第二次全國牧區(qū)工作會議即將召開。距上一次也是第一次全國牧區(qū)工作會議在北京召開，已過去24年。
　　
　　1987年6月，時任國務(wù)院副總理田紀云作出《爭取我國牧區(qū)經(jīng)濟有個較大的發(fā)展》的報告。這次會議對前一時期工作中存在問題作出糾正，但更多的是對未來牧區(qū)發(fā)展的重新定位。
　　
　　24年之間，作為世界第二大草原大國，中國擁有的4億公頃天然草原中，90％以上的可利用天然草原發(fā)生了不同程度的退化，中度和重度退化面積達到43％，嚴重退化草原面積則超過1.8億公頃。
　　
　　隨著草原退化、草場質(zhì)量的不斷下降，草原生態(tài)問題日益突出，滾滾沙塵最終從內(nèi)蒙古錫林郭勒盟（下稱錫盟）地區(qū)裹挾千里抵達京城。隨后包括退牧還草、草原圍欄、京津風沙源治理在內(nèi)的一系列工程開始實施，但草原牲畜超載率一直居高不下，生態(tài)保護效果仍不理想。多年來，草原生態(tài)學家、社會學家、經(jīng)濟學家以及地方政府官員、牧民對草原生態(tài)保護政策和項目的爭議從未中斷。
　　
　　雖然這次會議并未召開，但宗旨性文件──《關(guān)于進一步推進牧區(qū)工作又好又快發(fā)展的意見》（下稱《意見》），已于6月上旬在小范圍內(nèi)發(fā)布。從文件內(nèi)容來看，發(fā)展現(xiàn)代草原畜牧業(yè)、穩(wěn)定和完善草原承包經(jīng)營制度等原有的政策方向并未改變。
　　
　　草原的生產(chǎn)生活方式因區(qū)域不同而差異明顯。牧區(qū)政策應(yīng)否“一刀切”？在草原確權(quán)、圍欄及舍飼各方面又當如何抉擇？
　　
　　第二次全國牧區(qū)工作會議由此被視為一個契機甚至新的起點。各方希望這次會議能夠解決前期遺留的問題，并規(guī)劃未來的牧區(qū)發(fā)展。
　　
　　草原昔與今
　　
　　年屆73歲的劉書潤他戴著帽子、穿著迷彩服，坐在北京梨園一處平房的沙發(fā)上，不遠處的書桌上放著他搜集的關(guān)于牧區(qū)政策研究的各種資料。
　　
　　1964年，劉書潤畢業(yè)于內(nèi)蒙古大學生物系生態(tài)地植物專業(yè)，隨后在牧區(qū)待了近40年。他目睹了草原的繁盛，也見證了草原的嚴重退化。
　　
　　與內(nèi)地農(nóng)村施行的人民公社有別，當農(nóng)民“計工分、吃大鍋飯”時，上世紀60年代內(nèi)蒙古自治區(qū)施行“工資制”：“一個馬倌一天的工資是3元，一個月有近90元的收入，當時北京的大學生畢業(yè)之后月工資只有四五十元。”
　　
　　上世紀80年代初，在農(nóng)區(qū)逐步落實家庭承包經(jīng)營責任制之后，這一制度后來被引入牧區(qū)。不過，初期的政策設(shè)計并未充分考慮到農(nóng)耕文化與游牧文化的本質(zhì)區(qū)別，牧區(qū)的承包只分牲畜，未將草場劃分承包到戶，由此釀成“公地悲劇”——牧民開始“瘋養(yǎng)”牲畜，草場資源逐漸緊張。
　　
　　在中國草學會秘書長、中國農(nóng)業(yè)大學動物科技學院副院長王堃看來，與農(nóng)區(qū)土地不同，在當時牧區(qū)沒有辦法劃定邊界，而且由于當時草原面積很大，對草原承載力的考慮也欠缺。
　　
　　根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部課題組的調(diào)查數(shù)據(jù)，僅以錫盟為例，上世紀80年代初，錫盟實行牲畜承包到戶后，放牧牲畜數(shù)量由20年前的500萬，增加到1000萬；10年后，這一數(shù)字則變?yōu)?500萬。
　　
　　上世紀80年代中期，中央政府開始意識到土地和牲畜沒有同步承包所帶來的問題，并于1987年召開了第一次全國牧區(qū)工作會議。
　　
　　正是這次會議指出，應(yīng)明確草場管理使用權(quán)。對于草場的承包方式，會議則給出了靈活的處理原則：“冬春草場適于承包到戶的要承包到戶，不適于承包到戶的可以承包到聯(lián)戶或自然村。夏秋草場可參照歷史情況和牧民放牧習慣，劃分放牧范圍，建立管護制度。草場承包和劃分使用范圍，要從實際出發(fā)，在牧民所能接受的前提下，有領(lǐng)導(dǎo)地進行?！?br/>　　
