以上收審批權為標志，中國銀監(jiān)會最終改變了農(nóng)村新型金融機構三年規(guī)劃初設目標。
　　7月末，銀監(jiān)會在官方網(wǎng)站上發(fā)布關于調(diào)整村鎮(zhèn)銀行組建核準有關事項的答記者問，將村鎮(zhèn)銀行組建的核準權，從地方銀監(jiān)局上收至銀監(jiān)會。業(yè)內(nèi)普遍認為，此調(diào)整勢必影響村鎮(zhèn)銀行在全國鋪建的速度，進而間接表明2009年制定的新型農(nóng)村金融機構三年規(guī)劃流產(chǎn)。
　　銀監(jiān)會曾計劃在2009年至2011年間，在全國35個省市自治區(qū)和計劃單列市設立1294家新型農(nóng)村金融機構，其中以村鎮(zhèn)銀行為主，規(guī)劃總數(shù)達1027家。
　　實際上，即使按照此前下放審批權的做法，完成三年規(guī)劃亦相當困難。據(jù)銀監(jiān)會數(shù)字，2010年底僅設349家，截至2011年5月末，全國共組建村鎮(zhèn)銀行536家，其中開業(yè)440家，籌建96家。盡管2011年設立速度突然加快，但時至今日，時間幾乎用盡，指標完成僅僅過半。
　　據(jù)了解，“三年規(guī)劃”的終止不僅因為成立數(shù)量不理想，還與此前新設立的村鎮(zhèn)銀行服務方向偏移、經(jīng)營狀況欠佳有關。
　　
　　計劃流產(chǎn)
　　2006年底中國銀監(jiān)會調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構市場準入政策。隨后在2009年出臺《新型農(nóng)村金融機構2009年－2011年總體工作安排》，確立三年填補近3000個鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融空白的目標。
　　為了確保三年規(guī)劃按時完成，銀監(jiān)會出臺了多項激勵措施，其中“準入掛鉤”措施激起部分城商行乃至外資行的興趣。
　　該措施規(guī)定，主發(fā)起人在規(guī)劃內(nèi)的全國百強縣或大中城市市轄區(qū)發(fā)起設立村鎮(zhèn)銀行的，與國家扶貧開發(fā)工作重點縣實行1∶1掛鉤，或與中西部地區(qū)實行1∶2掛鉤，主發(fā)起人在這些地區(qū)沒有分支機構的可以設立分支機構；在東部地區(qū)（全國百強縣、國定貧困縣和大中城市市轄區(qū)除外）規(guī)劃地點發(fā)起設立村鎮(zhèn)銀行的，與國定貧困縣實行2∶1掛鉤，或與中西部地區(qū)實行1∶1掛鉤，主發(fā)起人在這些地區(qū)沒有分支機構的可以設立分支機構。
　　為獲得稀缺的金融牌照，規(guī)模較小的股份制銀行甚至城商行對設立村鎮(zhèn)銀行表現(xiàn)積極。而此類小型銀行原本在異地擴張和開設分支機構方面受到較為嚴格的限制。
　　但是，小型銀行勢單力薄，村鎮(zhèn)銀行組建速度并不樂觀，導致銀監(jiān)會隨后調(diào)整了思路。
　　新思路主要是希望大銀行“沉下來”填補農(nóng)村金融的空白。借助大銀行的管理力量，也可以解決小金融機構監(jiān)管難的問題。2010年監(jiān)管部門召集大中型銀行開了吹風會，并下發(fā)通知強調(diào)三年規(guī)劃的重要性，號召大中型銀行積極參與。
　　“大家都很有信心，一度認為三年的計劃兩年就可以完成?！币晃槐O(jiān)管層人士說。
