摘要：晚清新聞法制在戊戌變法時期開始醞釀制定，新政時期正式形成，具有不容忽視的社會價值。它不僅提高了新聞從業(yè)者的社會地位，而且改善了新聞媒體與政府的關系，同時還減輕了對違法行為的處罰，最終促進了近代報業(yè)的快速發(fā)展。但囿于時代限制，晚清新聞法制具有強烈的封建色彩和濃厚的半殖民地色彩，在執(zhí)法時隨意執(zhí)行的現(xiàn)象普遍存在。
　　關鍵詞：新聞法制　法制現(xiàn)代化　新聞業(yè)
　　
　　晚清新聞法制是國人辦報熱潮興起的必然要求，是清末修律的重要部分，與清末憲政運動息息相通。本文擬就晚清新聞法制的創(chuàng)設過程以及它的社會影響作出探討。
　　
　　晚清新聞法制的艱難創(chuàng)設
　　
　　晚清新聞法制建設是從戊戌變法運動開始的，隨著近代新聞業(yè)的發(fā)展而逐步創(chuàng)制的。它的發(fā)展歷程大致經(jīng)歷了以下三個階段。
　　戊戌變法時期新聞法制的萌芽。中國近代新聞業(yè)是西學東漸的產(chǎn)物。在戊戌變法之前，由于報刊尚未形成威脅晚清政府統(tǒng)治的社會力量，以及晚清政府對外國人的懼怕，因此晚清政府很少干預當時的辦報辦刊活動。戊戌變法期間，全國興起了第一次國人辦報的高潮。與此前國人辦報相比，維新時期“報刊宗旨、內(nèi)容主要為近代的政治變革服務，報刊成了政治斗爭的工具”，直接威脅到晚清政府的政治統(tǒng)治。因此，在其創(chuàng)辦的《官書局報》的章程中就明確規(guī)定“不準議論時政，不準臧否人物，專譯外國之事”，開始限制官報言論。1898年7月，工部尚書孫家鼐在議復是否將《時務報》改為《時務官報》時，提出針對報館的三條官報章程，對報館主筆、刊載內(nèi)容、開辦經(jīng)費進行限制，進一步擴充了對官報言論的限制。光緒帝認為孫家鼐“所擬章程三條，均尚周妥，著照所請，將《時務報》改為官報，派康有為督辦其事，所出之報，隨時呈進”。光緒帝的批復。使孫家鼐提出的三條官報章程具有了法的性質。從某種意義上說，它標志著近代新聞法制的萌芽。
　　針對這三條官報章程，為保障維新派報刊的出版和言論發(fā)揮，限制不利于變法的言論，1898年8月，康有為提出采譯各國報律，交孫家鼐進呈御覽。孫家鼐認為該事可行，便上折光緒帝。同日，康有為在《請定中國報律折》中直接提出在翻譯西方各國報律的基礎上制定中國報律：“酌采外國通行之法，參以中國情形，定為中國報律?！碑斎眨饩w帝批準二人奏折，對制定中國報律發(fā)出上諭：“泰西律例，專有報律一門，應由康有為詳細譯出，參以中國情形，定為報律，送交孫家鼐呈覽?！辈痪茫S新運動失敗，由康有為草擬的中國報律胎死腹中，但“報律”一詞為官方文件所認可。
　　新政時期對新聞法制的探索。1901年1月，慈禧太后在逃亡途中發(fā)布上諭，詔令全國變法，以“務求中外通行”為指導方針的清末修律正式展開，制定新聞法制再次列入晚清政府的立法日程。當年，晚清政府頒布了《大清律例增修統(tǒng)纂集成》，其刑律盜賊類“造妖書妖言”條完全繼受了《大清律例》中刑律盜賊類“造妖書妖言”條的內(nèi)容。但晚清新聞法制是否適用于外報在半殖民地半封建社會的中國是個重大問題。早在戊戌變法期間，康有為就主張“洋人在租界內(nèi)開設報館者”應遵守中國報律。但“《蘇報》案”的發(fā)生，該問題再次被提出來。據(jù)1903年10月20日《申報》載，有御史奏請明定報律，頒給各報館一律遵守，規(guī)定無論華洋商人在中國各府廳州縣開設報館，均須先至商務部稟請存案。待該報律草擬出來以后，外務部提出了反對意見，認為報律未對租界外埠各報館明定辦法，施行起來徒生麻煩，主張從緩。民政部法部在其《會奏報律草案折》也持基本相同觀點。
