12月16日晚間， 北京西山腳下一家酒店內(nèi)，觥籌交錯(cuò)，隨著今年第四期300億元鐵道債順利發(fā)行，曾令各界錯(cuò)愕的鐵路債務(wù)難題似已化解，相關(guān)各方輕松的舉起了酒杯。但短期救急的成功，并不意味著解困機(jī)制的真正建立，相關(guān)改革仍待深化。
　　 在經(jīng)歷了近年的大躍進(jìn)后，截至今年9月30日，鐵道部負(fù)債率達(dá)59.63％。盡管“十二五”期間鐵路投資規(guī)模有望縮減至約2.5萬(wàn)億元，但每年5000億元的投資計(jì)劃及1000多億元的債務(wù)利息，依然令鐵道部面臨巨大資金壓力。
　　 銀行停貸、債券利率走高，市場(chǎng)的質(zhì)疑令鐵道部在借助政府信譽(yù)廣征援手后，再度啟動(dòng)改革——各路局大站段拆分、內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)撤并，以往分散于不同部門(mén)的投融資管理工作，將以新增的處級(jí)職能機(jī)構(gòu)具體統(tǒng)領(lǐng)。
　　 一度因“劉志軍案”和“7·23事故”被中斷的改革，終在今年底得以繼續(xù)。擴(kuò)大路局市場(chǎng)主體地位，投資主導(dǎo)權(quán)下放地方，融資手段進(jìn)一步向市場(chǎng)化回歸。
　　 業(yè)界普遍認(rèn)為，未來(lái)鐵路投融資體制改革必然伴隨著鐵路行業(yè)的市場(chǎng)化改革。當(dāng)前以政府渠道、鐵道部信用為主的融資模式，必然不能滿足后繼資金的籌措需要，應(yīng)充分打開(kāi)市場(chǎng)化渠道，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資金流入。
　　 鐵路大躍進(jìn)實(shí)為中國(guó)諸多經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一個(gè)縮影，其背后推手依然是政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。隨后而來(lái)的改革則呈現(xiàn)“困境倒逼”模式。在市場(chǎng)化改革啟動(dòng)30年后的今天，改革的延續(xù)仍要靠困境倒逼推進(jìn)，這值得我們深思。
　　 好在改革依然繼續(xù)。在未來(lái)的道路上，我們需要對(duì)市場(chǎng)多一些信任，將過(guò)多的政府主導(dǎo)適度讓位于更多的市場(chǎng)主導(dǎo)。具體到鐵路投融資，則應(yīng)當(dāng)借市場(chǎng)化融資手段建立起真正的財(cái)務(wù)約束，實(shí)現(xiàn)鐵路建設(shè)的理性投資和資源的高效配置。
　　 ——編者
　　
　　因“7·23”動(dòng)車(chē)事故而一度中斷的鐵路投融資體制改革，在年尾有加速跡象。
　　 促成這一突變的直接原因，是下半年以來(lái)前所未有的投融資壓力，迫使鐵道部重新審視自己在鐵路建設(shè)投融資體系中的恰當(dāng)角色。
　　 《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，具體擁有鐵路投融資主導(dǎo)權(quán)的鐵道部財(cái)務(wù)司，正在醞釀一場(chǎng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)調(diào)整——近期有望下設(shè)專(zhuān)職處級(jí)機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)鐵道部融資工作。雖然這一專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)級(jí)別不高，但其背后卻隱含著鐵道部投融資體制改革的重啟。
　　 依照今年上半年所確定的思路，鐵道部投融資改革將沿著“推進(jìn)合資合作建路，深化鐵路股份制改革，開(kāi)拓市場(chǎng)化融資渠道”三大方向推進(jìn)。
　　 目前，鐵道部相關(guān)司局正在研究推進(jìn)具體實(shí)施細(xì)則?！敦?cái)經(jīng)》記者獲悉，有望納入細(xì)則的建議包括：制定鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本參與鐵路建設(shè)的政策措施，推出擴(kuò)大股改上市項(xiàng)目的建議，轉(zhuǎn)讓部分符合條件合資鐵路的部分國(guó)有股權(quán)，設(shè)立鐵路產(chǎn)業(yè)基金的建議等。
　　鐵道部財(cái)務(wù)司新機(jī)構(gòu)的設(shè)置，應(yīng)是為配合這一改革。
　　 按鐵道部近期確定的工作安排，明年1月上旬將召開(kāi)年度工作會(huì)議，相關(guān)投融資專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的設(shè)置與人員安排爭(zhēng)取在年度工作會(huì)議之前完成。