　　1985年開始，錫盟開始實施草場承包到“浩特”（即村民小組）。但是，盡管草場承包方式的轉(zhuǎn)變提高了牧民的生產(chǎn)積極性，對草原的生態(tài)保護并沒有達到預(yù)期中的顯著效果。
　　
　　除了過度放牧，大面積開墾和全球變暖也加劇了牧區(qū)草原的進一步退化。
　　
　　這不僅將牧民的生活拖入困境，錫盟草原生態(tài)屏障的作用明顯削弱，成為威脅首都和華北地區(qū)生態(tài)安全的重要沙源。
　　
　　由此，國家開始重視草原問題，并開展了包括天然草原植被恢復(fù)與建設(shè)、退牧還草、草原圍欄、京津風沙治理等工程在內(nèi)的系列工程。
　　
　　2006年底至2008年中期，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部組織多方專家對草原生態(tài)問題開展了調(diào)查和研究，對內(nèi)蒙古、甘肅的2個盟（州）和4個旗（縣）進行了案例和專題調(diào)研，并完成了內(nèi)蒙古、新疆、甘肅和青海四個省區(qū)40個牧業(yè)村、432個牧戶的調(diào)查，以評估當前的草原生態(tài)治理項目和政策。
　　
　　調(diào)查結(jié)果顯示，盡管國家投入了大量的資金，政府部門投入了大量的人力和精力，牧民也做出了一些犧牲，然而，國家草原生態(tài)保護政策和項目的效果在一些地區(qū)體現(xiàn)得并不理想。
　　
　　如何確權(quán)？
　　
　　在《意見》中，“穩(wěn)定和完善以及對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制進行深化改革為重點”將是未來牧區(qū)工作的重點，同時，《意見》還規(guī)定，未來五年，由地方政府負責落實“草原承包地塊、面積、合同、證書四到戶”。
　　
　　這一政策不但是過去24年中的熱點爭議之一，也是此前各界希望政策轉(zhuǎn)向的原點。多位接受《財經(jīng)》記者采訪的專家認為，多元化的承包方式，是解決目前牧區(qū)困境的關(guān)鍵一步。
　　
　　事實上，從20世紀90年代開始，各省、自治區(qū)已陸續(xù)完成了草場承包工作，解決了草畜“吃大鍋飯”問題，明確了“人、草、畜”和“責、權(quán)、利”的關(guān)系。各地草畜平衡制度、草場流轉(zhuǎn)制度等亦開始推進。
　　
　　根據(jù)農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心發(fā)布的《2010年全國草原監(jiān)測報告》，截至2009年底，全國草原承包經(jīng)營面積2.2億公頃，其中六大牧區(qū)草原承包經(jīng)營面積1.99億公頃。
　　
　　盡管各地方政府均發(fā)布了所轄區(qū)域的草原承包率、聯(lián)戶承包率等信息，但有專家指出， 這些實際上只是一個形式上的數(shù)字。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長李周表示，“應(yīng)付上面的檢查都說分了，但承包到什么程度，并不清楚。”
　　
　　原因之一是基層對于草場家庭經(jīng)營承包責任制的抵制，這既出于生產(chǎn)生活方式的慣性，也有實際放牧條件的制約。
　　
　　國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究室副主任、副研究員張云華，曾參與多項牧區(qū)調(diào)研項目。他向《財經(jīng)》記者指出，草原牧區(qū)畜牧業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)生產(chǎn)差異很大，農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)以集約化飼料喂養(yǎng)的圈養(yǎng)方式為主，草原畜牧業(yè)以粗放式的放牧方式為主，游牧或輪牧都體現(xiàn)著草原畜牧業(yè)大范圍流動性的特點。
