軍機處不議，乃至“五不議”的說法，在過去100年一直評價不高，研究者批評者一致認為這個“五不議”就是清廷政治改革的底線，是保守的象征，也意味著清廷的虛偽。
　　
　　軍機處是清朝政治架構(gòu)中一個非常重要的機構(gòu)，或稱軍機房，或稱總理處，其實都是一個意思，就是清廷政治的中樞，是最高指揮機關(guān)。軍機處成立于雍正年間，最初的功能是協(xié)助皇上處理政務(wù)，辦理緊急軍務(wù)，所以名為軍機處。
　　隨著軍機處的設(shè)立，先前的議政王大臣會議慢慢就成了擺設(shè)。再過半個世紀，這個可有可無的議政王大臣會議自動廢止。從此，內(nèi)閣變成只是辦理例行公文的機構(gòu)，一切機密大政均歸軍機處辦理。軍機處總攬軍政大權(quán)，成為最高權(quán)力機關(guān)，軍機大臣無日不被召見，無日不承命辦事，成為皇帝個人的御用班子，甚至只是皇帝的私人秘書班子。這與清廷先前來自各個山頭的議政王大臣會議有著根本區(qū)別，所以歷史書上說這是清代君主專制主義的加強。
　　
　　政治改革爭論的焦點
　　在君主專制體制下，特別是在君主比較強勢比較明白事理的條件下，軍機處擁有比較大的行政處分權(quán)并不一定是壞事，這或許有助于效率提升。“軍機”兩個字本身就帶有非常態(tài)的意思，就不是一種和平時代的常態(tài)。按照常態(tài)內(nèi)閣體制，公文旅行當然更加規(guī)范，有條不紊，按部就班，下級官員有事上報，必須按照職權(quán)逐級上報；皇上有什么指示，也要按照既定發(fā)文程序?qū)訉愚D(zhuǎn)發(fā)層層加批。公文旅行需要一定的時間，當然在效率上會受損，但科層化的體制和公文旅行用今天的話說，體現(xiàn)了程序的正義與正當，自然是常態(tài)社會的最佳選擇。
　　軍機處非常態(tài)的中樞設(shè)置無視科層體制的合理性和程序的合法與正當，軍機處所要的就是效率。這在一個非常態(tài)的時期比如戰(zhàn)爭時期可以理解，但是作為一個大帝國長時期的治理手段，就有問題了。所以近代意義上的政治改革幾乎每一次都觸及軍機處問題，而且每一次都關(guān)涉軍機處的存與廢，最典型的就是1898年，正方與反方，其實都在爭奪軍機處存廢的話語權(quán)?？涤袨榈日涡滦闾岢龅闹贫染?、新政局等，其本質(zhì)當時就被眼光老辣的恭親王一語道破：這個廣東后生的目的就是要廢我軍機，奪我大清。
　　1898年政治改革很快煙消云散。然而終歸形勢比人強，中國在經(jīng)過庚子國變、辛丑新政及1904年日俄戰(zhàn)爭刺激后，政治改革再起。朝廷在各方面壓力尤其是出洋考察憲政五大臣影響下，終于明白大清的未來無須他求，要進行政治改革，走上君主立憲道路，用鎮(zhèn)國公載澤的話說：君主立憲有利于皇權(quán)永固，有利于外患漸輕，有利于內(nèi)亂消弭。
　　五大臣出洋考察促成了朝野內(nèi)外舉國共識的重新建構(gòu)，這個共識就是君主立憲。而君主立憲的本質(zhì)，在中央政府層面就是分權(quán)，就是重新建構(gòu)一個君主領(lǐng)導(dǎo)下的三權(quán)分立體制，由此軍機處行政處分權(quán)獨大的問題再次被提出，軍機處存廢再次成為政治改革爭論的焦點。
　　根據(jù)內(nèi)外臣工的討論和建議，朝廷于1906年9月1日宣布預(yù)備立憲正式開始。第二天，由鎮(zhèn)國公、世續(xù)、那桐、榮慶、袁世凱等王公大臣組織的編纂官制館宣布成立，其功能就是規(guī)劃立憲體制下中央及地方官制。經(jīng)過一段時間調(diào)研和討論，編纂官制大臣由鎮(zhèn)國公領(lǐng)銜上了一個厘定官制宗旨折，對君主立憲體制下的官制設(shè)置提出了一個大致框架。
