、衛(wèi)生等部會核備案。內(nèi)政部也認(rèn)為現(xiàn)在各地方政府對于紅十字會的監(jiān)督問題，由國民政府飭令立法院制定管理紅十字會法規(guī)。1932年《中華民國紅十字會管理條例》經(jīng)立法院會議三讀通過。之后，國民政府又于1935年和1936年兩度修正公布《中華民國紅十字會管理條例》，增修為18條。這兩次修訂條例，最大的變更即為有關(guān)人事選舉辦法；其次，將紅十字會的主管官署由內(nèi)政部改為衛(wèi)生署，其各項業(yè)務(wù)均以衛(wèi)生署為主導(dǎo)。

轉(zhuǎn)型社會的偉大嘗試

一個世紀(jì)的風(fēng)雨中，曇花一現(xiàn)的《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》逐漸被人淡忘，因為它的短命而成為歷史車輪碾過的一抹淺轍。

作為近代中國第一部慈善法，它的誕生便是充滿理想主義卻缺乏現(xiàn)實土壤的，最大挫折便來自于當(dāng)時的社會環(huán)境。自鴉片戰(zhàn)爭以來，外國人、外國組織仍然在中國享有治外法權(quán)、領(lǐng)事裁判權(quán)等特權(quán)，國民政府實際上在行政、司法上并不獨立。特別是對于外國在華的慈善組織，外僑及教會慈善團(tuán)體漠然視之，或肆意拖延立案，或直言拒絕登記。而作為執(zhí)法機(jī)關(guān)，南京國民政府行政執(zhí)法機(jī)關(guān)官僚作風(fēng)，也影響了該法的執(zhí)行，新法執(zhí)行不力。

據(jù)統(tǒng)計，民國時期，中央和地方的慈善立法將近100件?！侗O(jiān)督慈善團(tuán)體法》是中國近代第一部較為全面調(diào)整慈善事業(yè)相關(guān)社會關(guān)系的成文法，它在整個民國慈善法律體系中起到了慈善基本法的作用，直到1943年《社會救濟(jì)法》頒布，1945年立法院才廢止《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》。

《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》也是近代慈善事業(yè)法制化進(jìn)程的一次有益嘗試。該法通過對慈善團(tuán)體的捐贈救濟(jì)加以褒獎鼓勵，以獎勵牌匾的方式精神鼓勵表現(xiàn)卓越的慈善團(tuán)體，并結(jié)合稅收優(yōu)惠的相關(guān)政策鼓勵慈善行為。

《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》將晚清社會中慈善團(tuán)體的道德感召力上升到法律高度，以禮入法，規(guī)范慈善行為兼勸人入善。通過立法輸入禮的精神，既讓法律扎根于中國傳統(tǒng)的禮制土壤，也吸收了西方法律中的監(jiān)督管理方式。