經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書不討論也不能討論的“秘密”是，在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中存在許多國有企業(yè)（包括地方所有）。盡管經(jīng)歷了上世紀(jì)70年代后的私有化浪潮，但還是有許多國有企業(yè)保留了下來，而且大部分經(jīng)營得不錯(cuò)。
　　發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中還有許多“類國有企業(yè)”的機(jī)構(gòu)，如公立醫(yī)院、公立學(xué)校等。這次金融危機(jī)之后人們才發(fā)現(xiàn)，大型企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)的中堅(jiān)力量，“大到不能倒”，由國家承擔(dān)最后風(fēng)險(xiǎn)，其本質(zhì)是一種“準(zhǔn)國有企業(yè)”。
　　為了敘述方便，我們將前兩類機(jī)構(gòu)統(tǒng)稱為“國有企業(yè)”。
　　顯然，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系中，“國有”的概念在擴(kuò)大，而不是在縮小。
　　為什么在市場經(jīng)濟(jì)中必須有“國有企業(yè)”的存在？它們的職能是什么？為什么歐美對“國有”的形式存在差異？回答這些問題對中國的國企改革和定位非常重要。
　　近些年來，中國國企改革基本停滯了。其原因很多，但國企改革從一開始，其目標(biāo)、定位和路徑就很不清晰不能不說是一個(gè)原因。
　　要深化國有企業(yè)改革，首先要厘清定位、產(chǎn)權(quán)和治理機(jī)制三大問題。我們將分兩篇文章分別探討。
　　所謂定位是指：國有企業(yè)到底是干什么的？在哪些經(jīng)濟(jì)范疇?wèi)?yīng)保留國有企業(yè)，在哪些范疇不應(yīng)該保留；保留的國有企業(yè)，其性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)、治理和定價(jià)模式是什么。
　　加州電力“連環(huán)套”
　　2001年和2006年，美國加州發(fā)生兩次電力危機(jī)，說明其取消電力監(jiān)管的改革徹底失敗。加州電力改革始于1996年，改革設(shè)計(jì)由三個(gè)部分組成：最終售價(jià)不放開；電網(wǎng)部分“州有化”，由一個(gè)州立機(jī)構(gòu)運(yùn)營，而所有權(quán)和維護(hù)仍歸原有的三大公用公司；發(fā)電部分“私有化”并競價(jià)上網(wǎng)。
　　改革的用意很天真：私有化并放開供電價(jià)格會吸引投資者進(jìn)入供電領(lǐng)域，競爭會壓低供電價(jià)格，最終會使用電價(jià)格下降，因而市場會取代管制，甚至能提供比管制價(jià)格更低的用電價(jià)格。
　　這很合邏輯，但是他們忘了另一個(gè)邏輯：如果改革者預(yù)期電價(jià)會不斷下降，難道投資者會為不斷下降的價(jià)格去投資嗎？ 結(jié)果，十多年間，沒有一家電廠投資開工，供需矛盾越來越大并最終導(dǎo)致危機(jī)。
　　加州電力危機(jī)有四個(gè)解決辦法：開放用電價(jià)格、對消費(fèi)者發(fā)放電價(jià)補(bǔ)貼、恢復(fù)供電價(jià)格管制、投資建設(shè)州立電廠以替代私人投資不足。加州電力“連環(huán)套”的關(guān)鍵是放開用電價(jià)格，但民選政府無法承受它的后果：執(zhí)政者下臺。
　　在民主社會，公用產(chǎn)品的價(jià)格并不完全由市場決定，很大程度上是由公眾的承受能力決定的，這個(gè)價(jià)格我們稱為“公平價(jià)格”。政府要實(shí)施“公平價(jià)格”，或者補(bǔ)貼，或者管制，或者建立國有企業(yè)。也就是說，國有企業(yè)是補(bǔ)貼和管制的替代物，是實(shí)施“公平價(jià)格”的工具。
　　國有企業(yè)的職能是提供“公平價(jià)格”下的“公平產(chǎn)品”。
