因?qū)鹕辰蚣覊嗡娊ㄔO中移民安置政策的不滿，3月25日，云南省綏江縣暴發(fā)了逾2000位移民與地方政府發(fā)生沖突的事件，且持續(xù)五天之久（詳見《財經(jīng)》2011年第8期“綏江圍城”）。
　　綏江事件并非同類事件首發(fā)，水電業(yè)主、地方政府和移民之間的利益沖突屢有發(fā)生。移民安置問題成為影響水電項目開發(fā)的一個關鍵因素。
　　
　　移民補償糾葛
　　對于大型水電站的建設而言，移民問題比生態(tài)保護更為棘手。
　　一座待建大中型水電站在開始水庫淹沒區(qū)實物指標調(diào)查、編制移民安置規(guī)劃大綱、提交可行性研究報告和項目申請報告時，按2006年出臺的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（下稱《移民條例》）要求，需經(jīng)省級或者國家級移民管理機構(gòu)（視具體項目級別而定審批權(quán)限）審核通過方可繼續(xù)往下走程序。
　　在2006年之前，移民問題可以邊建邊解決，但是《移民條例》規(guī)定，項目法人編制移民安置規(guī)劃大綱，按照審批權(quán)限報省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者國務院移民管理機構(gòu)審批；省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者國務院移民管理機構(gòu)在審批前，應當征求移民區(qū)和移民安置區(qū)縣級以上地方人民政府的意見。
　　這意味著，一個水電項目在可研階段就要把移民安置規(guī)劃做完。
　　按照現(xiàn)有程序規(guī)定，在做可研報告之前，業(yè)主要委托研究設計單位做項目建議書，即要做實物指標調(diào)查和社會經(jīng)濟調(diào)查，除了當?shù)厝丝?、房屋和土地外，包括道路、電線桿、墳墓、林木等均需調(diào)查清楚，此外還要做受影響家庭的經(jīng)濟收入與支出、生活水平、風俗習慣等社會經(jīng)濟調(diào)查，之后才能做移民安置規(guī)劃。
　　向家壩水電站的實物指標調(diào)查委托的是中國水電顧問集團公司中南勘測設計研究院。做調(diào)查時，需要項目業(yè)主、云南和四川二省移民局聯(lián)合組織調(diào)查，縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級政府代表與村委會代表等都須參與，且最后的調(diào)查結(jié)果必須有各方代表簽字認可；在調(diào)查過程中，房屋及附屬物調(diào)查結(jié)果，需要每戶屋主簽字。調(diào)查報告出爐之后，縣級政府還要正式出公函，承認調(diào)查結(jié)果。
　　向家壩電站移民、綏江縣中城鎮(zhèn)鳳池村紅廟自然村村干部劉江（化名）參與了鳳池村涉及向家壩水電站的規(guī)劃區(qū)工作，但是，他在接受《財經(jīng)》記者采訪時，已經(jīng)記不清2007年村委會和當?shù)卣?、業(yè)主就搬遷問題具體協(xié)商的內(nèi)容，只知道該村執(zhí)行的是臨時搬遷條件。他的同村亦表示，“不知道方案制定。第一次搬遷都不太懂?！?br/>　　每個大中型水電站移民安置方案都要經(jīng)過規(guī)劃設計單位會同地方政府合作確定，同時征求地方政府和移民的意見。由政府主導，一般至少要提出多個方案，一次性補償或有土安置或其他方案，征求移民意見。方案需要報省甚至國家有關部門審查通過。但華電怒江公司規(guī)劃發(fā)展部副主任、征地移民辦主任伏四明說：“無論做得如何精細，補償時總有一小部分移民的利益得不到照顧?！?br/>　　移民安置及補償有一個復雜的計算程序。2004年國土資源部出臺《關于進一步做好征地管理工作的通知》，實行征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價。這樣，即使在一個縣中也會分出若干個區(qū)片，按一類、二類區(qū)等劃分，各區(qū)的年產(chǎn)值和補償倍數(shù)有差異。
　　“同一工程不同地區(qū)補償安置政策與標準的差異，會使部分移民產(chǎn)生異議和困惑。界河電站這一問題尤其突出?！焙雍４髮W公共管理學院院長、中國移民研究中心主任施國慶教授說，向家壩水電站實際上移民補償并不少，但還是因?qū)ρa償和安置標準等問題以及各地補償政策存在差異等因素而出現(xiàn)了群體性事件。
