改革人民公社體制、建立鄉(xiāng)人民政府是新時期一項具有深遠意義的改革。1979年到1988年，我在民政部民政司先后擔(dān)任科員、副處長和副司長，參與全國基層政權(quán)和基層組織的建設(shè)工作，親身經(jīng)歷了這項改革。其間，1981年10月，我隨程子華部長、崔乃夫副部長到四川調(diào)研，對新時期第一個鄉(xiāng)人民政府即廣漢縣向陽鄉(xiāng)政府建立前前后后的情況，作了較為詳細的了解。后來，程子華部長就此向彭真同志作了專門匯報，為1982年憲法對有關(guān)問題的修訂提供了重要參考。
　　
　　程子華親自率工作組赴四川調(diào)研
　　
　　1981年，隨著我國農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制由點到面在全國各地逐步開展起來，農(nóng)村基層政權(quán)組織如何設(shè)置就成了一個必須研究和確定的問題。
　　彭真同志時任全國人大常委會副委員長，直接主持憲法修改工作，開始醞釀研究這一重大課題。10月，他找時任民政部部長的程子華同志，交代他一項重要任務(wù)，就是要具體研究和了解農(nóng)村基層政權(quán)組織如何設(shè)置的問題，以便在《中華人民共和國憲法》修訂時予以明確。程部長回到民政部以后，當(dāng)即就把李金德、崔乃夫副部長叫到一起，同他們一起研究如何具體落實彭真同志交代的這個任務(wù)。之后決定由他自己親自帶領(lǐng)工作組到四川省廣漢縣調(diào)查了解全國第一個改革人民公社體制、建立鄉(xiāng)政府的情況，由李金德副部長帶領(lǐng)工作組到吉林省農(nóng)安縣調(diào)查了解那里進行人民公社體制改革的情況。
　　1981年10月10日，程子華部長帶領(lǐng)崔乃夫副部長、我以及他的秘書一行四人前去四川，調(diào)查了解人民公社體制改革的問題。
　　10月10日下午，我們乘飛機到達成都。四川省人民政府劉海全副省長接待了我們。程部長說：我們這次來四川的目的，就是認真了解人民公社體制如何搞的問題。現(xiàn)在全國建鄉(xiāng)試點有三種情況，有大鄉(xiāng)、中鄉(xiāng)、小鄉(xiāng)。鄉(xiāng)太大了不便于為群眾服務(wù)。有的主張兩三個大隊成立一個鄉(xiāng)，但經(jīng)濟不能搞亂了。公社電話通訊聯(lián)絡(luò)都有一套，也不能搞亂。有的還主張成立村公所。從經(jīng)濟上考慮，過去政社合一，搞平調(diào)?，F(xiàn)在有的成立公司，那么多勞力、物資這些怎么辦？我們了解到，廣漢縣已經(jīng)搞了改革，想來看一下廣漢縣對這些問題是如何解決的?，F(xiàn)在實際材料沒有，經(jīng)驗也沒有。我們作調(diào)查，聽下老鄉(xiāng)們的意見，讓他們說說體會，談?wù)劷?jīng)驗。這次我們來的任務(wù)就是這個。明天早上就去廣漢縣。
　　聽了程部長的一番話，劉海全副省長說：“那好，我們安排?！?br/>　　
　　“要改變農(nóng)村的面貌，按人民公社
　　這個辦法不行”
　　
　　10月11日，吃完早飯以后，我們即乘車前往廣漢縣，住廣漢縣委招待所。見到廣漢縣領(lǐng)導(dǎo)同志以后，程部長說，我們這次來是臨時動議。現(xiàn)在中央正在研究修改憲法，《國內(nèi)動態(tài)清樣》上登了廣漢縣農(nóng)村基層政權(quán)改革的情況，我們來了解一下。四川、吉林兩個省都在試點，我們的李金德副部長已去吉林。我們一行想重點看看搞公社體制改革最早的向陽鄉(xiāng)，他們已經(jīng)有了兩年的經(jīng)驗，看看他們是如何做的。我們給了你們一個突然襲擊，調(diào)查完以后就回去。