　　斯密在《國富論》中明確指出，政府應(yīng)該提供公共產(chǎn)品，例如運(yùn)河、公路、港口、郵政、造幣、學(xué)校、教堂，等等，為此，政府必須征稅來提供和運(yùn)營這些公共產(chǎn)品。斯密沒有講這些公共產(chǎn)品應(yīng)該怎樣提供，如何運(yùn)營。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，政府提供的產(chǎn)品逐漸從公共產(chǎn)品向人民基本生活需求保障領(lǐng)域，我們稱之為“保障產(chǎn)品”的方面擴(kuò)大，例如醫(yī)療、住房，等等。我們把這兩類產(chǎn)品統(tǒng)稱為“公平產(chǎn)品”。
　　斯密的論述隱含了這樣的邏輯：公共產(chǎn)品之所以為“公共”，就在于它是大眾生活之必需；之所以需要政府提供公共產(chǎn)品，是因?yàn)檫@些產(chǎn)品的成本太高，但大眾又無法承受它的市場價(jià)格，因此需要政府通過稅收補(bǔ)貼成本和補(bǔ)貼價(jià)格。也就是說，提供公平價(jià)格下的公平產(chǎn)品是政府的職責(zé)。
　　進(jìn)一步的推論是：為使這些提供、運(yùn)營、補(bǔ)貼有效率，必須企業(yè)化；企業(yè)化的方式，一種是交給民營企業(yè)，政府實(shí)施補(bǔ)貼和監(jiān)管，一種是設(shè)立國有企業(yè)；采取何種方式，全在政府對其經(jīng)濟(jì)成本和政治成本的判斷。
　　
　　國企存在的條件
　　市場無法提供充足的公平產(chǎn)品，更無法提供公平產(chǎn)品的公平價(jià)格。政府為市場價(jià)格和公平價(jià)格之間的差價(jià)提供補(bǔ)貼數(shù)額巨大，并且補(bǔ)貼會隨著市場價(jià)格的變動(dòng)而變動(dòng)。由于投機(jī)的存在，所以補(bǔ)貼會高到政府無法承受。補(bǔ)貼會被消費(fèi)者轉(zhuǎn)移支付到其他方面，這種補(bǔ)貼會形成“養(yǎng)懶漢”的預(yù)期，社會成本太高。所有這些都構(gòu)成了補(bǔ)貼過高交易成本，正像科斯指出的，交易成本太高就會產(chǎn)生企業(yè)，將成本內(nèi)部化。
　　斯蒂格勒曾深入研究了“監(jiān)管成本”“監(jiān)管俘獲”“監(jiān)管套利”問題，正確指出了監(jiān)管成本很高。但他主張取消監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)自由化則不現(xiàn)實(shí)。
　　所以，國有企業(yè)存在的條件是補(bǔ)貼和監(jiān)管成本太高，需要將成本通過企業(yè)形式內(nèi)部化。國有企業(yè)的職能和條件說明，其本質(zhì)是政府職能的企業(yè)化，因此不應(yīng)獲利。管理者也不是企業(yè)家，不應(yīng)獲得企業(yè)家“溢價(jià)”。
　　
　　國企特許經(jīng)營化
　　為邊遠(yuǎn)地區(qū)提供電力、鐵路、公路、電信的服務(wù)肯定是虧本的。同時(shí)，這些公用網(wǎng)絡(luò)又是不可分割的。政府為消費(fèi)者提供補(bǔ)貼或者監(jiān)管民營企業(yè)價(jià)格都成本過高。
　　一個(gè)簡單的辦法是將這些公用網(wǎng)絡(luò)國有化，通過權(quán)力定價(jià)和內(nèi)部虧損，也就是內(nèi)部補(bǔ)貼的辦法提供“公平價(jià)格”的“公平產(chǎn)品”。這種將價(jià)格監(jiān)管和補(bǔ)貼內(nèi)部化的辦法，大大縮減了政府的工作量和成本，從而有可能實(shí)現(xiàn)“小政府”。
　　公用設(shè)施網(wǎng)絡(luò)由于投資回收期很長，M99WQ1YuGGnljkoVgDcpvXYzwyvHInmZ08Om58wNIXw=許多是由政府投資的，因而具有公共資源的性質(zhì)。又由于國有企業(yè)代替政府提供“公平產(chǎn)品”補(bǔ)貼和進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管，嚴(yán)格意義上是不能獲利的。但是，公用設(shè)施網(wǎng)絡(luò)同時(shí)又要進(jìn)行相當(dāng)程度的市場運(yùn)營，以便進(jìn)行內(nèi)部補(bǔ)貼并為發(fā)展積累資金。因此，國有企業(yè)也就具有了特許經(jīng)營的特性，必須允許其獲得一定的利潤，管理者也與公務(wù)員有了區(qū)別。