　　 細(xì)心者發(fā)現(xiàn)，上述改革方向與2005年前后業(yè)界提議基本相同?！斑^(guò)去提出的那些方向和措施并不過(guò)時(shí)”，一位長(zhǎng)期參與改革的鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院研究員稱(chēng)，“只不過(guò)在劉志軍時(shí)代投融資體制僵化，改革停滯不前，甚至倒退?！?br/>　　今年，劉志軍去職，溫州動(dòng)車(chē)事故突發(fā)，鐵路債務(wù)問(wèn)題凸顯，這都成為倒逼鐵路投融資體制改革的關(guān)鍵因素。
　　 鐵道部官方數(shù)據(jù)顯示，截至2011年9月30日，鐵道部總資產(chǎn)3.74萬(wàn)億元，總負(fù)債2.23萬(wàn)億元，負(fù)債率59.63％。長(zhǎng)期來(lái)看，鐵道部依靠較高負(fù)債維系高投資的模式已難以為繼。
　　 《財(cái)經(jīng)》記者多方了解，“十二五”期間鐵路投資規(guī)模有望縮減至約2.5萬(wàn)億元。即便如此，無(wú)論是完成此投資規(guī)模的籌資壓力，還是鐵道部每年要償還的1000多億元債務(wù)利息，對(duì)于原本就債務(wù)壓身的鐵道部來(lái)說(shuō)，都構(gòu)成了非比尋常的資金壓力。
　　 金融業(yè)內(nèi)人士注意到，今年下半年，鐵道部一改昔日在金融市場(chǎng)中頗為強(qiáng)勢(shì)的身段，逐步向更加尊重市場(chǎng)、尊重機(jī)構(gòu)的姿態(tài)轉(zhuǎn)變。
　　 這一轉(zhuǎn)變的成效仍待檢驗(yàn)，但多位業(yè)內(nèi)人士表示，未來(lái)鐵路投融資體制改革必然伴隨著整個(gè)鐵路行業(yè)的市場(chǎng)化改革。要確保后續(xù)資金如期到位，必然要改變目前以政府渠道、單一鐵道部信用為主的融資模式，充分打開(kāi)市場(chǎng)化渠道，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資金流入。
　　 12月16日召開(kāi)的發(fā)改委2012年工作會(huì)議透露，要抓緊完善配套措施和實(shí)施細(xì)則，支持民間投資進(jìn)入鐵路、市政、金融、能源、社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域。這也成為鐵路投融資體制改革重啟的重要政策信號(hào)。
　　
　　機(jī)構(gòu)職能調(diào)整
　　數(shù)以萬(wàn)億元計(jì)的投融資工作，均由財(cái)務(wù)司和資金清算中心負(fù)責(zé)。近期財(cái)務(wù)司下面即將設(shè)立專(zhuān)職處級(jí)融資管理機(jī)構(gòu)
　　
　　 11月22日，今年第四期300億元鐵道債發(fā)行完畢。按此前慣例，發(fā)行工作由鐵道部財(cái)務(wù)司和鐵道部下屬事業(yè)單位鐵道部資金清算中心負(fù)責(zé)。而隨著近期鐵道部財(cái)務(wù)司機(jī)構(gòu)職能調(diào)整的啟動(dòng)，該業(yè)務(wù)應(yīng)會(huì)轉(zhuǎn)至財(cái)務(wù)司下面即將設(shè)立的專(zhuān)職處級(jí)融資管理機(jī)構(gòu)。
　　 而在整個(gè)鐵道部系統(tǒng)，歷年來(lái)累積進(jìn)行的數(shù)以萬(wàn)億元計(jì)的投融資工作，主要由財(cái)務(wù)司和資金清算中心負(fù)責(zé)。
　　 根據(jù)鐵道部官方網(wǎng)站公布的司（局）職能顯示，財(cái)務(wù)司研究并向國(guó)家提出關(guān)于鐵路運(yùn)價(jià)、稅收、財(cái)政、信貸和金融方面的政策建議，進(jìn)行相應(yīng)的協(xié)調(diào)工作；管理鐵路建設(shè)基金的收繳、撥付和預(yù)決算工作；籌集、運(yùn)用、撥付國(guó)家鐵路各類(lèi)資金，監(jiān)督使用情況。
　　 鐵道部資金清算中心是副司（局）單位，具體工作接受財(cái)務(wù)司指導(dǎo)。該中心其中一項(xiàng)重要職能是承辦國(guó)家鐵路資金融通業(yè)務(wù)和路內(nèi)單位貨幣資金結(jié)算業(yè)務(wù)。在這兩個(gè)部門(mén)之上，由鐵道部總經(jīng)濟(jì)師負(fù)責(zé)監(jiān)督鐵路系統(tǒng)內(nèi)的所有財(cái)務(wù)事宜。
　　 劉志軍擔(dān)任鐵道部長(zhǎng)的后期，財(cái)務(wù)大權(quán)高度集中，融資管理體系的過(guò)度集權(quán)和體制僵化已是不爭(zhēng)的事實(shí)，這應(yīng)當(dāng)也是造成劉志軍大權(quán)獨(dú)攬的一個(gè)重要原因。
　　劉志軍被“雙規(guī)”后，6月22日，鐵道部宣布免去余邦利的財(cái)務(wù)司司長(zhǎng)、資金清算中心法定代表人等職，僅保留其總經(jīng)濟(jì)師一職。一系列人事變動(dòng)，為鐵道部融資體制轉(zhuǎn)型提供了可能。
