劉之學(xué)

（南華縣林業(yè)局天保退耕辦，云南 南華 675200）

1 “退耕還林”概念的提出

退耕還林主要是指在水土流失嚴(yán)重或糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)定的坡耕地和沙化耕地，以及生態(tài)地位重要的耕地，理應(yīng)進(jìn)行退出糧食生產(chǎn)，植樹或種草，我國實(shí)行退耕還林資金和糧食補(bǔ)貼制度，國家按照核定的退耕地還林面積，在一定期限內(nèi)無償向退耕還林者提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助糧食、種苗造林費(fèi)和現(xiàn)金（生活費(fèi)）補(bǔ)助。

2 選擇“退耕還林”的理由

在我國多數(shù)地區(qū)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，建設(shè)用地增多，耕地面積不斷減少。但在大家所調(diào)查的退耕區(qū)中，多數(shù)表現(xiàn)為相反的情況，即耕地面積存在增加的現(xiàn)象。據(jù)了解，耕地增加的主要原因是毀林（草）開荒。雖然這些地區(qū)的耕地總面積存在增加的情況，但在人均耕地面積上卻與其他地方表現(xiàn)為同一傾向，即：人均耕地在不斷地減少。這是由于人口的不斷增加所致。

退耕還林使耕地減少，人口的增加使耕地的需求量增加。人口與耕地比例的變動(dòng)使耕地變得更加緊張。退耕區(qū)多屬干旱或半干旱區(qū)，干旱發(fā)生的頻率高而且嚴(yán)重，從而對(duì)當(dāng)?shù)氐募Z食生產(chǎn)造成極大的影響，年與年之間的糧食產(chǎn)量波動(dòng)很大是該類地區(qū)最大的特點(diǎn)。

上述表明，退耕區(qū)的人口生存條件是比較差的。由于自然環(huán)境條件所限，不少成災(zāi)年份對(duì)人口的生存影響很大。退耕區(qū)自然條件現(xiàn)狀的形成與歷史上人口的增長和活動(dòng)關(guān)系密切，同時(shí)也與今后人口的發(fā)展關(guān)系密。

退耕還林雖然在短期內(nèi)減少了耕地面積，但就其長遠(yuǎn)的發(fā)展來看，防止了土地沙化和水土流失，改善了環(huán)境，反而可以使耕地面積增加并帶來其他的經(jīng)濟(jì)收益。因此，要走可持續(xù)發(fā)展道路就必須要退耕還林。

3 “退耕還林”工程建設(shè)中存在的主要問題及原因

3.1 前期準(zhǔn)備工作問題

種苗準(zhǔn)備難。種苗生產(chǎn)的計(jì)劃性和季節(jié)性很強(qiáng)。如2001年由于計(jì)劃來得太遲，全縣退耕還林用苗絕大部分是從外縣甚至外市調(diào)進(jìn)的，結(jié)果因急于用苗和長途運(yùn)輸，苗木質(zhì)量難以保證，造林成活率比較低，后來，由于償盡了外地調(diào)苗的苦頭，每年都準(zhǔn)備了過量的苗木，造成了苗木剩余浪費(fèi)，如2004年剩余浪費(fèi)苗木達(dá)500萬株，主要原因是退耕還林計(jì)劃未能在采種之前下達(dá)到縣。

工程布局及計(jì)劃安排難。由于各級(jí)沒有真正編制過《退耕還林總體規(guī)劃》，年度計(jì)劃未能及時(shí)下達(dá)，前期準(zhǔn)備經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足等原因，工程布局無據(jù)可依，只能在平衡各方利益，承受著各種壓力的困境中倉促出臺(tái)，建設(shè)計(jì)劃就像撒胡椒面似的分散安排，無法遵循重點(diǎn)突出，分步實(shí)施的原則，給工程管理帶來了極大的困難，工程建設(shè)質(zhì)量和成效也將因此大打折扣。據(jù)筆者了解，更為嚴(yán)重的是一些西部地區(qū)因局部地方分到的計(jì)劃過多，不惜采用毀林開荒手段來湊足退耕還林計(jì)劃，這不是與退耕還林初衷背道而馳的嗎？

作業(yè)設(shè)計(jì)難。按照國家林業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《造林作業(yè)設(shè)計(jì)規(guī)程》要求，退耕還林作業(yè)區(qū)面積要采用測(cè)繩或羅盤儀等儀器側(cè)量，每畝設(shè)計(jì)費(fèi)用最低要達(dá)到15元，但實(shí)際能到位的設(shè)計(jì)費(fèi)用最高只有2元，所以真正的作業(yè)設(shè)計(jì)工作無法開展。

3.2 荒山荒地造林問題

按國家規(guī)定退耕還林農(nóng)戶在完成坡耕地還林的同時(shí)，要配套完成相應(yīng)面積的荒山荒地造林任務(wù)，對(duì)荒山荒地造林給予每畝50元的種苗及造林補(bǔ)助費(fèi)，這在實(shí)際工作中很難操作。就一個(gè)縣來說，往往這個(gè)鄉(xiāng)、這個(gè)村，這一戶的退耕地多，荒山荒地少，而相反那個(gè)鄉(xiāng)、那個(gè)村、那一戶的退耕地少，荒山荒地多，荒山荒地造林無法與農(nóng)戶退耕地退林面積相配套，結(jié)果因補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)過低，荒山荒地造林質(zhì)量難以保證，造林后的補(bǔ)植和撫育工作就更難落實(shí)，造林成效將難以預(yù)料。

