“積極性”殘障福利政策框架本文系劉繼同博士主持的國家社科基金項(xiàng)目(10BSH060)《中國特色醫(yī)務(wù)社會工作實(shí)務(wù)模式研究》，左芙蓉博士主持的北京聯(lián)合大學(xué)中青年骨干教師資助計(jì)劃項(xiàng)目（人文社會科學(xué)類）《中國基督教女青年會史》階段性成果，特此說明與致謝。
　　
　　內(nèi)容提要 本文從中國社會福利制度史角度，依據(jù)社會福利理論，主要運(yùn)用文獻(xiàn)回顧方法，以西方國家殘障福利制度歷史經(jīng)驗(yàn)為參照，首次系統(tǒng)回顧、總結(jié)中國殘障福利制度發(fā)展規(guī)律。筆者認(rèn)為2010年是中國社會福利元年，殘疾人福利是社會福利制度與福利時(shí)代的重要內(nèi)容。中國殘障福利制度與服務(wù)體系分為兩大發(fā)展階段，改革開放前尚未成為“獨(dú)立性”政策議題。改革開放以來形成“人道主義式道德化”福利模式，制度化與法制化殘障福利制度初見端倪。在以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革和構(gòu)建和諧社會宏觀社會處境下，道德化福利模式戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型迫在眉睫，構(gòu)建和諧社會迫切需要“積極性”殘障福利政策框架。本文首次提出“積極性”殘障福利政策框架范圍內(nèi)容，指明未來發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)與優(yōu)先領(lǐng)域。最后筆者根據(jù)現(xiàn)代社會福利制度發(fā)展變遷普遍規(guī)律與歷史經(jīng)驗(yàn)，充分考慮中國的現(xiàn)實(shí)狀況，針對殘障福利工作戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，建立“積極性”殘障福利政策框架成為國家發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)的狀況，提出若干宏觀戰(zhàn)略思考與政策建議，描繪“積極性”殘障福利政策框架建設(shè)路線圖與方向，明確闡述國家在中國特色社會福利和殘障福利制度建設(shè)中的責(zé)任主體角色與國家行動(dòng)議程。
　　關(guān)鍵詞 福利元年 福利時(shí)代 殘疾人福利 病殘預(yù)防 積極性殘障福利政策 服務(wù)體系
　　〔中圖分類號〕C913.7 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2011)03-0136-11
　　
　　一、中國社會福利時(shí)代與殘障福利政策議題
　　
　　2010年將以“中國社會福利元年”載入世界歷史史冊，標(biāo)志中國邁向社會福利時(shí)代。進(jìn)入21世紀(jì)尤其是2010年，對人類社會和世界各國來說，是極不平凡和具有劃時(shí)代意義的年份，其中最重要的世界歷史事件是中國將以“社會福利元年”的獨(dú)特身份載入世界歷史發(fā)展議程。2010年為中國社會福利元年的主要標(biāo)志性事件有六，清晰的反映了中國社會發(fā)展進(jìn)入了嶄新的階段。首先，國務(wù)院總理溫家寶首次在兩會上向國人承諾：“讓人民生活的更加幸福，更有尊嚴(yán)”。其次，2010年3月10日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國殘聯(lián)等16部委《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》，首次明確提出到2015年建立起殘疾人“兩個(gè)體系”的基本框架，使殘疾人的基本生活、醫(yī)療、康復(fù)、教育、就業(yè)等基本需要得到制度性保障，中國特色殘障福利制度框架與福利服務(wù)體系的輪廓清晰可見，標(biāo)志殘障福利制度框架形成。第三，2010年6月7日，中共中央、國務(wù)院頒布《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》，明確規(guī)定將黨政人才隊(duì)伍、企業(yè)經(jīng)營管理人才隊(duì)伍、專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍、高技能人才隊(duì)伍、農(nóng)村實(shí)用人才隊(duì)伍和社會工作6大人才隊(duì)伍，作為國家人才隊(duì)伍建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)。中共中央、國務(wù)院：《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》，《人民日報(bào)》2010年6月7日。第四，2010年9月1日，國務(wù)院常務(wù)會議研究部署發(fā)展家庭服務(wù)業(yè)的政策措施，首次明確提出一是加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，確定重點(diǎn)領(lǐng)域，二是規(guī)范市場秩序，完善行業(yè)自律，三是加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)和職業(yè)技能培訓(xùn)，四是切實(shí)維護(hù)家庭服務(wù)人員合法利益，五是國家加大財(cái)稅等政策的扶持力度為主要內(nèi)容的“家庭服務(wù)業(yè)政策框架”，標(biāo)志中國的家庭福利政策框架與服務(wù)體系形成。