　　大臣們認為，根據(jù)東西洋各國立憲通例，都是將中央權(quán)力機構(gòu)一分為三，立法、行政、司法三權(quán)各不相侵，互相維持，三權(quán)分立而君主大權(quán)統(tǒng)之。這是最理想的政治架構(gòu)。只是我們現(xiàn)在還沒有辦法立即召集正式國會，此次改革的第一階段，應(yīng)該先從行政、司法兩個方面厘定。由此，下一步改革重點自然涉及軍機處存廢；假如不廢，也有個軍機處權(quán)限問題。
　　
　　軍機處存廢之爭
　　9月30日，編纂官制館例會。在這次會上，鐵良與袁世凱就軍機處問題發(fā)生了激烈沖突，雙方的看法大致代表了當時最典型的兩種主張。袁世凱認為，按照君主立憲原則，軍機處應(yīng)該撤銷，代之以責任內(nèi)閣。這是大改的主張。鐵良等人主張小改，反對建立責任內(nèi)閣，主張在官制改革中消減各省督撫的權(quán)力，集權(quán)于中央，主張設(shè)立陸軍部統(tǒng)轄全國軍隊，限制官吏兼職。
　　同一天（9月30日），御史劉汝驥也上一個奏折，反對實行君主立憲，以為如此改革是“有君主無責任”；反對袁世凱等人設(shè)立責任內(nèi)閣的主張，以為如此必然是內(nèi)閣把持朝局，紊亂朝綱，將招內(nèi)亂。10月8日，御史趙炳麟也上了一個奏折，反對裁撤軍機處設(shè)立責任內(nèi)閣，以為朝廷將一切大權(quán)皆授予二三大臣之手，內(nèi)而各部，外而諸省，皆二三大臣之黨羽布置要區(qū)，行之日久，內(nèi)外皆知有二三大臣，不知有天子。
　　10月12日，吏部主事胡思敬上奏，以為君主立憲并不是什么新鮮玩意，只是竊取外國政治體制的皮毛，除了變更體制，惑亂人心，并不能有效解決我朝問題。至于讓內(nèi)閣總理大臣一統(tǒng)朝政，那么不論用親藩，還是用滿漢大臣，其結(jié)果都是恣睢自擅，竊弄權(quán)柄，啟奸人窺伺之漸，于皇權(quán)不利。這些言官閑散輪番上奏，制造輿論，其目的當然都是要朝廷暫緩廢除軍機處。
　　這些言官提出了一些問題，但是從大勢上說，顯然不合乎朝廷的期待。11月2日，慶親王領(lǐng)銜進呈新官制計劃書，就中央官制改革提出了一個新方案。這個方案的要點就是籌設(shè)真正意義上的責任內(nèi)閣，在適當時機裁撤原來的行政中樞軍機處及只是辦事機構(gòu)的內(nèi)閣。
　　當然，慶親王等人在建議中表示，真正意義上的責任內(nèi)閣并不是從原點起步，它的主要架構(gòu)和職能其實就是原來的內(nèi)閣和軍機處。新的真正意義的責任內(nèi)閣設(shè)政務(wù)大臣十四人，輔弼君上，代負責任?？偫泶蟪家蝗耍惺ブ?，翊贊機務(wù)，平章內(nèi)外政事。凡用人行政一切重要事宜，均由內(nèi)閣總理大臣承旨施行。除立法、司法各官外，所有行政各官，內(nèi)閣總理大臣均有表率之責，并有督飭糾查之權(quán)。這個新方案還是堅守了袁世凱先前的主張，是一個大改革的辦法。
　　新方案當然是對的，但是這些日子言官閑散，還有那些滿洲貴族的反對意見也不能不考慮，慈禧皇太后和光緒帝承認這個新方案是對的，是可行的，但他們還是在11月6日發(fā)布了一個“五不議”的懿旨，將軍機處、內(nèi)務(wù)府、八旗、翰林院、太監(jiān)等五個大家爭議最多的機構(gòu)存廢問題暫且擱置，期待以此減弱政治改革的壓力和阻力。
