每到年終歲尾，“嘩啦嘩啦”點(diǎn)鈔花錢之聲便從各地政府傳來(lái)。2011年年底，各級(jí)政府“突擊花錢”的不規(guī)范行為再現(xiàn)。
　　今年前11個(gè)月，中國(guó)財(cái)政支出88955.78億元，從支出預(yù)算來(lái)看，12月還要執(zhí)行11264.22億元。若加上超收收入，支出規(guī)模將會(huì)更大。
　　 而前11個(gè)月，全國(guó)財(cái)政收入97309億元，比起今年的全年預(yù)算收入89720億元，已然超收7589億元。12月收入即使僅比去年同期增長(zhǎng)8％，也將達(dá)到6847.2億元。如此，2011年超收收入總計(jì)將達(dá)14436.2億元。
　　 預(yù)算支出與超收收入兩者相加，超過(guò)2.5萬(wàn)億元的財(cái)政資金需要作出安排。這一安排，按慣例應(yīng)在12月作出：或者花出去，或者存起來(lái)。
　　
　　突擊花錢是非
　　 有媒體在11月披露，2010年底湖南省有關(guān)部門花了3000萬(wàn)元，買下了市價(jià)1500萬(wàn)元的東西，突擊花錢的隨意性可見(jiàn)一斑。但這一說(shuō)法尚未獲得當(dāng)事方的正面回應(yīng)。
　　 雖然如此，年底突擊花錢的問(wèn)題的確由來(lái)已久。根據(jù)中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心提供的《中央國(guó)家機(jī)關(guān)2008年計(jì)算機(jī)等產(chǎn)品協(xié)議供貨重點(diǎn)品目數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析》，近70％的采購(gòu)額發(fā)生在當(dāng)年下半年，大約50％的采購(gòu)額集中在9月—12月，且采購(gòu)金額呈逐月上漲態(tài)勢(shì)，到11月、12月達(dá)到峰值。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年12月臺(tái)式計(jì)算機(jī)的采購(gòu)金額是同年1月的5.6倍。而這種淡旺季分布狀況，與2006年、2007年情況幾乎一模一樣。
　　 從歷年預(yù)算執(zhí)行的情況看，支出進(jìn)度均呈“前低后高”走勢(shì)，一季度各月支出進(jìn)度都較低，二三季度逐步回升，四季度則進(jìn)一步加快，其中12月的進(jìn)度通常都在20％以上。
　　 2006年12月全國(guó)財(cái)政支出10812億元，占預(yù)算的28.2％；2007年12月支出11697億元，占預(yù)算的25.1％；2008年12月支出16767億元，占預(yù)算的27.6％。每年12月支出規(guī)模偏大的問(wèn)題，早已不容忽視。
　　 2009年12月，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人曾就年底突擊花錢問(wèn)題進(jìn)行過(guò)公開(kāi)解釋，將其歸納為五大原因，主要是體制性因素所致，如據(jù)實(shí)結(jié)算和以收定支的項(xiàng)目在12月支出較多，項(xiàng)目資金通常三四季度支出較多，一些項(xiàng)目預(yù)算需延后執(zhí)行或結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，預(yù)算管理問(wèn)題影響支出執(zhí)行等。
　　 中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授施正文對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，從客觀角度說(shuō)，由于很多政府工作都集中到年底安排，因此每到這時(shí)政府部門花錢確實(shí)要多一些，但是如果每年都多花目前這么多，就不是客觀原因所能解釋的了。
　　 他指出，目前預(yù)算批復(fù)和單位財(cái)政資金使用是脫節(jié)的。全國(guó)人大批準(zhǔn)中央財(cái)政預(yù)算之前，項(xiàng)目支出中一般只有延續(xù)性項(xiàng)目按一定比例預(yù)撥部分資金，新增項(xiàng)目大都在預(yù)算批復(fù)下達(dá)后才開(kāi)始支出，這就使一些資金只能延后支出。
　　 由于中國(guó)的預(yù)算編制采用“基數(shù)加增長(zhǎng)”的方式，每一年的預(yù)算決策都是在上一年撥款的基礎(chǔ)上增加一定的數(shù)額，并且結(jié)余全部上繳。因此各單位到年底必須把錢花出去，否則就要上繳國(guó)庫(kù)，而且第二年的預(yù)算規(guī)模還會(huì)減少。
　　 業(yè)內(nèi)人士普遍詬病的是，“基數(shù)加增長(zhǎng)”的編制方式簡(jiǎn)便易行，但存在極大缺陷，是各單位年底突擊花錢的最根本原因。由于目前財(cái)政超收并沒(méi)有納入預(yù)算，按規(guī)定超收收入除了按法律、法規(guī)和財(cái)政體制規(guī)定增加有關(guān)支出外，相當(dāng)部分會(huì)轉(zhuǎn)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，納入明年預(yù)算安排。
