地方政府性債務（即地方政府負有償還責任的債務），主要是指由地方政府及其所屬部門預算單位作為債務人，按照協(xié)議、合同約定或者依照法律規(guī)定，舉借或合法擔保以及在特定條件下需由政府償還的內(nèi)外債務。為保證經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，通過舉借債務，有效緩解了資金需求矛盾，加快了基礎設施和公共事業(yè)建設，促進地方經(jīng)濟社會的發(fā)展。但由于大量舉債也帶來了政府性債務劇增，財政風險加大等問題。目前應從維護國家經(jīng)濟安全的高度，關注地方政府債務風險，通過審計摸清地方政府債務的總體情況，揭示和反映存在的問題和運行風險，促進各級地方政府規(guī)范債務管理。這是審計工作緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展大局，增強服務科學發(fā)展能力的重要體現(xiàn)。

一、政府性債務產(chǎn)生的原因

我國地方政府債務的形成與積累有著十分復雜的政治、經(jīng)濟和社會原因，有的是歷史遺留問題顯性化、有的是政府行為不規(guī)范所致、有的是由債務管理體制因素造成的，因而是多重因素和矛盾綜合作用的結(jié)果。

1.財政體制方面的原因。

1994年的分稅制改革使得財政的集中度大幅度提高，但是事權(quán)劃分卻仍不清晰。近年來各項改革力度不斷加大，地方政府經(jīng)濟建設投入增加，地方財政支出增長速度大大超過收入增長速度，支撐經(jīng)濟運行的財力匱乏。

現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度還不完善，上級對地方特別是省以下政府的財政轉(zhuǎn)移支付力度不能滿足地方正常運轉(zhuǎn)的需要。

財政金融體制不健全，導致地方政府只能舉債解決支出壓力，政府債務增加。地方政府不得不通過各種非正規(guī)渠道直接或間接地借入內(nèi)外債務，違規(guī)融資。

2.行政管理體制方面的原因。

行政管理體制改革的減人、減事、減支效果不明顯，人浮于事，行政效率不高的狀況一直沒有得到很好的解決，財政支出壓力較大，支出剛性較強，財政負擔沉重，拖欠工資現(xiàn)象時有發(fā)生。為彌補財政支出“硬缺口”，各級地方財政不得不四處舉債，最終陷入了“挖東墻補西墻”、“借新債還舊債”的惡性循環(huán)之中。

政府職能界定不清，財政性資金過多地投入生產(chǎn)性、競爭性領域，使地方財政承擔了本應由市場承擔的風險。

現(xiàn)行的政府績效評價和監(jiān)督體系不完善，個別地方政府領導為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)“政績”，獲取政治資本，不惜融資舉債，用于“形象工程”和“政績工程”建設，加之監(jiān)督管理的缺位，最終使得地方政府因無法償還債務而背下了沉重的包袱。

3.投融資體制方面的原因。

目前我國的財政金融體制不健全，作為金融市場上的一大類融資主體，地方政府缺乏必要的正規(guī)的融資渠道，在不得已的情況下，只好通過各種辦法，通過各種非正規(guī)渠道進行變相舉債，以解決政府財力緊缺的問題。而不規(guī)范的舉債，也從某種程度上加大了政府債務的壓力。

4.政府債務管理制度方面的原因。

長期以來，地方政府對債務問題缺乏足夠的認識，沒有成立統(tǒng)一的債務管理機構(gòu)，政府債務管理權(quán)限分散于計委、財政、監(jiān)察、審計等部門，各部門的管理權(quán)限不同，管理側(cè)重點也不同，這樣，實際上達不到規(guī)范管理的效果。同時，由于沒有建立借債舉債信息披露和監(jiān)督機制，對于是否應該舉債沒有相應的評估機制，導致部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨意舉債的現(xiàn)象時有發(fā)生，債務規(guī)模不斷膨脹。

