摘 要：公眾參與是環(huán)境影響評價的重要內(nèi)容和必要環(huán)節(jié)，也是建設(shè)項目及專項規(guī)劃等環(huán)境影響報告文本的重要組成部分。本文論述了環(huán)境影響評價中公眾參與的作用，通過分析我國環(huán)境影響評價中公眾參與存在的若干問題及原因，并有針對性地提出了幾點完善措施，以期提高環(huán)評中公眾參與的有效性。
　　關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評價 公眾參與 公眾調(diào)查
　　中圖分類號：X8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791（2011）10(c)-0000-00
　　
　　環(huán)境影響評價是我國環(huán)境保護(hù)工作中的一項基本制度，環(huán)境影響評價中的公眾參與是指在項目建設(shè)前期的環(huán)境影響評價工作中，通過公示、座談、問卷調(diào)查等形式，使公民參與到與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動和環(huán)境管理中，對政府的決策行為、管理行為以及單位、個人的環(huán)境資源利用行為進(jìn)行監(jiān)督，使得各項行為符合廣大公眾的切身利益，有利于環(huán)境保護(hù)。
　　2003年9月1日實施的《環(huán)境影響評價法》進(jìn)一步具體規(guī)定了環(huán)境影響評價中的公眾參與。該法第5條規(guī)定：國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價。第11和第21條分別規(guī)定了專項規(guī)劃和應(yīng)編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目應(yīng)該進(jìn)行公眾參與。2006年2月22日，國家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），這是我國環(huán)保領(lǐng)域第一部公眾參與的規(guī)范性文件。這一辦法不僅明確了公眾參與環(huán)評的權(quán)利，而且規(guī)定了參與環(huán)評的具體范圍、程序、方式和期限。但現(xiàn)行的公眾參與過程中仍然有很多問題，致使公眾的意見無法得到正確的表達(dá)和處理以及公眾參與的有效性偏低。
　　本文作者通過對多年環(huán)評工作經(jīng)驗和實踐總結(jié)，發(fā)現(xiàn)在公眾參與工作中存在著參與對象選取不合理、公眾參與意識淡薄、環(huán)境信息支持不足、調(diào)查問卷質(zhì)量偏低、調(diào)查結(jié)果可信度低等問題。針對上述問題進(jìn)行了深入剖析，探究問題存在原因及解決對策。
　　
　　1 環(huán)評公眾參與的作用
　　1.1 這是環(huán)境公眾參與由末端參與走向事前控制的重要方式和手段
　　目前，在我國的環(huán)境保護(hù)工作中，公眾主要是針對污染、破壞環(huán)境行為發(fā)生后，危害到自身利益時通過檢舉、訴訟等方式來維護(hù)自身的權(quán)益。環(huán)境問題具有危害的滯后性和不可恢復(fù)性等特點、這種末端參與不利于及時有效地防止環(huán)境糾紛和危害。而在環(huán)境影響評價中進(jìn)行公眾參與，有利于對項目環(huán)境影響的事前控制，減少項目建設(shè)和運(yùn)營等后期引起的環(huán)境糾紛，從而避免因此帶來的不必要的經(jīng)濟(jì)損失和環(huán)境破壞。
　　1.2 可以提高環(huán)境影響評價的質(zhì)量
　　環(huán)評人員一般不居住在項目影響范圍區(qū)內(nèi)，對當(dāng)?shù)氐牡匦?、地理與地質(zhì)等自然條件以及產(chǎn)業(yè)、社會和文化因素的了解畢竟受到一定的限制；通過實行公眾參與，可以多方面收集項目所在區(qū)域的環(huán)境信息，集思廣益，能夠全面地認(rèn)識當(dāng)?shù)丨h(huán)境經(jīng)濟(jì)社會狀況，從而提高環(huán)境影響評價的質(zhì)量。
　　1.3 可以提高建設(shè)項目環(huán)境決策的效率
　　在環(huán)境影響評價進(jìn)程中，引入公眾參與，對于建設(shè)單位和決策者而言，具有廣泛吸收信息以及集思廣益的功能。通過適當(dāng)而有效的公眾參與，可以及早發(fā)現(xiàn)公眾對本項目環(huán)境影響的關(guān)注要點，在項目前期的設(shè)計工作中，盡量加以改進(jìn)和滿足；在項目環(huán)評審批進(jìn)程中，予以提出和重視，從而提高建設(shè)項目環(huán)境前期管理和決策的效率；對于項目環(huán)境影響較大，公眾反應(yīng)強(qiáng)烈的項目，決策部門可以根據(jù)公眾參與的結(jié)果，做出不予受理的決定。
　　1.4 可以提高公眾對于決策活動、項目建設(shè)活動的認(rèn)同