　　
　　在他看來，牧區(qū)的草原承包責任制與農(nóng)區(qū)具有“天然差別”，大部分牧區(qū)的草場分為兩季，冬春草場一般適合承包到戶，夏秋草場則有不少比例并不適合分到戶。這是因為草場載畜能力隨著季節(jié)的變化而變化。中國的草場資源明顯地存在季節(jié)性不平衡，以夏秋（暖季）和冬春（冷季）兩季牧場為多。在季節(jié)牧場的選擇上，牧民基本遵循“冬暖、夏涼、春水、秋草”等自然規(guī)律，相應(yīng)地選擇不同的草場。因此，確權(quán)到戶不能一概而論，不能僅是形式上到戶，應(yīng)該設(shè)計一套更適合草原畜牧業(yè)發(fā)展的草地產(chǎn)權(quán)制度和草場承包制度。
　　
　　張云華稱，根據(jù)他所在課題組的案例調(diào)查結(jié)果，以及與基層的牧民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部交流中來看，有相當比例的草場并不適合確權(quán)到戶。而如果硬要“一刀切”確權(quán)到戶，只能是形式上的操作，結(jié)果必然會給實際的畜牧業(yè)發(fā)展帶來問題。
　　
　　作為參與此次《意見》的調(diào)研專家之一，國家民委監(jiān)督檢查司民族關(guān)系處副處長、調(diào)研員胡敬萍亦主張草原承包方式的多元化，“可以承包到戶、也可以聯(lián)戶承包也可以集體承包”。
　　
　　
　　六大牧區(qū)之一的川西北藏區(qū)牧區(qū)以養(yǎng)殖牦牛為主。四川省草原科學研究院草業(yè)經(jīng)濟研究所所長卞志高告訴《財經(jīng)》記者，強硬執(zhí)行草場承包到戶以后，反而可能帶來對草原的進一步破壞。
　　
　　與農(nóng)區(qū)的普通奶牛相比，牦牛的產(chǎn)奶量極低，母牦牛只有在孕期才可以產(chǎn)奶，且產(chǎn)量較少，每頭平均產(chǎn)奶量約每天1.5公斤，年平均產(chǎn)奶量僅為普通奶牛的1/50，遠遠低于普通奶牛的產(chǎn)奶量。為了滿足生活需要，川西北藏區(qū)牧區(qū)牧民少則飼養(yǎng)100頭牦牛，多則飼養(yǎng)600頭牦牛。
　　
　　卞志高表示，草場承包到戶以后，草場面積相對減小，每一家牧戶為了滿足生活需要必須多養(yǎng)生畜，這樣對草場的壓力就非常大。
　　
　　內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院副院長喬光華則提出，如果將承包的對象放到村一級的話，組織內(nèi)部的治理將是一個很大的問題，“不能保證管理人是否濫用這個權(quán)力”。如果沒有承包到戶，則無法界定合作者本身在組織內(nèi)部的權(quán)利，會造成不可持續(xù)和新的混亂。這也是過去草場、農(nóng)區(qū)集體所有時存在的問題。
　　
　　喬光華指出，從目前實際情況來看，礦業(yè)的發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，都給牧區(qū)草場帶來了直接的破壞，而牧民也需要“確權(quán)”來保障其根本權(quán)益。
　　
　　張云華進一步強調(diào)，確權(quán)在方向上是正確的，但不能僅名義上確權(quán)，更關(guān)鍵的是要確權(quán)到位、確權(quán)清晰，不能存在“產(chǎn)權(quán)漏洞”。而且，確權(quán)之后還要有保護這種權(quán)利的制度和法律。
　　
　　“農(nóng)區(qū)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度是由農(nóng)民主動發(fā)起的改革，在牧區(qū)，同樣要尊重牧民的意愿，不要低估牧民的智慧，他們會選擇最合適的方式。不要自上而下地一刀切去要求包產(chǎn)到戶，政策層面要留夠一定的空間，讓牧民自主選擇。”李周認為。
　　
　　圍欄、舍飼爭議
　　