　　上午，廣漢縣政府舒治良縣長介紹了他們的情況。
　　下午，由縣里安排，向陽鄉(xiāng)黨委李書記詳細介紹了搞公社體制改革的情況。
　　李書記說：向陽鄉(xiāng)處于都江堰灌區(qū)，交通比較方便，總?cè)丝?2745人，9個村，67個合作社，10700多畝土地，主要種植水稻。
　　人民公社化以前，這里經(jīng)濟發(fā)展很快。1949年糧食總產(chǎn)量600多萬斤。1957年糧食總產(chǎn)已達800多萬斤，油菜籽總產(chǎn)64萬斤，人均口糧495斤，人均收入68元。那時生產(chǎn)力得到解放，生產(chǎn)發(fā)展也好。
　　人民公社化后，生產(chǎn)發(fā)展緩慢。人民公社是通過行政命令搞起來的，沒有群眾基礎(chǔ)。宣傳上也有些錯誤，虛報產(chǎn)量，嚴重挫傷了人民群眾的積極性。經(jīng)過19年，到1976年，這里糧食總產(chǎn)僅1150萬斤，油菜籽總產(chǎn)52萬斤，人均口糧620斤，人均收入74元。可是，同期的物價漲了一倍到幾倍，比如1957年，這里大米0.068元一斤，豬肉0.35元一斤，菜油0.32元一斤，到1976年，大米漲到0.138元一斤，豬肉0.8元一斤，菜油0.69元一斤，這都是國家的牌價，而人均收入才漲了6元。
　　生產(chǎn)發(fā)展緩慢，油菜總產(chǎn)算起來比1957年還下降，群眾收入更是停滯不前。對于這些情況，過去基層干部不敢說，因為人民公社是三面紅旗之一?，F(xiàn)在向陽鄉(xiāng)的干部認為，所謂人民公社的三大優(yōu)越性恰恰是人民公社的三大弊?。赫绾弦?，行政干預(yù)生產(chǎn)，瞎指揮，產(chǎn)量上不去，盡搞浮夸，說什么糧食畝產(chǎn)1萬斤。1962年將公社改為三級所有、隊為基礎(chǔ)，概念還是不清，公社仍然可以平調(diào)生產(chǎn)隊的資金、糧食、勞力。“一大二公”，不講經(jīng)濟效益，也不講法制。1956年以前，鄉(xiāng)干部半脫產(chǎn)，鄉(xiāng)長工資28.5元。他們由群眾選舉，代表群眾利益。當(dāng)時黨員在群眾中威信很高。公社化以后，許多大隊干部被調(diào)到公社，全部發(fā)工資，對上可以升官，站在群眾這邊說話，就要受到批判，干部考慮對上負責(zé)多了，對下負責(zé)少了，往往上邊聽不到真實情況。所以說，人民公社政社合一本身就是瞎指揮的班子，三級所有是“一平二調(diào)”的架子，“一大二公”是吃大鍋飯的攤子。這就是過去多年生產(chǎn)搞不上去的根源。那時，干群關(guān)系緊張，群眾繞著道走。
　　總之，向陽鄉(xiāng)的干部群眾普遍認為，要改變農(nóng)村的面貌，按人民公社這個辦法不行，人心思變。
　　
　　建立鄉(xiāng)政府這件事“不登報、
　　不廣播、不參觀”
　　
　　李書記介紹，他是1969年到向陽公社工作的。1979年，在上級領(lǐng)導(dǎo)的支持下，向陽公社由黨委統(tǒng)抓，把22個干部分成三攤，分別管行政、工業(yè)、農(nóng)業(yè)。這一改革，效果相當(dāng)好，尤其是工業(yè)利潤、人均收入大幅度提高，1978年工業(yè)利潤160萬元，人均收入110元，1979年工業(yè)利潤達到227萬元，人均收入達到180.1元。當(dāng)時四川省委書記到向陽公社視察，他作了情況匯報。省委書記指示，這件事不登報、不廣播、不參觀。之后，地委王書記要求當(dāng)?shù)卣羧嗣窆绲呐谱?。但是向陽公社的干部思想上有顧慮，過去廣漢縣虛報產(chǎn)量，結(jié)果征了過頭糧，餓死不少人。這樣正式摘掉人民公社的牌子拖了一段時間，是在1980年4月1日。