　　 據(jù)了解，根據(jù)鐵道部?jī)?nèi)部機(jī)構(gòu)調(diào)整方案，將鐵道部資金清算中心的資金處（負(fù)責(zé)資金籌措工作）劃轉(zhuǎn)至財(cái)務(wù)司，成立處級(jí)專(zhuān)職融資機(jī)構(gòu)，此想法已醞釀半年有余。該處級(jí)融資管理機(jī)構(gòu)的處長(zhǎng)人選已初步確定，了解情況的內(nèi)部人士分析認(rèn)為，現(xiàn)任資金運(yùn)營(yíng)清算中心副主任（正處級(jí)）陳東應(yīng)是首選。若這一任職實(shí)現(xiàn)，陳東有望兼任財(cái)務(wù)司巡視員，享受副司長(zhǎng)級(jí)待遇。
　　對(duì)于這一調(diào)整方案，《財(cái)經(jīng)》記者向鐵道部相關(guān)部門(mén)求證，未獲正面回應(yīng)。
　　 據(jù)悉，目前這一融資管理機(jī)構(gòu)的內(nèi)部人員構(gòu)成還沒(méi)有最終確定。知情人士透露，按照時(shí)間安排，最快將在12月底完成內(nèi)部組建和任命，至少會(huì)爭(zhēng)取趕上2012年1月上旬的年度工作會(huì)議。
　　 按財(cái)務(wù)司現(xiàn)有分工，若下屬機(jī)構(gòu)只增不減，這一處級(jí)融資機(jī)構(gòu)將成為財(cái)務(wù)司下屬的第八個(gè)處級(jí)機(jī)構(gòu)，其定位清晰，作用重要，職能確定：全面負(fù)責(zé)鐵道部融資工作，研究制定相關(guān)政策措施，爭(zhēng)取金融政策支持。具體負(fù)責(zé)銀行貸款、企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券、信托計(jì)劃、票據(jù)貼現(xiàn)、融資租賃等多種方式的融資工作。
　　 從常態(tài)看，這個(gè)處級(jí)融資管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立，只是財(cái)務(wù)司內(nèi)部一次普通職能調(diào)整，但在鐵道部融資面臨壓力之際，這個(gè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置卻具有非同一般的意義。
　　 上述接近鐵道部人士透露，鐵道部出于兩方面考慮設(shè)立該處：一是過(guò)去融資工作財(cái)務(wù)司參與不多，主要由資金清算中心負(fù)責(zé)，現(xiàn)在收歸財(cái)務(wù)司，便于統(tǒng)一管理；二是明年融資和償還利息壓力巨大，鐵道部擬借助這一平臺(tái)，統(tǒng)一研究和推進(jìn)投融資工作。
　　
　　 其實(shí)，不只是財(cái)務(wù)司內(nèi)部職能會(huì)有所調(diào)整，鐵道部整體機(jī)構(gòu)改革的涉及面更廣。
　　根據(jù)今年鐵道部《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式和確立國(guó)家鐵路運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)主體地位的改革推進(jìn)方案》（鐵政法【2011】67號(hào)文）要求，各司（局）根據(jù)上述改革思路，今年上半年提出部門(mén)職能調(diào)整方案，并于下半年進(jìn)行模擬實(shí)施，2012年正式推出改革方案。
　　 近期有報(bào)道稱(chēng)，鐵道部于11月底下發(fā)了有關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和鐵道部運(yùn)輸局人事編制的兩個(gè)通知，涉及撤銷(xiāo)鐵道部咨詢調(diào)研組、負(fù)責(zé)鐵道部客運(yùn)專(zhuān)線系統(tǒng)集成的辦公室，此外將撤銷(xiāo)鐵道部運(yùn)輸局裝備部、基礎(chǔ)部、客運(yùn)專(zhuān)線技術(shù)部、土地管理部，設(shè)立鐵道部運(yùn)輸局機(jī)務(wù)部、車(chē)輛部、供電部、工務(wù)部、電務(wù)部。
　　 此外，鐵道部?jī)?nèi)部機(jī)構(gòu)職能調(diào)整亦包括部分機(jī)構(gòu)更名，以及原掛靠的鐵道部下屬單位的個(gè)別職能部門(mén)劃轉(zhuǎn)至內(nèi)部司（局）。其中，即有鐵道部資金清算中心的資金處、稅務(wù)處，劃轉(zhuǎn)鐵道部財(cái)務(wù)司管理。
　　 一場(chǎng)圍繞投融資體系的機(jī)構(gòu)改革正徐徐拉開(kāi)大幕，其影響力將逐漸顯現(xiàn)。
　　
　　強(qiáng)勢(shì)態(tài)度轉(zhuǎn)折
　　鐵道部姿態(tài)的轉(zhuǎn)變，促成鐵道債順利發(fā)行，緩解資金緊張局面，也對(duì)重塑公眾形象增色不少
　　