　　 然而，目前雖然有些省市建立了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)劑基金，但基本上形同虛設(shè)，絕大部分地方政府并不情愿將之納入人大的監(jiān)督，而是盡量將超收部分全部花掉。由于近年來(lái)超收規(guī)模越來(lái)越大，容易導(dǎo)致財(cái)政資金使用低效和浪費(fèi)。
　　 “用錢單位浪費(fèi)了錢，到底需要承擔(dān)什么樣的責(zé)任？”施正文認(rèn)為，法律責(zé)任缺位也是導(dǎo)致突擊花錢屢禁不止的重要原因之一。由于《預(yù)算法》等法律法規(guī)并未進(jìn)行明確規(guī)定，從目前來(lái)看，政府部門如果只是浪費(fèi)花錢，但沒(méi)有構(gòu)成貪污腐敗，因此不承擔(dān)法律責(zé)任，而財(cái)政部門不及時(shí)批復(fù)資金，也沒(méi)有責(zé)任。
　　 而在財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)白景明看來(lái)，年底突擊花錢和超標(biāo)準(zhǔn)花錢、浪費(fèi)性支出并非一個(gè)概念，不能說(shuō)所有的突擊花錢都是亂花錢。
　　 白景明表示，由于預(yù)算執(zhí)行不可能完全均衡，到年底花錢多一些，是世界各國(guó)都存在的現(xiàn)象。政府的公務(wù)活動(dòng)是分階段進(jìn)行的，可能在某一時(shí)間集中進(jìn)行，在該時(shí)間段支出就多一些。
　　 他認(rèn)為，目前納稅人關(guān)心的問(wèn)題是政府亂花錢，比如采購(gòu)價(jià)值1000元的東西卻實(shí)際支出了2000元?！斑@種情況可能存在，但年底有可能發(fā)生，1月、2月也有可能發(fā)生，不是說(shuō)只到年底才有這種情況?！背瑯?biāo)準(zhǔn)花錢或浪費(fèi)性支出應(yīng)該想辦法杜絕，但這與年底支出較多不應(yīng)混為一談。
　　 南開(kāi)大學(xué)中國(guó)財(cái)稅發(fā)展研究中心主任馬蔡琛則對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，突擊花錢確實(shí)不等于亂花錢，但到這個(gè)時(shí)候由于可用資金比較多，往往會(huì)考慮欠妥，出現(xiàn)亂花錢的情況。
　　 在接受采訪時(shí)，河南省焦作市財(cái)政局局長(zhǎng)申相臣也表示，如果多花錢的情況集中發(fā)生在公共權(quán)力機(jī)關(guān)和公共管理部門，甚至許多地方都存在年底突擊花錢的問(wèn)題，就說(shuō)明現(xiàn)行財(cái)政管理體制、運(yùn)行機(jī)制、預(yù)算分配和資金監(jiān)管等方面都存在缺失和弊端，需要引起高度重視并下決心解決。
　　 申相臣說(shuō)，從管理體制上看，中央財(cái)政缺乏完整統(tǒng)一的預(yù)算盤子和令行禁止的行政能力，許多公共資源特別是公共財(cái)政資金分散在體制外、制度外和預(yù)算盤子之外，“王爺財(cái)政”“諸侯經(jīng)濟(jì)”肢解和削弱了國(guó)家財(cái)政的分配職能，導(dǎo)致一些政府組成部門、行業(yè)主管部門和預(yù)算管理單位都有自主財(cái)力可以體外循環(huán)，為年底突擊花錢留下了財(cái)權(quán)真空。
　　 從運(yùn)行機(jī)制上看，即使財(cái)政預(yù)算內(nèi)安排的項(xiàng)目建設(shè)資金，也往往是財(cái)政打捆切塊分配給政府有關(guān)組成部門或行業(yè)主管部門，“錢等項(xiàng)目”、“跑部錢進(jìn)”和“有錢無(wú)項(xiàng)目”等現(xiàn)象也司空見(jiàn)慣，年底“特事特辦”也為突擊花錢提供了便利條件。
　　 從預(yù)算分配上看，《預(yù)算法》和許多財(cái)政財(cái)務(wù)管理法規(guī)制度，已不能滿足基本市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的預(yù)算分配實(shí)際需要，諸如復(fù)式預(yù)算、公開(kāi)民主、績(jī)效管理、公眾參與、結(jié)果問(wèn)責(zé)等適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政建設(shè)需要的現(xiàn)代政府財(cái)政管理文明成果和制度創(chuàng)新明顯滯后。這些關(guān)鍵問(wèn)題不解決，突擊花錢的頑疾便難以根治。
　　 從資金監(jiān)管上看，目前財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革和銀行現(xiàn)金管理制度改革已經(jīng)出臺(tái)了一系列行之有效的辦法措施，如公務(wù)卡、國(guó)庫(kù)直接支付、政府采購(gòu)、商業(yè)預(yù)付卡等，但由于覆蓋面小，落實(shí)不夠，很難從根本上遏制突擊花錢的各種“戲法”。
　　
　　“突擊”幾時(shí)休