3.3 工程監(jiān)理問題

退耕還林作為一項(xiàng)重大的基本建設(shè)工程，必然要通過落實(shí)嚴(yán)格的監(jiān)理措施來保證其質(zhì)量和成效，但由于工作經(jīng)費(fèi)不足，這項(xiàng)關(guān)鍵的保障措施基本上沒有得到落實(shí)。

3.4 工程成果鞏固問題

就目前我縣的實(shí)際來看，農(nóng)民目前耕種坡耕地的主要目的不是為了獲得基本口糧，而是為了種植經(jīng)濟(jì)作物獲得經(jīng)濟(jì)收入，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，農(nóng)民獲得經(jīng)濟(jì)收入的主要途徑是靠外出打工、在現(xiàn)有耕地上實(shí)行集約經(jīng)營、對(duì)現(xiàn)有低產(chǎn)林進(jìn)行改造等，所以鞏固退耕還林工程成果面臨的主要問題不是基本口糧保證問題和國家補(bǔ)助到期后農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)問題。筆者認(rèn)為，鞏固退耕還林工程成果面臨的主要問題：一是施工質(zhì)量問題；二是林牧矛盾問題；三是森林火災(zāi)問題；四是盲目開發(fā)經(jīng)濟(jì)林而可能出現(xiàn)的新的毀林開墾的問題。

4 “退耕還林”工程建設(shè)的一些對(duì)策與建議

4.1 按照基本建設(shè)程序組織實(shí)施退耕還林提高工程質(zhì)量

退耕還林工程規(guī)模之大，投資額之多，是任何一項(xiàng)基本建設(shè)工程都無可比擬的，也是全國仍至全世界所關(guān)注的，其成敗與否，關(guān)系到黨和國家的形象，關(guān)系到林業(yè)建設(shè)的前途，必須嚴(yán)格按照基本建設(shè)程序來組織實(shí)施，確保質(zhì)量和成效。為此有如下幾點(diǎn)具體建議：

在國家、省和縣三級(jí)退耕還林總體規(guī)劃還未編制之前，暫停新的退耕還林工程的實(shí)施。

完善退耕還林投資政策，將總體規(guī)劃、作業(yè)設(shè)計(jì)、工程監(jiān)理、工程驗(yàn)收等所需經(jīng)費(fèi)納入工程投資總額，并按工程投資總額3%的比例由中央財(cái)政撥付，確保各項(xiàng)建設(shè)程序落實(shí)到位。

把荒山荒地造林補(bǔ)助年限延長至3年，第一年每畝補(bǔ)助200元，第二、第三年每畝補(bǔ)助50元。

加快林業(yè)主管部門的機(jī)構(gòu)改革步伐，實(shí)行政事、政企分開，轉(zhuǎn)變林業(yè)主管部門工作職能，把總體規(guī)劃、作業(yè)設(shè)計(jì)、工程監(jiān)理等職能交給企事業(yè)單位。

4.2 采取有力措施鞏固退耕還林成果

加大執(zhí)法力度，依法嚴(yán)懲新的毀林開墾和破壞幼林的違法行為；加強(qiáng)森林火災(zāi)的預(yù)防工作和森林防火設(shè)施的建設(shè)；加強(qiáng)新造幼林的封禁管護(hù)工作，防止牲蓄破壞；加強(qiáng)對(duì)林農(nóng)的技術(shù)培訓(xùn)和示范引導(dǎo)，提高廣大林農(nóng)的環(huán)保意識(shí)與科學(xué)開展山地資源的能力。

5 對(duì)當(dāng)前“退耕還林”工作中存在一些問題的思考和解決方式

5.1 目前退耕還林工作中存在的一些問題

某些地區(qū)宣傳引導(dǎo)力度不夠，退耕農(nóng)戶害怕在退耕國家補(bǔ)助期后沒有經(jīng)濟(jì)來源。重退耕，輕管理。在還林區(qū)驗(yàn)收后農(nóng)戶疏于管理，使林地退化，達(dá)不到退耕還林的理想效果。大戶參與承包加劇了農(nóng)民得仇富意識(shí)。退耕還林不是朝夕便能完成的工作，往往從承包退耕到拿到國家補(bǔ)助需要一兩年。一些有先見和一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的農(nóng)民便將土地集中承包了進(jìn)行退耕，一旦得到國家補(bǔ)助后，又造成了那些唄流轉(zhuǎn)了土地的農(nóng)戶的心理不平衡。

5.2 “退耕還林”工作預(yù)防對(duì)策

加強(qiáng)宣傳，更新農(nóng)民傳統(tǒng)的耕作觀念。另一方面盡量多的爭(zhēng)取補(bǔ)助，消除農(nóng)民的后顧之憂。退耕驗(yàn)收后仍然經(jīng)常組織工作人員下鄉(xiāng)視察還林的后續(xù)工作，防止弄明復(fù)耕，指導(dǎo)村民發(fā)展配套產(chǎn)業(yè)（如上面提到的轉(zhuǎn)龍鎮(zhèn)發(fā)展林下養(yǎng)雞項(xiàng)目），教給村民防止病蟲害的技術(shù)。仔細(xì)檢查退耕面積大的農(nóng)戶的土地手續(xù)，核實(shí)面積，一定避免發(fā)生強(qiáng)占土地或未經(jīng)合法程序土地流轉(zhuǎn)。

[1]賈衛(wèi)國.我國退耕還林政策持續(xù)性研究[J].南京林業(yè)大學(xué)，2005.06.01.