　　在胡敬萍看來，《意見》中所要求的“落實草原禁牧休牧輪牧制度”，與其中“促進草原畜牧業(yè)由天然放牧向舍飼、半舍飼轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)禁牧不禁養(yǎng)”相違。
　　
　　胡敬萍表示，要求草場承包到戶之后，每家每戶就開始打圍欄、建棚圈，如果再想進行輪牧和合作，則需要進一步的資金投入。
　　
　　圍欄的出現(xiàn)，一是對草原實行有計劃的管理，二是劃分草原的邊界，確定草原的所有權(quán)，保護草原的所有者和使用者權(quán)利，避免其他牲畜的采食。王堃認為，中國牧區(qū)的圍欄設(shè)置偏于后者，“對于圍欄沒有一個很好的規(guī)劃，這是一個天大的錯誤”。
　　
　　他向《財經(jīng)》記者介紹說，當時圍欄設(shè)立的時候，草場已經(jīng)退化了，就和人得病一樣，得病之后要躺床上休息這沒有錯，所以草原適當?shù)匦蒺B(yǎng)生息、圍欄畜牧是必須的?！皣鷻趪啻竺娣e、多長時間、什么草原該圍圍欄。每一塊圍欄都要做到心中有數(shù)”。但是由于在圍欄設(shè)計時缺乏一些技術(shù)措施，導(dǎo)致在基層建設(shè)圍欄過程中出現(xiàn)了政策偏差。目前，牧區(qū)草原圍欄的現(xiàn)狀更多是“圍上之后不管它了”，沒有發(fā)揮圍欄本身應(yīng)該有的作用——把草場劃成不同的區(qū)域，施行分區(qū)輪牧。
　　
　　卞志高說，在川西北藏區(qū)牧區(qū)，現(xiàn)在確實按照國家的要求，需要多少圍欄，圍多大的面積，然后由縣或者州里面的人統(tǒng)一安排，由村里的人進行安裝，安裝的最主要目的就是把每家每戶的邊界給劃出來。
　　
　　張云華則提道，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部向其反映，圍欄成本巨大，但效果值得研究和考慮，如果把錢能夠花在草畜平衡補貼等軟件建設(shè)上，可能效果會更好。
　　
　　對于進一步推行的舍飼、半舍飼亦應(yīng)區(qū)別對待。卞志高認為，作為集約化畜牧業(yè)的一種飼養(yǎng)方式，根據(jù)畜種和區(qū)域的不同，舍飼、半舍飼在農(nóng)區(qū)可實行；但青藏高原的地理特性和牦牛特性決定了不能全舍飼，他的解釋是，在寒冷的季節(jié)，牦牛的進食量較小，半舍飼的方式基本不影響其生長。
　　
　　此外，在其他地區(qū)發(fā)展圈養(yǎng)畜牧業(yè)，則面臨遠距離運輸草料的問題，成本也會高于收益。
　　
　　但在王堃看來，舍飼、半舍飼也是一個不得已而為之的辦法。對草原最經(jīng)濟的利用方式是放牧，但是在目前草原已經(jīng)很大程度退化的前提下，由于草場不夠，國家只能在牧區(qū)推行舍飼、半舍飼，把家畜圈起來。
　　
　　他分析稱，如果一戶牧民擁有2000畝的草場，可以拿出100畝來專門種植飼料用草，天然草場一畝地可產(chǎn)草50公斤，而人工草地一畝地最少可產(chǎn)草300公斤，相當于天然草地六畝地。而且，舍飼能夠?qū)F(xiàn)在的技術(shù)推廣到牧區(qū)。
　　
　　劉書潤的意見與此相異，他提到，無論國際國內(nèi)，牧區(qū)照搬農(nóng)區(qū)模式的失敗經(jīng)驗都有太多。在牧區(qū)推廣舍飼、半舍飼的大量工作，遭到了慘痛的失敗。
　　
　　中國草學會草地資源與管理專業(yè)委員會秘書長樊江文也指出，在干旱和生態(tài)系統(tǒng)極度脆弱的地區(qū)，以人類強度干預(yù)為標志的集約化生產(chǎn)，稍有不慎很容易造成生態(tài)系統(tǒng)退化。
　　
　　多位看過《意見》的專家表示了失望之情。盡管參與調(diào)研的專家以書面報告的形式綜合了各種看法和觀點，但是，“這些合理意見并未體現(xiàn)在《意見》中”。
　　
　　無論是兩次牧區(qū)工作會議相隔的24年，還是2000年國家治理內(nèi)蒙古京津風沙源至今十年，其間所得到的教訓都足以校驗既往政策和措施，但相應(yīng)的反省及對牧區(qū)的合理規(guī)劃仍止步于“征集意見”。
　　
　　只是，脆弱的草原不能只是等待。
　　
　　本刊記者潘國建對此文亦有貢獻