　　公用網(wǎng)絡(luò)并不都是政府投資。由于私人投資的公用網(wǎng)絡(luò)存在重復(fù)投資的困難，所以會形成自然壟斷。政府為防止其獲得獨(dú)家壟斷的價(jià)格和利潤，傷害大眾利益，必須對其進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管。因此，自然壟斷的民營企業(yè)也具有特許經(jīng)營的性質(zhì)。在資源極度稀缺的情況下，這個(gè)概念還可以擴(kuò)展到資源類企業(yè)。
　　提供公平價(jià)格下的公平產(chǎn)品、將補(bǔ)貼與監(jiān)管內(nèi)部化以降低政府成本、其獲利不能超出特許范圍，這三條是國有企業(yè)存在的主要理由和主要限制條件。不提供公平價(jià)格下的公平產(chǎn)品的國有企業(yè)，就是利用國家權(quán)力與民爭利的“國家強(qiáng)盜”，不能降低補(bǔ)貼與監(jiān)管成本的國有企業(yè)是浪費(fèi)財(cái)富。獲利超出特許范圍就是地地道道的權(quán)力“尋租”，就是腐敗。
　　
　　歐美國企體制的資源文化背景
　　英國和美國都沒有發(fā)生過真正的革命。作為近代以來先后兩個(gè)世界霸主，它們通過殖民戰(zhàn)爭和種族滅絕來掠奪土地與資源，通過戰(zhàn)爭經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼獲取資源，通過大量移民解決人口壓力。英美政府通過戰(zhàn)爭、掠奪、移民的政策解決了它們發(fā)展過程中人口與資源的巨大矛盾。歐洲大陸國家也企圖用戰(zhàn)爭解決資源問題，但都以失敗告終。人口與資源的巨大矛盾帶來了此起彼伏的大陸革命。
　　資源的差異帶來了文化的差異。在自由與公平的“天平”上，英美與歐洲大陸各有側(cè)重，對國有企業(yè)體制的態(tài)度也各不相同。
　　美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家康芒斯在20世紀(jì)初就指出，“看不見的手”是以資源充裕為條件的。英美的資源條件使其公眾更崇尚“自由市場”，政府履行“公平職責(zé)”的壓力比較小。
　　美國長期沒有全民醫(yī)療保險(xiǎn)，這次奧巴馬總統(tǒng)的醫(yī)改方案受到許多中產(chǎn)階級的反對，就是最明顯的證明。而革命和戰(zhàn)爭的陰影使歐洲大陸的公眾更傾向平等，其民選政府履行“公平職責(zé)”的壓力就比較大。
　　從美國到南歐到中歐再到北歐，形成了一個(gè)從政府作用較小到政府作用較多的“漸變灰度”，其兩頭則是兩個(gè)極端：放任自由主義和國家主義。
　　
　　世界上從來不曾存在過所謂的“自由市場經(jīng)濟(jì)”，它不過是某些聰明過度的人幻想出來的“烏托邦”。米爾頓·弗里德曼在他著名的《自由選擇》一書中指出，現(xiàn)代各國都不存在“自由市場經(jīng)濟(jì)”，只在19世紀(jì)的一小段時(shí)間內(nèi)，英國和美國的經(jīng)濟(jì)比較接近這種經(jīng)濟(jì)形態(tài)。但是我們都知道，英美那個(gè)時(shí)期是典型的強(qiáng)盜資本主義。
　　至于什么是“國家主義”，每個(gè)中國人都有切身感受。中國必須拋棄“國家主義”，也不可能走強(qiáng)盜資本主義之路，中國改革的路徑選擇，只能在從美國到北歐的“灰度”之中。
　　
　　歐美國企的體系特征
　　美國的國有企業(yè)體系比較零亂，每一個(gè)國有企業(yè)都有相應(yīng)的立法依據(jù)，都是為了解決某一具體的公共政策問題。
　　在聯(lián)邦層面，有聯(lián)邦政府設(shè)立并擁有的公司，如國家鐵路公司、公共廣播公司、國家郵政等。有聯(lián)邦政府持有控股權(quán)的公司，如房地美、房利美、十二個(gè)聯(lián)邦家庭貸款銀行、聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押貸款公司等。還有聯(lián)邦政府臨時(shí)救助的公司，如本次金融危機(jī)之后的花旗、AIG等十九個(gè)受救助銀行以及通用汽車等。
　　在地方層面上，國有企業(yè)（其實(shí)是地方企業(yè)）更是多如牛毛而且讓人匪夷所思，如北達(dá)科他州磨房和電梯公司等。公用事業(yè)公司、醫(yī)療、教育等公立機(jī)構(gòu)也是基于地方層面的。美國80％的醫(yī)院為公立醫(yī)院，公立學(xué)校也占大多數(shù)。