　　此外，開始實物指標調(diào)查前，省政府要下封庫令，即在規(guī)劃設計的水庫淹沒調(diào)查范圍內(nèi)不能再多栽樹，多蓋房子。由于之后還有各種審批手續(xù)，從封庫到工程開始施工建設有時需要三年至四年時間甚至更長。農(nóng)村房屋按結(jié)構(gòu)種類和面積予以補償，根據(jù)當?shù)刂刂迷靸r分析得出。
　　一位不愿具名的移民工程負責人告訴《財經(jīng)》記者，一些有關系的人會得到州、縣領導的通風報信，常常卡好時點，在封庫令之前進入移民區(qū)建房栽樹，成為“搶建者”，他們獲得的補償可能遠遠高于原住民。有時候，一個水庫工程前期規(guī)劃設計時移民數(shù)只有100人，到封庫令下達時，移民數(shù)已暴增至1000人甚至幾千人。這大大增加了水電開發(fā)成本。“按原來測算，我們有能力依最高標準給予賠償，但人數(shù)激增后，企業(yè)也要考慮開發(fā)成本，不能夠?qū)⑦`章建筑物視合法建筑物予以補償，這樣就容易發(fā)生群體性事件?！?br/>　　向家壩水電站的規(guī)劃區(qū)就有村民反映，封庫令下達前后，紅廟村雖沒有亂建，但有城里人通過關系拿到審批手續(xù)，到庫區(qū)農(nóng)村買地，以獲得高額補償。
　　這一現(xiàn)象迄今無法杜絕。
　　按國家規(guī)定，省級移民局和業(yè)主共同委托監(jiān)理機構(gòu)（第三方），對實施機構(gòu)主要是縣級人民政府實行監(jiān)督，包括對資金撥付和使用、實施進度和質(zhì)量監(jiān)督。
　　做得好的移民庫區(qū)，一般每戶移民手中都有兩張卡：資金卡，注明補償款項和補償時間；另外一張是實物卡，注明房屋、樹木等實物財產(chǎn)。
　　“但是確實有一些地方政府出現(xiàn)克扣資金、延遲撥付等現(xiàn)象?！笔﹪鴳c說，監(jiān)督機構(gòu)在檢查移民和縣政府的協(xié)議——領款單等即可查出。此前在江西一個鄉(xiāng)里，監(jiān)督機構(gòu)到縣、鄉(xiāng)和農(nóng)戶咨詢價格后，做現(xiàn)場調(diào)查，經(jīng)對比后發(fā)現(xiàn)該鄉(xiāng)政府私自扣留了征地賠償款的10％。
　　伏四明說，如果發(fā)現(xiàn)縣級政府沒有按照要求實施移民方案，業(yè)主可以向省移民局申請，要求督辦。
　　如果省移民局督辦不果，再往上申訴就出現(xiàn)了一個奇怪現(xiàn)象：依據(jù)《移民條例》，國務院水利水電工程移民行政管理機構(gòu)負責全國大中型水利水電工程移民安置工作的管理和監(jiān)督，但實際上，國務院目前并沒有成立這一機構(gòu)，一般大中型水電的移民由國家能源局管理，綜合利用水利工程由水利部主管，三峽和南水北調(diào)移民因其特殊性則屬國務院三峽辦和南水北調(diào)辦管理。
　　
　　長期生計之困
　　移民往哪里去、如何維持長遠穩(wěn)定的生活？這不但考量政府的工作能力，亦是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的命題。
　　“為何中國移民能搬出來？土地公有制決定了?！?施國慶對《財經(jīng)》分析，水電補償政策和標準主要依據(jù)《土地管理法》和《移民條例》。但是由于中國農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民并無所有權(quán)，即移民就征地、拆遷補償議價空間并不大，基本就是按照國家的政策走。
　　這使得移民更加容易實施，但同時也留下后遺癥，為移民安置后產(chǎn)生糾紛埋下了隱患。
　　一般而言，農(nóng)村移民在本村就地安置比較容易，各村村民委員會作為自治組織，自己決定即可；同時由于離原住處近，移民的生產(chǎn)出路、勞動和生活習慣改變不大。最棘手的是異地安置。
　　異地安置，使部分農(nóng)戶進入城鎮(zhèn)，生活成本大大提高；而一部分異地農(nóng)村安置，移民往往也遇到生產(chǎn)、生活、資源、社會與經(jīng)濟的變化。社會出路擠壓著每個人、每個家庭都要有所調(diào)整。
　　向家壩水電站移民雖然涉及二省，但屬省內(nèi)安置，由省政府協(xié)調(diào)，縣政府管理異地安置資金。在所涉綏江移民中，鳳池村約6000人，僅有2000人能夠留在當?shù)?，其中紅廟村（自然村）大都遷走，遷往新城建設區(qū)租房。