　　 伴隨著機(jī)構(gòu)調(diào)整，鐵道部以往在融資市場(chǎng)上的強(qiáng)勢(shì)態(tài)度也發(fā)生轉(zhuǎn)變。
　　 在劉志軍擔(dān)任部長(zhǎng)時(shí)期，鐵路融資規(guī)模逐年攀升，2010年鐵路固定資產(chǎn)投資達(dá)到8247億元，期間鐵道部強(qiáng)勢(shì)的融資主體地位得到空前強(qiáng)化。
　　 2006年，鐵道部出臺(tái)“十一五”鐵路投融資體制改革推進(jìn)方案，稱(chēng)按照“政府主導(dǎo)、多元化投資、市場(chǎng)化運(yùn)作”的原則，形成投資主體和產(chǎn)權(quán)主體多元化、資金來(lái)源多渠道和融資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)法人制和市場(chǎng)化的格局。其中在投融資體制改革的七大重點(diǎn)中，即包含一條“合理使用銀行貸款”。
　　 截至目前，鐵道部債務(wù)總額超過(guò)2萬(wàn)億元，其中債券類(lèi)債務(wù)近7000億元，銀行貸款超過(guò)1.6萬(wàn)億元。在鐵道部債務(wù)急速增長(zhǎng)的過(guò)程中，銀行貸款成倍增加，逐漸成為鐵道部融資的主要渠道。對(duì)于這樣的結(jié)果，一位接近鐵道部的人士坦言，背后的推手便是劉志軍在任上大量舉債上項(xiàng)目。
　　 但是進(jìn)入2011年，貨幣政策逐漸趨緊，銀行貸款收縮，部分銀行逐漸暫停了鐵道部貸款。鐵道部資金驟然吃緊，個(gè)別線路開(kāi)始停工。
　　 一件具有轉(zhuǎn)折意義的事件，便是7月份200億元短期融資券（下稱(chēng)短融）發(fā)行時(shí)罕見(jiàn)流標(biāo)?！?·23”事故后，鐵道部遭遇空前信任危機(jī)。一位參與當(dāng)期短融發(fā)行的投行人士說(shuō)，“當(dāng)時(shí)鐵道部、承銷(xiāo)商都已經(jīng)意識(shí)到發(fā)行會(huì)非常困難，但是實(shí)際情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)期?！?br/>　　 此后，鐵道部轉(zhuǎn)而尋求銀監(jiān)會(huì)、發(fā)改委支持，但與銀監(jiān)會(huì)協(xié)調(diào)未果，發(fā)改委則將原定800億元額度的鐵道債提升至1000億元。與此同時(shí)，鐵道部也主動(dòng)放下身段，尋求市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的“幫助”。
　　 7月底，由鐵道部召集，鐵道部總經(jīng)濟(jì)師余邦利、大銀行和保險(xiǎn)公司代表、承銷(xiāo)商代表在鐵道部指定酒店聚會(huì)。當(dāng)天場(chǎng)面輕松，氣氛融洽。會(huì)場(chǎng)上，這些機(jī)構(gòu)提出了很多中肯建議，同時(shí)希望鐵道部不要刻意打壓價(jià)格，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化定價(jià)。余邦利等人也表示，認(rèn)可機(jī)構(gòu)們提議。
　　 此后，為了進(jìn)一步確保發(fā)行順利，負(fù)責(zé)鐵道部債券發(fā)行的相關(guān)人員多次拜訪主承銷(xiāo)商和投資人，為營(yíng)銷(xiāo)和宣傳進(jìn)行鋪墊。
　　 參與上述聚會(huì)的承銷(xiāo)機(jī)構(gòu)人士表示，鐵道部態(tài)度前所未有地“誠(chéng)懇”，也正是這些溝通和協(xié)調(diào)，為接下來(lái)的債券發(fā)行打下了基礎(chǔ)。10月12日，首期鐵道債200億元順利發(fā)行，此后三期，發(fā)行利率不斷下行，以20年期為例，四期鐵道債票面利率分別為5.53％、5.33％、5.03％和4.99％，前三期均為當(dāng)期投標(biāo)利率區(qū)間下限。其中第二期七年期債券，認(rèn)購(gòu)倍數(shù)最高達(dá)16.87倍，是2009年以來(lái)最高值。
　　 一位負(fù)責(zé)承銷(xiāo)本次鐵道債的投行人士表示，綜合來(lái)看，鐵道部定價(jià)策略合理，給予了承銷(xiāo)商較為合理的投標(biāo)區(qū)間。
　　此前，鐵道部債券融資人為地大幅壓低發(fā)行利率，刻意打壓融資成本，多數(shù)情況下，承銷(xiāo)商只能以低于招投標(biāo)價(jià)一毛錢(qián)左右的價(jià)格進(jìn)行分銷(xiāo)。對(duì)于券商來(lái)說(shuō)，承銷(xiāo)鐵道債是“賠本賺吆喝”，唯一的好處是增加企業(yè)債承銷(xiāo)額排名的份額。
　　 鐵道部姿態(tài)的轉(zhuǎn)變，促成鐵道債順利發(fā)行，緩解資金緊張局面，也對(duì)重塑公眾形象增色不少。據(jù)了解，鐵道債2012年的發(fā)行額度初定為1000億元，與今年相當(dāng)。鐵道部仍將引入市場(chǎng)化的審計(jì)機(jī)構(gòu)，縮減審計(jì)時(shí)間，盡早向發(fā)改委上報(bào)發(fā)債申請(qǐng)。