　　 據(jù)權(quán)威人士透露，《預(yù)算法修正案（草案）》將在12月舉行的全國(guó)人大常委會(huì)上“一審”。有人將根治年底突擊花錢痼疾的希望，寄托于此。
　　 施正文表示，草案相比現(xiàn)行的預(yù)算法實(shí)質(zhì)性進(jìn)步并不大，涉及到預(yù)算支出問(wèn)題的法律責(zé)任，更是付之闕如。值得一提的是，對(duì)于超收收入的使用草案中有明確條文，規(guī)定各級(jí)財(cái)政超收收入必須納入預(yù)算管理，超收收入支出必須經(jīng)由人大做預(yù)算調(diào)整。
　　 施正文對(duì)這一條款的實(shí)際效用并不表示樂(lè)觀，擔(dān)心超收收入的使用即使是經(jīng)過(guò)人大，也只是“走走過(guò)場(chǎng)”。
　　 由于“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算編制方式存在缺陷，財(cái)政學(xué)界便提出實(shí)行“零基預(yù)算”。所謂零基預(yù)算，是指在編制預(yù)算時(shí)一切從零開(kāi)始，該花多少錢，錢用在哪些方面，與上個(gè)預(yù)算年度無(wú)關(guān)。
　　 對(duì)此施正文表示，零基預(yù)算必須以較高的財(cái)政管理水平作為基礎(chǔ)，對(duì)單位職能和項(xiàng)目指標(biāo)因素等進(jìn)行詳細(xì)分解，評(píng)估每個(gè)因素需要多少錢，這需要有一個(gè)龐大的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)做支撐，目前在中國(guó)全面推行還不太現(xiàn)實(shí)。
　　 有條件的地方和部門，可以逐步推行零基預(yù)算。比如一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政管理基礎(chǔ)好，對(duì)資金使用效率要求比較高，就可以嘗試編制。即使是一時(shí)無(wú)法編制零基預(yù)算的單位，也要做績(jī)效預(yù)算和績(jī)效審計(jì)，不亂花納稅人的錢。
　　 對(duì)此馬蔡琛表示，由于其自身的復(fù)雜性，中國(guó)目前并不適合全面推行零基預(yù)算。很多發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的實(shí)踐已證明，零基預(yù)算基本上是一種失敗的預(yù)算管理方法，可操作性較差。在上世紀(jì)70年代卡特任美國(guó)總統(tǒng)期間，零基預(yù)算曾在美國(guó)聯(lián)邦政府實(shí)行了四年，卡特卸任后繼任者里根便不再實(shí)行了。
　　 不實(shí)行的重要原因是這種預(yù)算模式過(guò)于復(fù)雜。按照規(guī)范的零基預(yù)算，每個(gè)預(yù)算項(xiàng)目都要確定四種測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，包括現(xiàn)行水平、最低水平、中間水平和改進(jìn)水平，相比此前工作量增加了3倍，相當(dāng)于以前編制一個(gè)預(yù)算，現(xiàn)在編制四個(gè)。與此同時(shí)，編制預(yù)算的時(shí)間有限，反而會(huì)出現(xiàn)為圖簡(jiǎn)便而胡亂編制的現(xiàn)象。
　　 馬蔡琛表示，零基預(yù)算只適用于小范圍，大范圍推廣時(shí)如果將原有基數(shù)舍棄，很難確定實(shí)際的預(yù)算。目前，國(guó)際上全面實(shí)行零基預(yù)算的國(guó)家已經(jīng)很少。
　　 這并不意味著中國(guó)不能引入零基預(yù)算。由于目前“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算方式有著很大的不合理性，中國(guó)可以考慮間隔一定的時(shí)間做一次零基預(yù)算，剔除多年積淀下來(lái)的不合理成分。如此，既可以使預(yù)算編制更加科學(xué)合理，又不至于增加過(guò)大的工作量。
　　 馬蔡琛說(shuō)，目前中國(guó)這種支出進(jìn)度可以做適當(dāng)調(diào)整，但短期內(nèi)調(diào)整空間有限。此外，鑒于預(yù)算批復(fù)時(shí)間與預(yù)算執(zhí)行時(shí)間不匹配的現(xiàn)狀一時(shí)無(wú)法改變，施正文建議各部門編制臨時(shí)預(yù)算，每年年底由人大常委會(huì)批準(zhǔn)第二年前三四個(gè)月的預(yù)算，以彌補(bǔ)目前這樣長(zhǎng)達(dá)三四個(gè)月的預(yù)算空白，使支出不至于過(guò)于延后。
　　 在11月底財(cái)政部召開(kāi)的全國(guó)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行工作視頻會(huì)議上，財(cái)政部副部長(zhǎng)廖曉軍表示，12月要堅(jiān)決防止鋪張浪費(fèi)和用財(cái)政超收收入安排不必要的項(xiàng)目，對(duì)違規(guī)操作、不講效益的突擊花錢行為，要按照相關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅查處。