新華社：《溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議：研究部署發(fā)展家庭服務(wù)業(yè)的政策措施》，《人民日報(bào)》2010年9月2日。第五，2010年10月12日國務(wù)院常務(wù)會議通過《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》，首次明確提出“建立與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的孤兒保障制度”，一是拓寬孤兒安置渠道，二是建立孤兒基本生活保障機(jī)制，三是提高孤兒醫(yī)療康復(fù)保障水平，四是落實(shí)孤兒教育保障政策，五是扶持孤兒成年后就業(yè)，六是加強(qiáng)孤兒住房保障服務(wù)，七是加強(qiáng)兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高專業(yè)保障水平的政策框架，標(biāo)志以孤兒保障制度為突破口的兒童福利制度框架形成。新華社：《國務(wù)院常務(wù)會議討論通過關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》，《人民日報(bào)》2010年10月13日。第六，今年政府工作報(bào)告首次明確提出“加快建立健全養(yǎng)老社會服務(wù)體系”的任務(wù)，黨的十七屆五中全會在“十二五”規(guī)劃建議中首次明確提出，“優(yōu)先發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)”的要求。李立國：《積極貫徹優(yōu)先發(fā)展方針加快構(gòu)建適應(yīng)老齡化的社會養(yǎng)老服務(wù)體系》，民政部網(wǎng)站：WWW.MCA.GOV.CN. 2010年11月7日。簡言之，2010年中國“突然”進(jìn)入社會福利時(shí)代，殘障福利政策與服務(wù)體系成為核心議題。
　　
　　二、中國殘障福利政策的歷史發(fā)展與制度特征
　　
　　當(dāng)代中國殘障福利政策與福利服務(wù)體系60年歷史發(fā)展階段與結(jié)構(gòu)性、制度化特征明顯，成為觀察中國社會福利制度與福利服務(wù)體系發(fā)展變化的最佳視角之一。歷史經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。嚴(yán)格說來，中國正式和官方的殘疾人福利政策實(shí)踐與服務(wù)體系建設(shè)是改革開放以來的事情，然而，不可否認(rèn)，1949年以來中國殘疾人福利政策實(shí)踐和福利服務(wù)體系建設(shè)積累豐富經(jīng)驗(yàn)。例如1953年成立中國盲人福利會，1956年成立中國聾啞人福利會，1960年兩會合并重組為中國盲聾啞人協(xié)會，并以國家級社會團(tuán)體身份廣泛參與國際交流，開展多樣化福利服務(wù)。改革開放以來，1983年開始了康復(fù)醫(yī)學(xué)研究，1983-1992年聯(lián)合國殘疾人十年中國組委會成立，尤其是1984年3月15日，中國殘疾人福利基金會成立，1987年全國首次殘疾人抽樣調(diào)查，1988年中國殘疾人聯(lián)合會成立，標(biāo)志中國殘疾人福利進(jìn)入了嶄新的歷史時(shí)代，“正式、官方和全國性”殘疾人工作組織體系、福利政策框架、康復(fù)工作隊(duì)伍和社會服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)運(yùn)而生。按照宏觀制度背景、主流價(jià)值觀念、殘疾理論視角、面臨主要問題和殘疾政策法規(guī)等層面，筆者將中國殘疾人福利政策實(shí)踐演變的四大歷史發(fā)展階段與若干結(jié)構(gòu)性特征概括總結(jié)如下（見表1）。
　　
　　總體來說，中國殘疾人福利政策與服務(wù)體系建設(shè)歷史發(fā)展呈現(xiàn)若干顯著的結(jié)構(gòu)性特征。首先，縱觀新中國60年殘疾人福利工作歷史變遷過程，我們可以將其劃分為兩大發(fā)展階段，改革開放前殘疾人福利體系基本上是自發(fā)性、零散性和民間性，國家并未承擔(dān)多少福利責(zé)任，改革開放30年來殘疾人福利體系應(yīng)運(yùn)而生，自覺性、制度化、系統(tǒng)性和國家占主導(dǎo)作用。鄧樸方：《與春天同行——中國殘疾人福利基金會成立20周年有感》，《中國殘疾人》2004年第3期。其次，主流話語和核心概念經(jīng)歷由“殘疾人福利”概念，倒退為殘疾人“社會保障”話語，又重新恢復(fù)為“殘疾人社會福利”概念的過程，反映中國福利哲學(xué)與福利理論視角的演變。第三，長期以來，殘疾人福利問題“隱藏和埋沒”在“生活困難和職工救濟(jì)”服務(wù)活動(dòng)中，殘疾人福利長期沒有成為“獨(dú)立性和全國性”的社會福利政策議題，殘疾是“個(gè)人麻煩”。胡洪江、張立潔、田惠平：《孤獨(dú)癥在中國依然是家庭問題》，《三月風(fēng)》2008年第4期。最為重要的是，改革開放30年來，中國殘疾人福利政策法規(guī)再次面臨戰(zhàn)略性與結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型（見表2）。