　　事實(shí)上，鐵道部2012年鐵道債發(fā)行前期準(zhǔn)備工作已經(jīng)啟動(dòng)。12月初，鐵道部財(cái)務(wù)司向鐵道債承銷(xiāo)商下發(fā)2012年鐵道債承銷(xiāo)團(tuán)承銷(xiāo)費(fèi)率征求意見(jiàn)。2012年，此項(xiàng)工作啟動(dòng)比往年要早。
　　 鐵道部上述改變不僅發(fā)生在債券融資領(lǐng)域，在與銀行合作獲取貸款方面亦是如此。
　　 2008年為配合4萬(wàn)億元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，銀行紛紛將鐵道部視為信用最好的客戶。“2009年的時(shí)候，我們董事長(zhǎng)去鐵道部爭(zhēng)取信貸項(xiàng)目，竟然連人家財(cái)務(wù)司負(fù)責(zé)人的面都沒(méi)見(jiàn)到?！币晃慌琶壳暗墓煞葜沏y行高層回憶說(shuō)，“各家銀行打破頭要給鐵道部放貸款。”
　　 在各家銀行的“追捧”中，充斥著各種“不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”。從鐵道部貸款余額的結(jié)構(gòu)看，期限超過(guò)20年的鐵路貸款占比一度接近三分之二，貸款期限最長(zhǎng)的達(dá)35年，且合同條款苛刻，部分貸款規(guī)定“固定利率”“到期還本”“給予三年到四年還款寬限期”等。
　　一位國(guó)有銀行中層人士稱(chēng)，在各銀行層出不窮的營(yíng)銷(xiāo)手段中，甚至出現(xiàn)了十年期貸款固定利息下浮10％，同時(shí)再給鐵道部下屬項(xiàng)目公司配套辦公樓這樣的“另類(lèi)”貸款產(chǎn)品。
　　 各家銀行積極營(yíng)銷(xiāo)，鐵道部貸款飛速增長(zhǎng)，其國(guó)內(nèi)借款總額由2006年的3505億元增至2010年的12554億元，四年時(shí)間增長(zhǎng)360％。
　　 2010年底，以工商銀行、建設(shè)銀行為代表的國(guó)有大行對(duì)鐵道部集團(tuán)客戶貸款集中度一度逼近或超過(guò)15％的監(jiān)管指標(biāo)。銀監(jiān)會(huì)遂于2011年初推動(dòng)銀行進(jìn)行貸款清查，重點(diǎn)便是控制對(duì)單一集團(tuán)客戶的授信集中度。
　　 今年以來(lái)，隨著貨幣政策收緊，監(jiān)管政策趨嚴(yán)，加之鐵道部遭遇前所未有的信任危機(jī)，銀行紛紛對(duì)鐵路項(xiàng)目停貸。
　　面對(duì)突然而至的融資困境，鐵道部主管融資的部門(mén)負(fù)責(zé)人多次前往各大商業(yè)銀行，甚至說(shuō)服發(fā)改委協(xié)調(diào)銀監(jiān)會(huì)的工作，希望爭(zhēng)取新的貸款，但是結(jié)果并不理想。
　　直到今年11月初，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)各部委和銀行后，鐵道部才重獲銀行2000億元貸款支持，其中國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行1000億元、中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行400億元、工商銀行200億元。
　　在貸款條件上，鐵道部則開(kāi)始向銀行讓渡利益。
　　據(jù)一位鐵道部?jī)?nèi)部人士回憶，在鐵道部資金最為緊張的9月底，鐵道部融資已經(jīng)不計(jì)成本，但由于首期200億元企業(yè)債未能提前履行人民銀行報(bào)備程序，發(fā)行時(shí)間推至“十一”后。為保證國(guó)慶長(zhǎng)假期間社會(huì)局面穩(wěn)定，鐵道部多次找國(guó)開(kāi)行協(xié)商，后國(guó)開(kāi)行向鐵道部提供過(guò)橋融資數(shù)百億元，作為交換，鐵道部給予今年成立的國(guó)開(kāi)證券第四期債券主承銷(xiāo)商資格。
　　如今，2011年的資金難題已經(jīng)化解，但明年鐵道部融資形勢(shì)不容樂(lè)觀，尤其面臨1000多億元的付息壓力，而寬松貨幣政策短期內(nèi)難以重現(xiàn)。一位股份制銀行信貸部負(fù)責(zé)人說(shuō)：“現(xiàn)在大家都往外跑，誰(shuí)還敢往里沖？”
　　
　　投資規(guī)模壓縮
　　“十二五”綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃尚未獲批，鐵路基本建設(shè)投資有望縮減至2.5萬(wàn)億元，即每年投資5000億元
　　
　　相對(duì)于資本市場(chǎng)的避險(xiǎn)情緒上漲，鐵路施工企業(yè)和原材料供應(yīng)商更早感受到鐵路建設(shè)資金的緊張。
　　