　　綏江事件的導火索，是3月17日當?shù)厥雏}的價格上漲到每包10元。移民們發(fā)問：每個月只有160元錢的逐年補償款，夠買幾包鹽？紅廟村的一位凌姓移民告訴《財經(jīng)》記者：2007年剛開始搬遷時，每月175元房租補貼，120元的生活補貼。2008年因移民不滿意，找當?shù)卣畢f(xié)調(diào)，政府補了差價，改為275元房租，160元生活補貼。
　　實際上，這每月160元的補貼還得益于目前云南和四川兩地實行的一個試行政策，在移民生活補助款中高于國家規(guī)定。
　　
　　移民用以維持生計的錢基本有兩項：一是根據(jù)2006年9月1日起施行的《移民條例》，移民補償費從之前的10倍提高到16倍。即建設征地土地補償以被征收土地的年產(chǎn)值的6倍－10倍計算，安置補助是4倍-6倍；另外，在2004年瀑布溝群體事件之后，國家出臺了大中型水庫移民后期扶持政策，由中央財政現(xiàn)金直補，或項目扶持，或兩者結(jié)合的方式，給1949年－2006年6月30日核定的農(nóng)村移民人口及其后代，每人每年補600元，后期扶持20年。
　　但是，“解決移民的生產(chǎn)安置，即其生活的可持續(xù)性，依然是非常大的挑戰(zhàn)?！?施國慶說，長期以土地為生的農(nóng)民，集體性、大規(guī)模轉(zhuǎn)為非農(nóng)生存很難。
　　農(nóng)村移民安置預算中有0.5％的款項用于對農(nóng)村移民和移民干部的培訓，以提高被征地農(nóng)民的就業(yè)技能和素質(zhì)，地方移民機構(gòu)則監(jiān)督實施。
　　向家壩水電站使3萬多農(nóng)民進了綏江縣城，村民文化水平不高，雖然每年會進行3次－4次技能培訓，主要是木工、電焊工，但村民對培訓不積極?！爸車藢ε嘤栐u價不高，因為木工、電焊工在這里沒有事情可做”。現(xiàn)在許多村民在城里無所事事，以打麻將度日。
　　施國慶比較推崇福建棉花灘水電站和溫州珊溪水庫的移民再就業(yè)培訓，當?shù)卣新殬I(yè)培訓機構(gòu)，對有一定文化、有意愿的青年移民組織培訓。政府負責每人大約1000元至2000元的培訓費，培訓機構(gòu)負責介紹工作，約幾百人的移民就業(yè)成功率達到95％。
　　但是施國慶也坦承，西部地區(qū)經(jīng)濟不如東部地區(qū)，就業(yè)機會少，勞動力素質(zhì)相對也差，尤其是少數(shù)民族地區(qū)還存在風俗習慣、宗教、文化及語言差異問題。
　　施國慶早在上世紀90年代中期就提出將土地和其他資源作為水電開發(fā)資本（股份）入股水電站，獲得利潤分紅以解決移民收入來源的“投資型移民”觀點。這種觀點認為，此舉既可降低水電開發(fā)成本，又可解決移民收入來源問題。至于生活安置費用仍然可采用原來的補償和重建方法解決。
　　對此，中國水科院曾進行課題研究，水利部還專門批示在幾個小電站實驗，效果并不盡如人意。阻力來自兩方面：一是業(yè)主不愿意把收益權(quán)轉(zhuǎn)移給部分移民；二是股份不能由自然人持有，還必須由地方政府做代表，這令問題更加復雜。
　　目前，國家設有水庫移民后期扶持資金，是從每度電中撥出6厘錢用于支持移民后續(xù)建設。今年兩會期間，有人大代表提出將這一劃撥標準提升至1分錢。
　　不過，王駿認為，這并不是最好的解決之道。他的想法是，取消銷售電價中諸如三峽基金及南水北調(diào)重大水利工程建設基金、農(nóng)網(wǎng)還貸資金、水庫移民后期扶持資金、可再生能源電價附加等各類附加收費，將上述所需資金來源全部轉(zhuǎn)為在化石燃料發(fā)電量環(huán)節(jié)、或者全社會化石燃料燃燒量環(huán)節(jié)，征收環(huán)境影響稅，實現(xiàn)“多排放多收稅，少排放少收稅，不排放不收稅”。
　　國家能源局亦就移民問題多次召開相關研討會，對移民安置難點進行梳理，探討如何讓國家標準與地方更有效銜接，并嘗試理順移民補償標準不一、生活可持續(xù)性等問題。但是業(yè)內(nèi)人士對此并不看好，認為還是難以理順此中問題。
　　移民問題的復雜性已使一些水電站的正式開工不得不延后。按原計劃，明年5月30日向家壩水電站將蓄水發(fā)電，但如果移民不能得到妥善安置，其將很難通過有關政府機構(gòu)的批準，留給三峽公司和綏江縣政府的時間已然不多。
　　4月20日，綏江一位凌姓移民對《財經(jīng)》記者說：“現(xiàn)在平靜下來，沒有再鬧事。但是3月底綏江圍城至今，政府還沒有給個說法。
　　本刊記者徐凱對此文亦有貢獻