　　關(guān)于軍機處不議，懿旨給出的理由是，軍機處為行政總匯，雍正年間本由內(nèi)閣分設(shè)，取其近接內(nèi)廷，每日入值承旨，辦事效率高保密效果好，所以相承至今，尚無流弊，自然無須在這次官制改革中裁撤。內(nèi)閣、軍機處，一切規(guī)制，照舊實行。
　　
　　“五不議”換來政治改革空間
　　軍機處不議，乃至“五不議”的說法，在過去100年一直沒有多高評價，研究者批評者一致認為這個“五不議”就是清廷政治改革的底線，是保守的象征，也意味著清廷的虛偽。其實，各位批評者沒有持續(xù)關(guān)注“五不議”的后續(xù)發(fā)展，慈禧和光緒是在用“五不議”換取政治改革的空間和可行性，繞開反對派的陣地，迂回曲折地實現(xiàn)了既定目標。
　　按照“五不議”原則，軍機處的存廢不再討論，但清廷卻在隨后的中央官制改革中繼續(xù)為責任內(nèi)閣預(yù)留了位置和空間。軍機處、內(nèi)閣就這樣繼續(xù)存在，但中央官制卻進行大幅度調(diào)整，其各部尚書均兼任參預(yù)政務(wù)大臣，輪班值日，聽候召對。
　　外務(wù)部、吏部繼續(xù)存在；巡警為民政的一個方面，改歸民政部；戶部改為度支部，財政處并入；禮部照舊，將太常、光祿、鴻臚三寺并入；學(xué)部仍舊；兵部改為陸軍部，練兵處、太仆寺并入；將來再設(shè)海軍部及軍諮府，未設(shè)立之前，功能歸陸軍部；刑部改為法部，專任司法；大理寺改為大理院，專掌審判；工部并入商部，改為農(nóng)工商部；輪船、鐵路、電線、郵政均設(shè)專司，合組郵傳部；理藩院改為理藩部。
　　如此，中央各部院的改革、創(chuàng)制實現(xiàn)了1898年以來改革先進的理想，將中央層面按照三權(quán)分立的原則進行重構(gòu)，這就為后來的政治發(fā)展預(yù)留了空間和機會。
　　還有一個最值得注意的變革是，先前一直爭執(zhí)不休的滿漢沖突尤其是中央政府層面的“滿漢雙軌制”在“五不議”背景下，竟然被化解掉了：按照新官制，各部院正職只設(shè)一人，副職二人，不分滿漢，種族或其他特殊的身份背景也不再成為朝廷用人標準，一切均在憲政體制下進行考量。從這個意義上說，“五不議”的意義就是將這五個爭執(zhí)最大的問題暫且擱置下來，不挑逗不爭論，集中精力改革那些應(yīng)該改革也能夠改革的問題。
　　“五不議”最大限度地擱置了那些極富爭議的政治議題，“軍機處不議”最大限度地容忍了中央權(quán)力架構(gòu)按照君憲體制下的三權(quán)分立重新建構(gòu)，至《欽定憲法大綱》頒布，政治改革路線圖非常清晰，中央政府層面先設(shè)置一個準議會的資政院，然后籌備組建一個責任內(nèi)閣，待責任內(nèi)閣正式設(shè)立，就標志著國家進入了君主立憲的新時代，而這個新時代不再有軍機處等非常機構(gòu)的任何地位，軍機處的消失會變得順理成章，水到渠成。
　　1911年5月8日，清廷公布《內(nèi)閣官制》和《內(nèi)閣辦事章程》兩個文件。根據(jù)這些文件，責任內(nèi)閣就是國家的行政中心，在皇帝領(lǐng)導(dǎo)下，對議院負責，享有處置全國行政事務(wù)的大權(quán)，這對于重建中央政府層面的三權(quán)分立，當然是一個比較重要的嘗試，也意味著中國就此將要進入一個新時代。如果僅從政治變革意義上說，我們不能不承認“五不議”，特別是“軍機處不議”是政治變革中的大智慧。
　　至于責任內(nèi)閣不經(jīng)意變成了皇族內(nèi)閣，并將這個王朝拖入深淵，那是另外一個問題，并不表示責任內(nèi)閣不該建立，軍機處不該廢除。
　　作者為中國社會科學(xué)院近代史所研究員、博士生導(dǎo)師