　　 《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，早在今年4月，河北、天津等地部分鐵路建設(shè)項(xiàng)目由于項(xiàng)目業(yè)主撥付資金不到位，鋼材、水泥等原材料供應(yīng)時(shí)斷時(shí)續(xù)，工程施工進(jìn)度緩慢。
　　多位參與鐵路項(xiàng)目施工的企業(yè)負(fù)責(zé)人向《財(cái)經(jīng)》記者證實(shí)，2010年初開(kāi)始，企業(yè)的應(yīng)收賬款便很難收回。為維護(hù)鐵路部門(mén)客戶關(guān)系，企業(yè)只好硬著頭皮墊資施工。
　　 但今年以來(lái)，墊資施工日益困難，（天）津保（定）鐵路、貴廣、南廣高鐵、青藏鐵路部分隧道等鐵路項(xiàng)目先后陷入“半停工”狀態(tài)。中國(guó)中鐵隧道集團(tuán)副總工程師王夢(mèng)恕公開(kāi)表示，據(jù)其了解，全國(guó)范圍內(nèi)停工的鐵路項(xiàng)目里程在1萬(wàn)公里以上，停工的項(xiàng)目中，約有一半是設(shè)計(jì)列車(chē)運(yùn)行時(shí)速在200公里以上的高速鐵路。
　　 部分鐵路在建項(xiàng)目“停工潮”帶來(lái)的影響，很快反映到鐵道部統(tǒng)計(jì)中心的統(tǒng)計(jì)表上。
　　2011年8月15日，鐵道部公布7月份全國(guó)鐵路主要指標(biāo)完成情況，前七個(gè)月累計(jì)完成固定資產(chǎn)投資3224.2億元，其中基本建設(shè)投資2834.3億元，分別比上年同期減少了1.5％和2.5％。
　　 這是近年來(lái)鐵路投資首次負(fù)增長(zhǎng)，自此以后，鐵路投資持續(xù)下滑。鐵道部統(tǒng)計(jì)中心提供的數(shù)據(jù)顯示，2011年前十一個(gè)月累計(jì)完成固定資產(chǎn)投資4916.47億元，同比下降28.4％，其中全國(guó)鐵路基本建設(shè)投資為3963.19億元，同比下降34.7％。原來(lái)擬定的全年鐵路投資計(jì)劃——固定資產(chǎn)投資7455億元，其中基建投資6000億元，預(yù)計(jì)難以完成。
　　 一年前草擬的規(guī)模龐大的“十二五”鐵路投資計(jì)劃，也面臨新的調(diào)整。
　　 一位接近鐵道部的知情人士介紹說(shuō)，鐵路“十二五”規(guī)劃為部門(mén)起草的行業(yè)規(guī)劃，是劉志軍執(zhí)掌鐵道部時(shí)草擬的，當(dāng)時(shí)鐵路建設(shè)風(fēng)風(fēng)火火。鐵道部根據(jù)各地提出的建設(shè)計(jì)劃，做一定取舍、排序，初步估計(jì)未來(lái)五年鐵路基本建設(shè)投資總規(guī)模也接近4萬(wàn)億元。
　　 如此龐大的投資計(jì)劃，大大超過(guò)一些研究人員的預(yù)計(jì)。
　　 在鐵路“十二五”規(guī)劃起草之時(shí)，另一更高層次的規(guī)劃——《“十二五”綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃（征求意見(jiàn)稿）》也在起草中，該規(guī)劃將以國(guó)務(wù)院名義發(fā)布。
　　參與規(guī)劃起草的一位專(zhuān)家介紹說(shuō)，在“十二五”鐵路投資額度上，課題組與鐵道部分歧很大，前者認(rèn)為在今后五年固定資產(chǎn)投資2萬(wàn)多億元即可，這與鐵道部之前的計(jì)劃相差近萬(wàn)億元。
　　 投資額度最終在今年4月前后達(dá)成共識(shí)，上述專(zhuān)家介紹說(shuō)，該規(guī)劃草案起草完成后一直未上報(bào)國(guó)務(wù)院，劉志軍被調(diào)查后，鐵道部發(fā)展思路開(kāi)始調(diào)整，鐵路投資總規(guī)模趨于一致。
　　 鐵道部部長(zhǎng)盛光祖4月份接受新華社記者采訪時(shí)表示，未來(lái)五年，鐵路基建投資規(guī)模確定為2.8萬(wàn)億元。鐵路新線投產(chǎn)總規(guī)?？刂圃?萬(wàn)公里，“十二五”末，全國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)里程將由現(xiàn)在的9.1萬(wàn)公里增加到12萬(wàn)公里左右。其中，快速鐵路4.5萬(wàn)公里左右，西部地區(qū)鐵路5萬(wàn)公里左右，復(fù)線率和電化率分別達(dá)到50％和60％以上。
　　北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授李紅昌認(rèn)為，“十二五”期間每年基本建設(shè)投資5000多億元是可行的，未來(lái)五年新建鐵路3萬(wàn)公里，這其中普通鐵路約2萬(wàn)公里，高速鐵路約1萬(wàn)公里。根據(jù)不同類(lèi)型鐵路的地區(qū)分布、建設(shè)成本，新建線路的投資額度是可以匡算的。