5.宏觀政策方面的原因。

受市場經(jīng)濟體制和宏觀調(diào)控影響，使地方經(jīng)濟發(fā)展和財政收入增長遇到了困難，在財力嚴重不足的情況下發(fā)展社會事業(yè)難免走上高負債道路。如：中央出臺稅收減免政策，直接影響了地方財力；政策性增支因素不斷出臺，增加了各級地方財政的平衡難度。近年來，國家和省相繼出臺了增加公務員工資、實施出口退稅改革、加大社會保障力度、增加計劃生育、公共醫(yī)療衛(wèi)生和義務投入、實行稅費改革、九年義務教育“一費制”試點、剝離企業(yè)辦社會職能、解決部分企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部生活困難以及公安部門實行最低保障等增支“口子”。這種“上面開口子，下面拿票子”的作法，進一步加大了地方財政的支出壓力。

受宏觀調(diào)控因素的影響，使本來經(jīng)濟總量小、收支矛盾突出的地方財政特別是基層財政更加“捉襟見肘”，調(diào)控經(jīng)濟和支持社會事業(yè)發(fā)展的能力受到嚴重削弱。為滿足日益增長的社會事業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展支出需要，不得不走上舉債道路，而當舉債行為缺乏強勁有力的機制約束時，債務規(guī)模便難免失控。

二、政府性債務審計應關注的重點

1.債務總體規(guī)模和構(gòu)成。重點是摸清政府所有債務來源渠道、借款約定用途、債務總體構(gòu)成、借款期限、還本付息、借款擔保等方面情況。

2.債務資金管理使用。審計調(diào)查地方政府出臺的債務資金管理使用文件法規(guī)、各項管理規(guī)定在實際工作中執(zhí)行情況，查處和披露截留、虛報、擠占挪用債務資金問題，特別是基礎設施建設項目過程中存在的招投標、監(jiān)理、資金結(jié)算撥付、工程建設質(zhì)量與安全等方面的問題，要進行深入全面、細致審計核查，發(fā)現(xiàn)問題，分析原因。

3.地方政府還債情況及償債能力。審計調(diào)查債務資金項目使用效益情況，評價項目建設管理績效水平，根據(jù)地方政府財力、經(jīng)濟發(fā)展前景和目前償債情況，進行綜合分析，提出規(guī)范管理地方政府性債務、有效化解債務的建議。

4.地方政府所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級債務總體情況及構(gòu)成。主要是從總體上調(diào)查歸口地方政府管理的所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務、村級債務及教育債務等總體情況，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級經(jīng)濟發(fā)展不平衡，有的債務最終還是由地方政府承擔償債義務（如農(nóng)村中小學校歷史上形成的教育債務），掌握調(diào)查這些債務利于分析地方政府整體債務現(xiàn)狀和償債風險。

三、控制政府債務風險的具體措施

地方政府應加強對政府性負債的監(jiān)督，建立健全地方政府性債務管理辦法，對政府性債務的管理原則、改革措施、防范制度作出明確規(guī)定：

1.政府負債償債管理應遵循“舉債適度、講求效益、加強管理、規(guī)避風險”的原則。

2.規(guī)范政府負債管理，實現(xiàn)財政經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，把握舉債規(guī)模，增強風險意識，構(gòu)建預警機制，舉債規(guī)模不超過上年預算內(nèi)可用財力及不超過預算內(nèi)外可用于基本建設的資金。

3.建立公開的地方政府融資渠道，使合理的地方政府舉債規(guī)范化，并設法使地方政府存在隱形債務顯形化，杜絕以往地方債務沒有“正門”，只好走“旁門”的不合理現(xiàn)象，堵住各種隱形、違規(guī)的借債融資渠道。

4.嚴格擔保行為，重點規(guī)范工程建設項目投資貸款擔保制度，要求政府部門一律不得對外提供各種擔保和償債承諾。

5.積極推行財政管理配套性改革，推進和完善部門預算，實行全口徑預算管理，取消過渡性賬戶，樹立綜合財政的理念。

6.建立健全風險防范制度，體現(xiàn)謹慎性原則，對政府債務計提風險準備金，并列入年度財政預算，以實現(xiàn)財政經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：景德鎮(zhèn)市審計局）