　　在項目建設(shè)前期的環(huán)境影響評價工作中，引入公眾參與，有利于加強(qiáng)企業(yè)和當(dāng)?shù)孛癖婇g的溝通，通過項目內(nèi)容公示、座談會、聽證會等各種公眾參與的具體形式，使當(dāng)?shù)孛癖娂訌?qiáng)對新建項目的了解，對企業(yè)的環(huán)保設(shè)施等，可以提出具體的建議和要求，通過雙方的溝通和了解，既有利于公眾對項目環(huán)保設(shè)施的要求和監(jiān)督，也有利于企業(yè)在民眾中建立良好的溝通關(guān)系，樹立健康環(huán)保的形象，從而有利于企業(yè)后續(xù)的建設(shè)和生產(chǎn)順利進(jìn)行。
　　
　　2 環(huán)評公眾參與存在問題及原因分析
　　2.1 參與對象選取不合理
　　雖然《暫行辦法》對公眾參與的對象做了明確規(guī)定，但在實際工作中仍存在參與對象代表性較差、各類參與人群比例失衡等現(xiàn)象，違背了和諧的利益分配機(jī)制。其主要表現(xiàn)為：女性參與者人數(shù)較少、文化水平低、中、高人數(shù)比例懸殊、中老年人數(shù)居多、參與人群社會背景差異較小等。
　　經(jīng)分析認(rèn)為，參與對象選取是否合理取決于調(diào)查實施者的工作態(tài)度及公眾的環(huán)境道德意識。一般來講，在沒有環(huán)評審批部門的督促與嚴(yán)格監(jiān)督下，調(diào)查實施者為了省時省力，往往會縮小調(diào)查對象的范圍，在一定程度上銳減參與對象的代表性。另外，公眾的環(huán)境道德意識較弱會引發(fā)“搭便車”心理和“從眾”心理，從而導(dǎo)致部分公眾表現(xiàn)出“不合作”行為。
　　2.2 公眾參與意識淡薄
　　在實際工作中，往往碰到部分民眾對當(dāng)?shù)卣谶M(jìn)行的建設(shè)項目漠不關(guān)心，不愿意花費(fèi)時間接受項目環(huán)評的公眾參與調(diào)查；即使接受問卷調(diào)查，由于參與意識淡薄，也只是應(yīng)付了事，很多問卷在統(tǒng)計中往往發(fā)現(xiàn)填寫人信息不完整，問題回答前后矛盾，關(guān)鍵問題遺漏等一系列問題，使建設(shè)單位和環(huán)評單位的公眾參與工作有效性較低，往往是花費(fèi)了很多時間和精力完成的公眾參與調(diào)查，但是結(jié)果卻是流于形式，不能體現(xiàn)真正的公眾意愿。
　　2.3 環(huán)境信息支持不足
　　由于不少項目的工程內(nèi)容、環(huán)保措施、環(huán)境影響等內(nèi)容較為專業(yè)化，民眾僅僅通過簡單的公示，很難理解其中的內(nèi)容，對于具體項目的環(huán)境信息難以獲得全面的了解和掌握。由此可知，產(chǎn)生這類反對意見的原因往往是由于民眾無法獲得準(zhǔn)確詳細(xì)專業(yè)的項目環(huán)境信息。
　　2.4 調(diào)查問卷質(zhì)量偏低
　　影響調(diào)查問卷質(zhì)量的問題有設(shè)計內(nèi)容中問題的取材、數(shù)目、長度、難度、編排方式等，還有項目特征不明顯、信息缺失、信息誘導(dǎo)、一題多問等問題。有些環(huán)評機(jī)構(gòu)往往憑經(jīng)驗或理論知識設(shè)計調(diào)查問卷，導(dǎo)致內(nèi)容設(shè)置片面、語言單調(diào)、技術(shù)術(shù)語多、存在遺漏，使公眾難以理解?；蛘?，調(diào)查單位為了方便自己，沒有考慮項目本身的獨(dú)有特征，在不同性質(zhì)、不同時期的項目環(huán)評中使用雷同的調(diào)查問卷，致使調(diào)查內(nèi)容與項目本身有所偏離。而問卷思路混亂、問題順序雜亂無章，會導(dǎo)致被調(diào)查者產(chǎn)生厭煩情緒，不利于數(shù)據(jù)的收集。
　　上述問題的存在將直接降低調(diào)查問卷的測量能力，從而降低調(diào)查結(jié)果的可信度和有效度，致使調(diào)查達(dá)不到預(yù)期的效果。分析認(rèn)為，在環(huán)境影響評價過程中，評價人員不同程度認(rèn)為公眾參與章節(jié)在環(huán)境影響報告中的份量相對于工程分析、污染防治、影響預(yù)測、風(fēng)險評價等章節(jié)要輕，加上公眾參與過程不夠完善，公眾參與的熱情不高，導(dǎo)致了問題的出現(xiàn)。
　　2.5 調(diào)查結(jié)果可信度低
　　目前我國大多數(shù)環(huán)評報告中公眾參與結(jié)論只是運(yùn)用人數(shù)比重法對調(diào)查問卷做簡單的數(shù)學(xué)統(tǒng)計所得的結(jié)果，僅停留在簡單的陳述上，缺乏對結(jié)果統(tǒng)計的客觀論證。這樣就直接導(dǎo)致了所得結(jié)論的可信度較低，無法正常發(fā)揮調(diào)查的功能價值。
　　
　　3 完善項目環(huán)評中的公眾參與
　　3.1 合理確定參與對象