　　改變政社合一的體制，撤銷人民公社，建立鄉(xiāng)人民政府。向陽鄉(xiāng)具體是怎么做的呢？李書記介紹：
　　第一，將黨、政、企分開，建立鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府和工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)公司。
　　鄉(xiāng)黨委：書記一人，一個專職副書記，一個組織干事，共9人。黨委主要管黨務(wù)工作，即政治工作、紀檢工作、組織工作、統(tǒng)戰(zhàn)工作等。
　　鄉(xiāng)政府：鄉(xiāng)長一人（黨委副書記兼）、兩個副鄉(xiāng)長，共7人。政府主要管行政工作，不直接管生產(chǎn)，只是管計劃，地咋種不管，公糧、征購糧還要管。
　　經(jīng)濟工作，就是成立了工業(yè)公司、農(nóng)業(yè)公司和商業(yè)公司。
　　農(nóng)業(yè)公司是一個黨委副書記做公司經(jīng)理，有兩個副經(jīng)理，9個干事。農(nóng)業(yè)公司的收入還要工業(yè)公司方面給予補助。
　　工業(yè)公司。過去人民公社辦企業(yè)，對社員沒有什么好處，反而是平調(diào)社員勞動等問題多得很。工業(yè)公司集中了鄉(xiāng)辦16個企業(yè)，1350個職工。這次改革是設(shè)股東代表大會，投資最大的當(dāng)主任，還專門起草了一個章程，一共8章40條。生產(chǎn)大隊的工業(yè)，分別由各個合作社股東入股，聘任廠長。工業(yè)公司對村級經(jīng)濟只是指導(dǎo)關(guān)系，實際上是服務(wù)，也就是培訓(xùn)、提供材料等。
　　工業(yè)公司、農(nóng)業(yè)公司的經(jīng)理由過去的干部委任制，改為由公司聘請。經(jīng)理自己組閣。職工由過去的推薦制改為考核制。推薦制實際上是干部說了算?？己酥苿t是通過考試錄取，有3個月的試用期，不合格的可以解雇。這項改革有阻力，但還是堅持按章程辦。此外，還把過去的工分制改成了工資制。
　　
　　商業(yè)公司，由工業(yè)公司供銷經(jīng)理部和供銷社一部分組成，一套班子，以供銷社班子為主；兩塊牌子：商業(yè)公司、供銷社。
　　第二，改生產(chǎn)大隊為行政村，設(shè)村長、文書等。村干部2—3人。一般支書兼村長。對生產(chǎn)大隊的財產(chǎn)采取了兩個辦法，一是財產(chǎn)不準變動，如拖拉機、米面加工廠等等；二是核算單位不變。
　　第三，改生產(chǎn)小隊為合作社，只選一個社長和會計。
　　
　　改革帶來了大變化
　　
　　李書記說，當(dāng)時向陽公社干部分工開展工作，召開社員大會進行動員。社員們都很高興，說早就該改。這樣改，比較好地改變了人民公社時期的那些弊病，斬斷了“一平二調(diào)”的渠道，使廣大干部各司其職、各負其責(zé)，同時也大大減輕了農(nóng)民的負擔(dān)。改革以后，發(fā)生了以下幾個方面的大變化：
　　一是解放了生產(chǎn)力。1980年與改革前的1978年比較，向陽鄉(xiāng)糧食產(chǎn)量增長5.8%，油菜籽產(chǎn)量增長51%；工業(yè)產(chǎn)值增長127%，利潤增長326.6%；人均分配口糧增加34斤，收入增加90元。預(yù)計1981年比1980年將有更大增長。從以上數(shù)字看出，農(nóng)民真正得到了實惠。吃肉全縣第一名，因為手中有了錢。