　　同盟會成立前后，革命派在廣東掀起辦報高潮，發(fā)表革命言論，主張抵制美貨，抨擊時政，這使得當?shù)卣植话?。在中央政府沒有頒行報律計劃的情況下，迫于形勢發(fā)展需要，廣東等一些地方政府開始了新聞法制的先試先行。他們決定對報館采取措施，予以限制。1906年5月，南海縣率先頒布了南?？h報律，從論說、公件、駁議、實事、訪聞、傳疑、錄報、來函等8個方面對報刊登載內(nèi)容作了具體規(guī)定。而兩廣總督則致電中央政府，要求“擬訂暫行報律”。制定新聞法制的客觀條件逐漸成熟。
　　晚清新聞法律的相繼頒布。1906年6月，奉旨出洋考察憲政的五大臣相繼回國。他們十分推崇君主立憲國的言論自由方面的法律，認為“集會、言論、出版三者，諸國所許民間之自由，而民間亦以得自由為幸?！?，因此在給晚清政府的奏報中提出了“定集會、言論、出版之律”的建議。載澤等五大臣的意見得到了晚清政府的認可，《大清印刷物專律》(1906年7月)、《報章應守規(guī)則》(1906年10月)等一批管理報刊出版的專門法律陸續(xù)被頒布。
　　在相繼制定5個近代意義上的新聞法規(guī)期間，晚清政府還頒布了與新聞法制相關的其他法律法規(guī)。如《著作權章程》、《電報總局傳遞新聞電報減收半價章程十條》、《重訂收發(fā)電報辦法及減價章程》等。1908年8月，晚清政府在《欽定憲法大綱》中允諾給臣民以言論、著作、出版、集會、結社等多項權利。它們的制定與頒布，標志著中國近代新聞法律制度的初步形成，對于中國近代新聞業(yè)的發(fā)展具有重要意義。
　　
　　晚清新聞法制的社會價值
　　
　　晚清新聞法制的出臺既是晚清政府對新聞報刊屬性的重新認識與新聞業(yè)發(fā)展的結果。又是清末修律運動中言論出版自由在法律上的具體體現(xiàn)。對于長期處于封建專制制度下的中國來說，它的社會價值是不容忽視的。
　　晚清新聞法制提高了新聞從業(yè)者的社會地位。新聞自由是言論自由的重要內(nèi)容，它既是推動民主與憲政發(fā)展的重要條件，又是衡量民主與憲政發(fā)展程度的重要尺度。基于“報紙之啟迪新機，策勵社會，儼握文明進行之樞紐”的認識，晚清新聞法制誕生以后，新聞從業(yè)人員的社會地位得以承認和提高。比如，在新聞法制頒布后，批準進行司法審判時為記者添設專席，1允許新聞記者參加咨議局和資政院會議。有些地方的記者還獲得了特殊待遇，如廣東巡警總局特邀記者每周一次列席巡官會議，以謀求“民間之信任”和“報界之監(jiān)督”。這與此前新聞從業(yè)者的“文人之末路”的社會地位相比，發(fā)生了天翻地覆的變化。
　　晚清新聞法制改善了新聞媒體與政府的關系。新聞媒體與政府的關系不但是新聞自由度的反映，而且還是民主與專制的試金石。在長達兩千多年的封建專制社會，皇帝是國家政治權力的控制者，新聞媒體、教育等思想傳播手段成為政治權力的附屬物，是進行封建統(tǒng)治的工具。晚清新聞法制誕生以后，新聞從業(yè)者的報刊創(chuàng)辦自由權、新聞采訪自由權、報刊傳遞自由權和報道評論自由權等權利得到確認和保障。從而使新聞媒體具有了相對獨立性。逐漸不再從屬于政府，成為對政府權力進行監(jiān)督的“第四種力量”。在政府內(nèi)部，也出現(xiàn)了自覺防止報刊為政府所控制的聲音。
　　晚清新聞法制減輕了對違法行為的處罰。清兵人關以后，繼續(xù)受中國歷代封建王朝的文化專制政策，在全國范圍內(nèi)大興文字獄，把體現(xiàn)反專制、反滿的思想和言論視為“異端”，稱其為“邪說”、“邪言”或者“妖書”、“妖言”，對其處罰主要體現(xiàn)在《大清律例》中的“造妖書妖言”條中。與明以前王朝不同的是，清朝將該罪列入“十惡”之中，處以重刑。可見，封建統(tǒng)治者對言論違法行為的處罰極為嚴厲。在晚清新聞法制中，對違法行為的處罰以行政處罰和民事處罰為主要防范措施，以刑事制裁為輔助措施，只有“詆毀宮廷之語。淆亂政體之語，損害公安之語”才依照刑律治罪。“在實踐中，《大清報律》頒行以后，盡管以暴力推翻滿清統(tǒng)治的言論比比皆是，但處以刑罰的案件很少，并且量刑也不重?！?br/>　　晚清新聞法制促進了近代報業(yè)的快速發(fā)展。在深刻的社會危機面前，晚清政府宣布實行“新政”，允許民間辦報。1906年7月，由商部、巡警部、學部共同制定并經(jīng)朝廷批準頒布了《大清印刷物專律》，從而使晚清政府對新聞出版的管理和控制有法可依。1908年3月頒布的《大清報律》盡管規(guī)定了嚴格的新聞管制措施，但這部移植日本報律的法律為報紙的合法出版提供了法律依據(jù)。它們的出臺，大大促進了近代報業(yè)的快速發(fā)展，使新聞法制成為促進晚清報業(yè)高潮形成的眾多因素之一。