　　在選取參與對象時，須按照和諧的利益分配機(jī)制，在范圍、社會背景及不同文化水平、性別、年齡、職業(yè)等方面力求平衡。對于參與范圍至少應(yīng)該包括持不同態(tài)度的參與者、傳統(tǒng)的弱勢群體的參與者、能夠阻礙權(quán)利執(zhí)行的參與者，增強(qiáng)廣泛性。
　　3.2 增強(qiáng)公眾環(huán)境道德意識
　　環(huán)境道德意識是指在具備環(huán)境認(rèn)知和環(huán)境意識的前提下，以一種社會責(zé)任感積極主動參與環(huán)境保護(hù)，并持有環(huán)境保護(hù)重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)觀點的一種意識形態(tài)。公眾的環(huán)境道德意識與受教育程度密切相關(guān)。文化程度越高，參與環(huán)保活動的水平也越高，反饋回來的意見也越有參考價值，從而體現(xiàn)出真正的公眾意愿。
　　
　　3.3 加強(qiáng)項目信息發(fā)布、豐富公眾參與形式
　　當(dāng)今社會人們之間的溝通渠道豐富多樣，尤其是互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的方便、快捷、時效性，大大提高了信息的傳播速度。在進(jìn)行公眾參與時，可利用網(wǎng)絡(luò)將建設(shè)項目的信息反映完全，加強(qiáng)網(wǎng)上公示，充分體現(xiàn)環(huán)境影響評價過程信息公開和公眾知情權(quán)保障。
　　另外還應(yīng)充分發(fā)揮公眾參與中座談會、聽證會等作用，利用會議時間，詳細(xì)介紹項目主要工程內(nèi)容，清潔生產(chǎn)水平、環(huán)保設(shè)施建設(shè)、排污情況和可能的環(huán)境影響預(yù)測等內(nèi)容，在必要和條件許可的情況下，邀請民眾參觀同類生產(chǎn)企業(yè)，以使民眾在充分地獲得足夠的信息條件下，做出公正客觀的判斷；召開專家咨詢會，收集專家意見，與民眾意見一起，納入公眾參與調(diào)查結(jié)果范圍內(nèi)。
　　3.4 完善調(diào)查問卷內(nèi)容
　　問卷調(diào)查法是最常采用、成本低、便捷的一種對定性研究對象進(jìn)行定量的描述和判斷的現(xiàn)代社會科學(xué)研究方法，調(diào)查問卷質(zhì)量的高低制約著調(diào)查結(jié)果的準(zhǔn)確性和有效性。因此，問卷設(shè)計的合理性至關(guān)重要。環(huán)評機(jī)構(gòu)要不斷提高自身的理論知識水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)，問卷題目類型應(yīng)以客觀題為主，對一般公眾問卷的設(shè)計內(nèi)容要用通俗易懂的語言表達(dá)，重點提出項目與公眾切身利益密切相關(guān)的問題，使公眾易于理解。此外，不容忽視的一個問題是盡量使調(diào)查問題與項目特征對應(yīng)起來。
　　因此，在調(diào)查問卷環(huán)節(jié)，必須持有客觀、公正、中立的立場和觀點，理論聯(lián)系實際，實事求是、避免誘導(dǎo)性傾向、深入挖掘項目內(nèi)涵及特征，準(zhǔn)確提取內(nèi)在信息，問題設(shè)置科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、合乎邏輯，提問方式盡量客觀、不偏不倚，符合參與公眾的應(yīng)答心理，避免拒絕作答或隨意作答，問卷結(jié)構(gòu)應(yīng)與項目特、調(diào)查目的、調(diào)查主題相吻合。
　　3.5 規(guī)范調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計
　　統(tǒng)計調(diào)查結(jié)果是處理公眾意見前的一個重要環(huán)節(jié)。要采用人數(shù)比重法和四分位法相結(jié)合的統(tǒng)計方法進(jìn)行統(tǒng)計，剔除無效問卷。公眾意見統(tǒng)計首先要篩選有效意見，剔除無效或無意義意見，并分類統(tǒng)計一般公眾意見和特殊公眾意見。
　　
　　4 結(jié)語
　　實踐證明，在環(huán)評過程中實施公眾參與，堅持了“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，有助于環(huán)評工作的不斷完善和體現(xiàn)社會的公平、公正。在進(jìn)行調(diào)查中真實有效的調(diào)查問卷有利于公眾意見的收集、整理與分析，并能為項目的決策與建設(shè)提供科學(xué)依據(jù)和公眾支持。但由于我國環(huán)評中公眾參與機(jī)制仍不夠完善，存在的諸多問題嚴(yán)重制約著最大限度發(fā)揮公眾參與在環(huán)評中的功能價值。因此，通過深入研究，不斷總結(jié)，提出具有針對性的改善措施，提高公眾參與的有效性是十分必要的。
　　
　　參考文獻(xiàn)
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