　　總體上說，聯(lián)邦政府層面更側(cè)重金融服務(wù)的公共政策，而州政府層面則側(cè)重于具體的公平產(chǎn)品的提供。
　　歐洲大陸的國家比較小，國企體系比較系統(tǒng)，主要集中在自然壟斷的公用網(wǎng)絡(luò)、公用設(shè)施產(chǎn)業(yè)、資源產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和軍工業(yè)。如法國的電力、鐵路，英國的煤礦，歐洲的航空航天等。
　　歐美國企的共同特點(diǎn)是，都有完備的法律依據(jù)，并由出資者或其代理機(jī)構(gòu)依法監(jiān)管并對法律負(fù)責(zé)。
　　經(jīng)濟(jì)理論對國有企業(yè)的研究基本是空白，發(fā)達(dá)國家國有企業(yè)的實(shí)踐也非?；靵y和復(fù)雜，許多國家的“自由化”改革也并不成功，中國的國企改革需要建立合理的理論架構(gòu)。
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　　國企定位：哪些領(lǐng)域應(yīng)保留
　　深化國企改革首先要搞清楚，哪些國企需要保留其國企“身份”，哪些不需要，這就是“定位”。國有企業(yè)定位包括國有企業(yè)的性質(zhì)、定價(jià)、產(chǎn)權(quán)、治理、發(fā)展和立法。
　　根據(jù)中國現(xiàn)階段的政治經(jīng)濟(jì)狀況，我們認(rèn)為應(yīng)該在以下三個(gè)領(lǐng)域有限度地保留一些國有企業(yè)，其性質(zhì)應(yīng)嚴(yán)格限定在提供公平產(chǎn)品且無法展開競爭的范疇。
　　首先是國家安全和與之有較大關(guān)聯(lián)性并受到外國封鎖、具有國家機(jī)密性質(zhì)的領(lǐng)域，如軍事工業(yè)、航空航天等。
　　其次是具有自然壟斷地位的公用網(wǎng)絡(luò)。例如在國家層次的電力、高速公路、鐵路等，在城市層次的上下水管網(wǎng)和城市道路等。
　　最后是國有企業(yè)的性質(zhì)有條件擴(kuò)展的領(lǐng)域，這主要是指在供給不足和缺乏競爭的范疇和時(shí)段，如醫(yī)療、教育、保障房等等，以及涉及國家經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，如大型商業(yè)銀行等。一旦有足夠的供給和競爭，國有企業(yè)就應(yīng)退出。
　　
　　自然壟斷國企的結(jié)構(gòu)
　　自然壟斷的公用網(wǎng)絡(luò)是個(gè)完整的整體，將其人為割裂，只不過是將大壟斷變成了小壟斷，并沒有也不可能帶來競爭，相反卻帶來交易成本的上升，“通過能力”的下降和規(guī)模報(bào)酬的下降。
　　美國AT&T原是自然壟斷的股份公司，國家對其價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管。家庭入戶固話成本為25美元，實(shí)收9美元，差價(jià)由長途和商業(yè)話費(fèi)補(bǔ)貼。這是一個(gè)“民營公眾企業(yè)+內(nèi)部補(bǔ)貼+監(jiān)管”的模式，其服務(wù)質(zhì)量、競爭力都遠(yuǎn)高于其他發(fā)達(dá)國家的電信系統(tǒng)。但由于AT&T管理層愚蠢地壓制MCI利用微波通信進(jìn)行競爭，美國反壟斷部門決定分解該公司。
　　AT&T被分解成七個(gè)地方公司和一個(gè)長途公司后，全國性壟斷變成了區(qū)域性壟斷，不但沒有帶來競爭，反而提升了價(jià)格，服務(wù)質(zhì)量急劇下降，具有國家競爭力性質(zhì)的貝爾實(shí)驗(yàn)室也衰退了。總體上看，美國的電信改革降低了美國在電信領(lǐng)域的競爭力。
　　另一方面，法國電信、電力、鐵路的改革也是一團(tuán)糟，雖然保留了網(wǎng)絡(luò)的完整，但是“通道”和“內(nèi)容”沒有分開，政府僅僅是出售部分股份，開放“內(nèi)容”企業(yè)準(zhǔn)入，而國家控股企業(yè)仍擁有強(qiáng)大的壟斷力量，改革不但顯得假心假意，而且削弱了原有的競爭力。