　　三年規(guī)劃的時間安排、東西部掛鉤政策、主發(fā)起人范圍、集中度要求均做出調(diào)整。其中設立30家或以上新型農(nóng)村金融機構的主發(fā)起人，將允許其探索組建控股公司，并允許主發(fā)起人到西部及邊窮地區(qū)以地市州為單位建立總分行制的村鎮(zhèn)銀行。
　　但是，大中型銀行則對“下鄉(xiāng)務農(nóng)”態(tài)度謹慎。此前從上世紀90年代末開始，包括工、中、建在內(nèi)的幾大國有銀行逐步撤出縣域市場，主攻城市金融。經(jīng)過十幾年的快速擴張，諳熟大中型企業(yè)、中長期貸款，對農(nóng)村金融并不擅長。
　　“賺不了多少錢，還要承擔發(fā)起行的責任，所以都不熱心。”一位大型銀行人士說。但是出于“完成任務”的考慮，以建行和中行為主分別制定了批量成立村鎮(zhèn)銀行的大計劃。
　　此前，中行、建行試圖通過批量化模式設立村鎮(zhèn)銀行。在建行內(nèi)部，更是將100家村鎮(zhèn)銀行的目標，翻倍定為200家。但是隨后建行的村鎮(zhèn)銀行控股公司成立申請報送國務院后被擱置至今無望通過。
　　中行曾嘗試采取總分行模式進軍村鎮(zhèn)銀行市場，且規(guī)劃未來五年使其村鎮(zhèn)銀行網(wǎng)絡覆蓋絕大部分省份，至少成立200家到400家，成為國內(nèi)村鎮(zhèn)銀行中市場占有率最高的金融機構。但是其總分行相關方案也沒有得到國務院的批準。目前中國銀行與富登金融（即淡馬錫富登金融控股私人有限公司)的合作仍在持續(xù)，模式則變批量為單個。
　　到今年上半年為止，四大行設立村鎮(zhèn)銀行節(jié)奏緩慢。建行開設了9家村鎮(zhèn)銀行，農(nóng)行已發(fā)起設立4家村鎮(zhèn)銀行，均位于中西部地區(qū)；工行已發(fā)起設立兩家村鎮(zhèn)銀行，東西部各一家；交行已發(fā)起設立3家村鎮(zhèn)銀行，分布在東、中、西部。中行9家，集中在山東、浙江、湖北等地。五大行總計27家。
　　大行批量設立村鎮(zhèn)銀行的方案暫緩，則年底完成1027家設立目標變得無望，而新的批量模式正在研究中。
　　7月末銀監(jiān)會調(diào)整了村鎮(zhèn)銀行設立的審批程序，由現(xiàn)行銀監(jiān)會負責指標管理、銀監(jiān)局確定主發(fā)起行和地點并具體實施準入，調(diào)整為由銀監(jiān)會確定主發(fā)起行及設立數(shù)量和地點，由銀監(jiān)局具體實施準入。此舉被業(yè)界看做是放棄最初的數(shù)量達標。
　　事與愿違
　　農(nóng)村新型金融機構三年規(guī)劃設立之初，監(jiān)管部門內(nèi)部就存在諸多疑慮。其中不乏有人認為片面強調(diào)速度，并不能實現(xiàn)設立初衷。
　　“農(nóng)信社這樣的機構已經(jīng)遍布全國，但是也沒有搞好，所以不是設多少機構的問題，而是這些機構真正扎根鄉(xiāng)村有效運轉(zhuǎn)的問題?！币晃粎⑴c農(nóng)村金融規(guī)劃的監(jiān)管層人士說。
　　另外，他認為，短期內(nèi)成立數(shù)千家機構，對監(jiān)管層的監(jiān)管能力也提出挑戰(zhàn)。
　　當前，村鎮(zhèn)銀行政策已成為中小銀行實現(xiàn)跨區(qū)發(fā)展的跳板。包商銀行在過去幾年共設立了超過20家村鎮(zhèn)銀行，這些銀行散布在新疆、四川、貴州、寧夏等地，管理半徑涉及大半個中國。