　　李紅昌分析道，修建普通鐵路每公里需投資5000萬(wàn)元，2萬(wàn)公里即1萬(wàn)億元；修建高速鐵路造價(jià)每公里需投資1億元，1萬(wàn)公里即1萬(wàn)億元。再加上移動(dòng)設(shè)備購(gòu)置、樞紐建設(shè)、復(fù)線電氣化改造以及其他配套設(shè)施，預(yù)計(jì)需投入5000億元，共計(jì)2.5萬(wàn)億元。
　　這與《財(cái)經(jīng)》記者從熟悉鐵路系統(tǒng)投資的人士采訪所獲分析基本一致。目前，“十二五”綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃尚未獲批，其中鐵路基本建設(shè)投資有望縮減至2.5萬(wàn)億元，即每年投資5000億元。
　　 隨著鐵道部?jī)攤叻迤趶?014年開(kāi)始，鐵路建設(shè)資金吃緊將成為常態(tài)，一再縮減的投資計(jì)劃依然面臨籌資困境。有研究人員認(rèn)為，鐵道部面臨的短期資金困局和長(zhǎng)期債務(wù)危機(jī)雙重壓力，有望倒逼其實(shí)施更為市場(chǎng)化的投融資體制改革。
　　
　　市場(chǎng)化改革重啟
　　中長(zhǎng)期來(lái)看，要解決債務(wù)問(wèn)題和鐵路長(zhǎng)期發(fā)展問(wèn)題，就要把鐵路行業(yè)做成一個(gè)經(jīng)營(yíng)性或有一定盈余的行業(yè)
　　
　　 事實(shí)上，盛光祖擔(dān)任部長(zhǎng)后，鐵道部即開(kāi)始醞釀體制性改革。2011年6月8日，一份有關(guān)加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式、確立國(guó)家鐵路運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)主體地位的改革推進(jìn)方案的文件，在鐵路系統(tǒng)內(nèi)部下發(fā)。
　　 這份被簡(jiǎn)稱(chēng)為“67號(hào)文”的文件，詳述了鐵道部未來(lái)的改革大致思路，其中，大力推進(jìn)鐵路投融資體制改革被列為一項(xiàng)重要改革內(nèi)容。根據(jù)這一方案，鐵道部計(jì)劃司、財(cái)務(wù)司、運(yùn)輸局、政法司、資金中心等部門(mén)將分別牽頭研究改革措施，并于2012年實(shí)施改革方案。
　　 接近鐵道部人士透露，鐵道部原定于2011年下半年召開(kāi)全路領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)議，研討改革方案，但是受“7·23”動(dòng)車(chē)追尾事故影響，會(huì)議一直未召開(kāi)，改革未能如期推行，但可以肯定的是，鐵路投融資改革思路仍然會(huì)遵循“67號(hào)文”的主要精神。
　　“‘67號(hào)文’明確，今后將規(guī)范合資鐵路發(fā)展，進(jìn)一步推進(jìn)投資主體多元化。對(duì)城際鐵路和地區(qū)支線鐵路項(xiàng)目，鼓勵(lì)社會(huì)資本參股、支持地方政府投資控股建設(shè)?！鄙鲜鼋咏F道部人士介紹說(shuō)。
　　建國(guó)后，國(guó)家鐵路一直由中央負(fù)責(zé)投資、建設(shè)和管理，由于資金來(lái)源單一，鐵路建設(shè)進(jìn)展緩慢。上世紀(jì)90年代初，國(guó)家開(kāi)始改革投融資體制，推出鐵道部和地方政府合資建鐵路模式，至此，單一投資主體修建鐵路的形式被終結(jié)，合資建路模式極大地促進(jìn)了中國(guó)鐵路的發(fā)展。
　　 目前，全國(guó)合資鐵路公司超過(guò)180家。這些公司一般由鐵道部（鐵路局代表）和相關(guān)省政府（鐵投、城投公司代表）共同出資組建，地方政府負(fù)責(zé)鐵路用地的征地拆遷，征地拆遷產(chǎn)生的費(fèi)用折算入股。由于鐵道部要求絕對(duì)控股，且鐵路項(xiàng)目資本金率必須達(dá)到50％，這導(dǎo)致每年鐵道部投入新建鐵路項(xiàng)目的資金巨大。
　　 若鐵道部讓渡投資主導(dǎo)權(quán)，將使未來(lái)在省級(jí)與省級(jí)、省級(jí)與縣市級(jí)的一些鐵路項(xiàng)目上，實(shí)現(xiàn)地方控股和社會(huì)資本真正參與?！笆晃濉逼陂g鐵道部平均出資占60％以上的局面將得到改變，極大舒緩鐵道部的籌資壓力。
　　目前鐵道部籌資主要有五個(gè)渠道，分別是鐵路建設(shè)基金、中央預(yù)算內(nèi)投入、鐵道自有資金、鐵路債券，以及大量的銀行貸款和應(yīng)付款。其中前四者可以作為項(xiàng)目資本金使用。按照每年5000萬(wàn)元基建投資計(jì)算，鐵道部需平均出資1500億元，再加上歷史負(fù)債需要還本付息，資金狀況可謂捉襟見(jiàn)肘。
　　事實(shí)上，本輪鐵路投融資改革應(yīng)被看做是上輪改革的延續(xù)，其推動(dòng)力來(lái)自市場(chǎng)倒逼。