　　二是密切了干群關(guān)系。過去干部產(chǎn)量紙上看，指揮生產(chǎn)說不到點子上?，F(xiàn)在農(nóng)民請干部給他指導(dǎo)生產(chǎn)，真正減輕了負擔(dān)，增加了收入。過去是農(nóng)民指牛罵干部：死東西滾開！現(xiàn)在聽不到這個聲音了！
　　三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向?qū)I(yè)化方向發(fā)展，作物布局發(fā)生了變化。
　　四是促進了以工養(yǎng)副，以副促農(nóng)，以副養(yǎng)農(nóng)，工業(yè)向農(nóng)業(yè)每年提供10萬元的經(jīng)濟補助。食品廠加工辣椒、制作菜籽油等，每個農(nóng)民能增加10元錢的收入。
　　五是迫使干部鉆研業(yè)務(wù)，促進了干部作風(fēng)的轉(zhuǎn)變。過去干部是“西瓜掉在了油缸里，又圓又滑”，說外行話群眾不歡迎。現(xiàn)在干部開始對農(nóng)民講道理、講技術(shù)。
　　六是精減了干部，減輕了農(nóng)民負擔(dān)。過去公社干部22人，現(xiàn)在鄉(xiāng)干部15人；過去每個村4名干部，3個支部書記，現(xiàn)在基本上是2人，只有一個村是3個人。生產(chǎn)隊干部過去7人，現(xiàn)在變成1人，只選隊長、會計。過去公社黨不管黨，抓催種催收，現(xiàn)在可以集中精力管全社300個黨員。公社減下來的干部到企業(yè)，村里減下來的干部也到企業(yè)。
　　李書記說，公社體制改革也還存在一些問題，主要是：1.目前一些人的思想認識還跟不上；2.試點面小，走到縣上不通，到上面更不通；3.村干部的經(jīng)濟補貼還要研究，以調(diào)動其工作積極性。這些問題，鄉(xiāng)里要研究，不斷完善，希望縣上研究，尤其希望中央、程部長要研究。中央要有體制改革的政策和指示。這里有句俗話叫“堂屋里面推車子，前不了，退不了”。向陽鄉(xiāng)的情況是：向前走，中央有明確指示就好了；后退，群眾不答應(yīng)。
　　下午，我們還一起聽取了廣漢縣城郊公社改為三個小鄉(xiāng)、小漢鄉(xiāng)關(guān)于建立鄉(xiāng)政府的工作匯報。10月12日，我們又聽取了向陽鄉(xiāng)四村、小漢鄉(xiāng)六村村干部對公社體制改革以后的體會。
　　
　　“從小塊試點，之后在全縣鋪開”
　　
　　10月12日，程子華部長和我們一起又和舒治良縣長進行了座談，聽取了他的工作匯報。在匯報之前，程部長說：這次我是受彭真同志的指示來的，彭真同志現(xiàn)在抓農(nóng)村基層政權(quán)的研究工作。對于人民公社政社分開，中央已經(jīng)定了。鄉(xiāng)政府怎么建設(shè)，由于公社大、中、小不等，鄉(xiāng)政府怎么建是個問題。你們縣公社改鄉(xiāng)，有的是一個公社改為一個鄉(xiāng)，有的是一個公社分成三個鄉(xiāng)（指城郊公社分為北外鄉(xiāng)、西外鄉(xiāng)和東南鄉(xiāng)）?，F(xiàn)在公社同原來不同，情況復(fù)雜得多，經(jīng)過這么多年，企業(yè)那么多，經(jīng)濟財產(chǎn)如何處理都是要研究的。因此，改革要穩(wěn)當(dāng)，不然要出亂子，那么損失就大了，現(xiàn)在干部群眾都說不能再折騰了。因此，需要研究的是如何才能把這項改革搞得更好。我們想聽聽你們的意見。