　　中國自然壟斷國有企業(yè)應(yīng)吸取這兩方面的教訓(xùn)：一方面，網(wǎng)絡(luò)物理性不能人為割裂；另一方面，應(yīng)嚴(yán)格將自然壟斷的不能再分解的“核心”部分分立出來，保留其國有“身份”。
　　
　　國企再定位
　　國有企業(yè)提供的公平產(chǎn)品，其價(jià)格應(yīng)嚴(yán)格限定在公平價(jià)格范圍；其內(nèi)部補(bǔ)貼與監(jiān)管成本應(yīng)低于如果由政府實(shí)施的情況，其獲利應(yīng)在特許范圍內(nèi)，并應(yīng)全部上繳國庫。
　　國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)應(yīng)國家全資擁有。擴(kuò)展的國有企業(yè)可國家控股，并隨著供給和競爭的改善逐漸釋股轉(zhuǎn)為民營。
　　國有企業(yè)應(yīng)由國家財(cái)政部門制定具體的經(jīng)營目標(biāo)、監(jiān)管和治理?xiàng)l例，依章監(jiān)管。國有企業(yè)的管理人員應(yīng)作為一種國家榮譽(yù)職務(wù)，聘請有聲譽(yù)有道德的退休成功企業(yè)家出任，其薪酬也具有榮譽(yù)性質(zhì)。國有企業(yè)的所有賬目全部公開，不允許有所謂的企業(yè)秘密，由全社會進(jìn)行監(jiān)督。
　　國有企業(yè)的發(fā)展由立法決定和撥款，企業(yè)無權(quán)自定發(fā)展目標(biāo)并為此留存利潤。
　　國有企業(yè)的性質(zhì)、定價(jià)、產(chǎn)權(quán)、治理和發(fā)展的限定表明，國有企業(yè)是社會公器，不允許任何組織和個(gè)人利用社會公器謀取自身利益，包括國家本身。
　　國有企業(yè)的上述一系列原則應(yīng)該立法，并在立法機(jī)構(gòu)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，使國企運(yùn)營完全在法律的監(jiān)督之下。
　　
　　“國進(jìn)民退”是偽命題
　　近一兩年，有個(gè)被媒體和部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家熱炒的題目，叫“國進(jìn)民退”。這個(gè)判斷的依據(jù)，是山西煤礦業(yè)的整體轉(zhuǎn)型，以及其他一些產(chǎn)業(yè)的民企個(gè)案。這個(gè)題目完全是個(gè)偽命題，理由有三個(gè)。
　　首先，山西煤礦業(yè)的轉(zhuǎn)變完全是為了解決礦難高發(fā)的無奈之舉，這是人命關(guān)天的事，無論姓“國”姓“民”，能有效解決礦難就是好辦法。事實(shí)也證明，山西煤礦業(yè)的轉(zhuǎn)型有效遏制了礦難。山西煤礦業(yè)和其他民企個(gè)案沒有普遍性，也不構(gòu)成趨勢，捕風(fēng)捉影和搬弄教條都遠(yuǎn)離了實(shí)事求是的精神。
　　其次，山西煤礦業(yè)礦難高發(fā)反倒揭示了一個(gè)真正帶有普遍性和趨勢性的問題，這就是民企的規(guī)模太小。這樣的小企業(yè)連職工的基本安全都保證不了，更不要提肩負(fù)提高薪資、實(shí)施創(chuàng)新這樣的中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的使命了。
　　是什么原因使民營企業(yè)經(jīng)過30年發(fā)展基本上仍停留在原始狀態(tài)，沒有發(fā)生產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換與升級，以及如何促進(jìn)這一轉(zhuǎn)變，可另行展開分析。
　　最后，更重要的是，“國進(jìn)民退”這一命題隱含了這樣一層意思，國有企業(yè)的存在是合理的，不合理的是國有企業(yè)的“進(jìn)”，壓縮了民營企業(yè)的生存空間，“國”和“民”應(yīng)該各守分際，互不越界。
　　而在我們看來，經(jīng)過十多年的改革與發(fā)展，絕大多數(shù)國有企業(yè)仍然存在是完全不合理的，除了極個(gè)別的特殊產(chǎn)業(yè)，國有企業(yè)應(yīng)該徹底民營化。如果國有企業(yè)基本不存在了，那么還有什么“國進(jìn)民退”的問題呢？
　　所以，“國進(jìn)民退”背后隱藏的真正有價(jià)值的命題是：將國有企業(yè)改革進(jìn)行到底。