　　
　　晚清新聞法制的歷史局限
　　
　　晚清新聞法制具有明顯的社會價值，體現(xiàn)了相當大的進步性。但由于脫胎于封建機體內(nèi)部，它不可避免地帶有一定的歷史局限。
　　晚清新聞法制具有強烈的半封建色彩。創(chuàng)辦報刊是“開民智”、推行憲政的一種有效手段，需要法律對報刊的創(chuàng)辦予以鼓勵和保護。但晚清時期的許多報刊充斥著反清言論，嚴重威脅著晚清政府的統(tǒng)治，又迫切需要法律對報刊進行約束和規(guī)范。正是在這樣的大背景下，晚清政府力求效法西方，希望制定專門法律來控制言論、出版，維護搖搖欲墜的統(tǒng)治，正所謂“集會受警察之稽查，報章聽官吏之檢視，實有種種防維之法，非若我國空懸禁令，轉得法外之自由。與其漫無限制，益生厲階，何如勒以章程，咸納軌物。宜采取英、德、日諸君主國現(xiàn)行條例，編為集會律、言論律、出版律，迅即頒行，以一趨向而定民志”。
　　這種變“新聞自由法”為“新聞管制法”的立法目的決定了晚清新聞法制的專制色彩。比如，在創(chuàng)辦報刊方面，晚清政府廢除了批準制，規(guī)定實行注冊登記制，但又附加了保證金制，這與當時普遍廢除保證金制的新聞立法國際潮流背道而馳：在責任認定方面，《大清報律》的第22條至26條關于發(fā)行人、編輯人、印刷人連帶責任的規(guī)定，使晚清新聞法制對責任認定帶有濃厚的株連色彩。這種對新聞自由的既賦予又剝奪，加強了晚清政府對新聞媒體的控制。
　　晚清新聞法制帶有濃厚的半殖民地色彩。前文提到，新聞法制是否適用于外報在晚清統(tǒng)治集團內(nèi)部有著不同的認識。從公布的法律文本來看，新聞法制適用于外報的意見占據(jù)了主導地位。比如，《大清印刷物專律》“時限”章第1條、《報章應守規(guī)則》第9條、《大清報律》第43條、《欽定報律》“附條”第1條都明確規(guī)定中國政府對在華所有報刊都有管轄權。但實際上，報律頒布后，“各報館概不遵行，外人所設者尤甚”?！氨热纭洞笄鍒舐伞奉C布以后，外國報館先以該報律“未得各國公使允可”，后又以其自身有治外法權且報律對其無明文規(guī)定為由拒不遵行。對外國人在華的辦報活動，晚清政府在執(zhí)行新聞法制時只能采取聽之任之的放任政策，反映出當時的中國社會包括新聞法制在內(nèi)都帶有濃厚的半殖民地色彩。
　　
　　晚清新聞法制隨意執(zhí)行的現(xiàn)象普遍存在。由于晚清新聞法制只是籠統(tǒng)地規(guī)定了禁載內(nèi)容，沒有規(guī)定禁載內(nèi)容的具體標準和律例條文的解釋機構，因此執(zhí)法官吏只能依據(jù)自己對律文的理解來判定所載內(nèi)容或行為是否合律，為擅斷留下了極大的操作空間，增強了執(zhí)行報律的隨意性。此外，一些經(jīng)常受到報館評論指責的部門以及官員個人往往先羅織好罪名。指控報館違律，直接咨請民政部和飭令地方督撫傳令該管巡警官署從嚴懲處。民政部和地方督撫接到咨(飭)文后或傳令該管巡警官署遵照執(zhí)行(如1908年8月《江漢日報》案)，或指令該管巡警官署詳加調查，酌情處理(如1908年11月的北京《大同日報》和《北京日報》案)。其實在晚清新聞法制的實施過程中，任意羅織罪名殘害新聞人士、摧殘新聞事業(yè)的現(xiàn)象比比皆是。(本文為河南工業(yè)大學博士基金項目的成果，項目編號：2009BS005)
　　(作者單位：河南工業(yè)大學法學院)
　　編校：張