　　10月11日上午，廣漢縣政府舒縣長介紹了他們公社體制改革問題。舒縣長在前一天上午介紹的基礎(chǔ)上，進一步談了廣漢縣公社改鄉(xiāng)的情況。他說：我們在體制改革方面走了些彎路。1979年4月，我們打算先從上面改，先搞縣的改革，就是精簡一些經(jīng)濟管理機構(gòu)。改革以后，省、地區(qū)有意見，省里、地區(qū)開會，有機構(gòu)的讓去了。我們沒有機構(gòu)不讓去，該分配的一些材料也享受不到。經(jīng)過一個多月，走不下去。這使我們體會到，改革難，不好整?？h里不行，我們就從下面改，省里主要領(lǐng)導(dǎo)支持我們搞。我們是從小塊試點，之后在全縣全面鋪開。這樣1979年8月我們就搞了向陽公社的改革，還搞了小漢、金魚公社的改革。對于這項改革，省、地領(lǐng)導(dǎo)讓我們大膽設(shè)想，因此我們提出恢復(fù)鄉(xiāng)的建制，就叫鄉(xiāng)人民政府，并正式向省人大常委會寫了報告，原則是不廣播、不登報、不掛牌。經(jīng)過三個鄉(xiāng)的試點以后，到1980年7月全縣的人民公社都改成了鄉(xiāng)，生產(chǎn)大隊改為村。今年有了新的發(fā)展?，F(xiàn)在全縣23個公社全部改為鄉(xiāng)政府和3個鎮(zhèn)政府，還搞了個鄉(xiāng)政府組織條例，現(xiàn)在正在征求大家的意見。生產(chǎn)大隊改為村，也搞了個工作條例。村是派出機構(gòu)，生產(chǎn)隊是合作社，合作社條例還沒有搞出來。生產(chǎn)大隊改為村，配備三個人，每個人補助12元人民幣?，F(xiàn)在鄉(xiāng)、村工作任務(wù)很重，補助的錢少了也不行。全縣各鄉(xiāng)鄉(xiāng)黨委的書記、副書記2—3個，書記抓全面，專職副書記抓黨務(wù)；鄉(xiāng)政府7個至9個編制，鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長2—3人，4—5個干事，小鄉(xiāng)7人，大鄉(xiāng)9人；經(jīng)濟工作由農(nóng)、工、商公司負責(zé)，在黨政領(lǐng)導(dǎo)下負責(zé)全鄉(xiāng)經(jīng)濟工作，其負責(zé)人實行招聘制。全縣體制改革以后，正像大家所說的那樣，各方面發(fā)生了一些變化。
　　聽了舒縣長的匯報以后，程子華部長講了他的意見。他說：人民公社經(jīng)過了20多年，改變是個很大的事情，政社分開，鄉(xiāng)政府怎么搞，由于各地情況不同，不能強求一律，不能搞一刀切。我們這次來有收獲，來得好。有些問題請你們繼續(xù)研究，不斷完善和發(fā)展。
　　10月13日，我們離開四川回北京。到機關(guān)后，即向彭真同志寫了這次去四川的調(diào)查匯報。報告明確提出：廣漢縣基層政權(quán)體制改革的重點是改變政社合一的體制，撤銷人民公社，建立鄉(xiāng)人民政府。總的印象，他們的改革是成功的、可行的，不但沒有影響經(jīng)濟發(fā)展，而且調(diào)動了群眾的積極性，促進了經(jīng)濟更快發(fā)展。
　　1982年12月4日，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過《中華人民共和國憲法》，規(guī)定建立鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府作為農(nóng)村政權(quán)的基層單位。
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