　　上一輪鐵路投融資體制改革始于2005年。2004年底《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》通過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，鐵道部工作重心轉(zhuǎn)至線路建設(shè)，按照規(guī)劃，到2020年，全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程將達(dá)到10萬(wàn)公里。當(dāng)時(shí)測(cè)算，未來(lái)十幾年鐵路建設(shè)需要投入2萬(wàn)億元，資金缺口巨大。
　　但當(dāng)時(shí)的鐵路投融資格局決定了，單靠鐵道部籌集如此大規(guī)模的資金，幾乎不可能。
　　2005年以前，地方鐵路（包括合資鐵路）以地方出資為主，鐵路部門(mén)的投資權(quán)也分散在各個(gè)路局。為解決鐵路建設(shè)資金需求，劉志軍在2005年前后進(jìn)行了一系列改革，包括將各路局的鐵路建設(shè)權(quán)、資金分配權(quán)等統(tǒng)統(tǒng)上收至鐵道部，鐵路部門(mén)自有資金由鐵道部統(tǒng)一調(diào)配，實(shí)行高度壟斷。
　　與此同時(shí)，鐵道部開(kāi)始探索市場(chǎng)化融資渠道，擴(kuò)大了鐵路債券和中長(zhǎng)期票據(jù)發(fā)行規(guī)模，擴(kuò)大了外資規(guī)模；同時(shí)推動(dòng)股改上市，利用鐵路上市公司平臺(tái)擴(kuò)大融資等舉措。
　　但《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》實(shí)行了僅四年，便因2008年的金融危機(jī)而調(diào)整。為應(yīng)對(duì)危機(jī)，國(guó)家擴(kuò)大鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“保增長(zhǎng)”，將原定的2020年鐵路營(yíng)業(yè)里程10萬(wàn)公里的目標(biāo)更新為12萬(wàn)公里以上，這直接導(dǎo)致鐵路實(shí)際建設(shè)速度超出預(yù)期。
　　 隨著鐵路建設(shè)的狂飆突進(jìn)，鐵道部借款不斷增加，負(fù)債規(guī)模攀升。截至今年9月30日，鐵道部總資產(chǎn)3.74萬(wàn)億元，總負(fù)債2.23萬(wàn)億元，負(fù)債率達(dá)59.63％。而從三季報(bào)來(lái)看，36家與高鐵相關(guān)的上市公司應(yīng)收賬款合計(jì)達(dá)2491億元，主要應(yīng)收賬款來(lái)自鐵道部，這比2010年底增加641億元，這使得一些上市公司增收不增利。
　　 2011年，國(guó)內(nèi)貨幣政策從緊，部分金融機(jī)構(gòu)的貸款承諾并未如期兌現(xiàn)，最終導(dǎo)致鐵道部資金告急。新一輪資金困局，促使鐵道部實(shí)行放權(quán)改革，擴(kuò)大路局市場(chǎng)主體地位，投資主導(dǎo)權(quán)下放地方。在堅(jiān)持上輪改革所奠定的市場(chǎng)化融資手段的大方向基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順鐵道部和地方政府間的投資關(guān)系，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等，完成深層次體制改革。
　　 “近期可以通過(guò)部省合作、政府參與、政府信用、大額融資爭(zhēng)取到更多資金來(lái)發(fā)展，但是這種模式不能解決鐵路的長(zhǎng)期問(wèn)題，在鐵路經(jīng)營(yíng)沒(méi)有得到改善的情況下，大額融資是不能持久的。”國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所研究員劉斌告訴《財(cái)經(jīng)》記者。
　　 從中長(zhǎng)期來(lái)看，要解決債務(wù)問(wèn)題和鐵路長(zhǎng)期發(fā)展問(wèn)題，就要把鐵路行業(yè)做成一個(gè)經(jīng)營(yíng)性或有一定盈余的行業(yè)，能夠承擔(dān)一定負(fù)債，需要進(jìn)行鐵路體制改革，否則投融資問(wèn)題不可能得到根治。
　　 在劉斌看來(lái)，鐵路改革首先是政企分開(kāi)改革，把政府職能和經(jīng)營(yíng)職能分開(kāi)；其次是鐵路資產(chǎn)重組改革，這可能需要經(jīng)過(guò)好幾輪才能完成。至于調(diào)整成區(qū)域公司、干支分離，還是客貨分離、成立專(zhuān)業(yè)公司，并不是最重要的。“各個(gè)國(guó)家國(guó)情不一樣，企圖通過(guò)最優(yōu)的一攬子的改革方案根本做不到?！眲⒈笳f(shuō)。
　　 本刊記者楊中旭、董欲曉，實(shí)習(xí)生崔娜娜對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)