　　
　　
　　
　　綜觀中國殘疾人福利政策法規(guī)演變的歷史，我們可以清晰看到若干顯著的制度化特征。首先，中國殘疾人福利政策最典型體制特征是生產(chǎn)勞動(dòng)、生產(chǎn)自救和以工代賑型福利制度，勞動(dòng)就業(yè)和以就業(yè)為基礎(chǔ)的福利制度特征明顯，體現(xiàn)中國式“生產(chǎn)性福利”制度發(fā)展軌跡。張楊、袁茵：《試析我國殘疾人就業(yè)的主要模式》，《南京特教學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第3期。實(shí)際上，“社會福利企業(yè)”是中國殘障福利事業(yè)的偉大創(chuàng)造，是典型“庇護(hù)工廠和社會企業(yè)”。其次，中國殘疾人福利事業(yè)的倫理道德、價(jià)值觀念基礎(chǔ)與理論基礎(chǔ)正在發(fā)生重大結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，由以往明顯的人道主義色彩與倫理道德型福利向國家責(zé)任、公民權(quán)利型福利體系轉(zhuǎn)型。換言之，中國殘疾人福利制度發(fā)展基本方向是由“道德型福利向制度型福利體系”轉(zhuǎn)變。李迎生、孫平、張朝雄：《中國殘疾人社會保障制度現(xiàn)狀及完善策略》，《河北學(xué)刊》2008年第5期。與此同時(shí)，改革開放30年來，殘疾人福利政策首次成為國家發(fā)展政策議程中的戰(zhàn)略性議題。第三，改革開放30年來，在全球化、全球問題產(chǎn)生和世界各國相互依賴程度顯著提高背景下，作為后發(fā)展的發(fā)展中國家，中國殘疾人福利事業(yè)發(fā)展的外在動(dòng)因和推動(dòng)力量舉足輕重。例如1983-1992年聯(lián)合國殘疾人十年活動(dòng)的全球性推廣和國際社會，尤其是西方福利國家殘疾人福利制度廣泛多樣和深刻影響，是中國殘疾人福利事業(yè)發(fā)展重要?jiǎng)右蚝屯苿?dòng)力量。吳艷：《平等、參與、多元、共享：英國殘疾人福利事業(yè)政策體系初探》，《社會保障研究》2007年第2期。與此密切相關(guān)的是，北京奧運(yùn)會、北京特殊奧林匹克運(yùn)動(dòng)會、上海世博會和廣州亞殘運(yùn)會、北京國際福祉展覽會等重大國際賽事、展覽會，成為推動(dòng)中國殘疾人福利事業(yè)發(fā)展的重要因素。第四，改革開放30年來，中國殘疾人福利體系變遷“制度化與法制化建設(shè)”發(fā)展趨勢明顯，1990年12月28日的《中華人民共和國殘疾人保障法》，標(biāo)志殘疾人福利進(jìn)入法制時(shí)代。李杰：《淺談我國殘疾人福利立法現(xiàn)狀及完善》，《中國殘疾人》2004年第11期。目前，總體來說，殘疾人“保障法”向“社會福利法”轉(zhuǎn)型和升級的主客觀條件已成熟。劉繼同：《實(shí)現(xiàn)由社會保障向社會福利制度的戰(zhàn)略升級》，《中國社會報(bào)》2009年1月19日。最后，建國60年尤其是改革開放30年來，中國初步形成以社會福利生產(chǎn)和生產(chǎn)性就業(yè)福利、職業(yè)康復(fù)、假肢康復(fù)、醫(yī)療康復(fù)、言語康復(fù)、社區(qū)康復(fù)、特殊教育、體育文化、社區(qū)服務(wù)、救助服務(wù)、財(cái)稅福利、權(quán)益保障、法律保護(hù)等為主要范圍內(nèi)容的殘疾人福利體系和制度框架。 簡言之，中國殘疾人社會福利政策與服務(wù)體系正在經(jīng)歷全面系統(tǒng)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存。
　　
　　三、中國殘障康復(fù)工作現(xiàn)狀與主要政策挑戰(zhàn)
　　改革開放30年來，中國病殘傷害和出生缺陷預(yù)防、殘障康復(fù)服務(wù)和殘疾人福利制度發(fā)展主要工作模式是國家級“五年發(fā)展規(guī)劃綱要”，殘障康復(fù)工作主要局限于肢體型殘疾康復(fù)。目前，中國由傳統(tǒng)“肢體型”向“社會型”殘障康復(fù)體系轉(zhuǎn)型的趨勢日益明顯，任重道遠(yuǎn)。顯而易見，國家級“五年發(fā)展規(guī)劃綱要”是中國殘疾人福利事業(yè)發(fā)展基本策略與基本途徑，既清晰反映中國殘疾人事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與特征，又明確界定殘疾人福利事業(yè)范圍與優(yōu)先領(lǐng)域。“五年發(fā)展規(guī)劃綱要”的優(yōu)點(diǎn)是目標(biāo)管理和操作性強(qiáng)，缺點(diǎn)是缺乏全面系統(tǒng)和長遠(yuǎn)制度設(shè)計(jì)。
　　
　　
　　其次，1949年尤其是改革開放30年來，中國殘疾人福利體系正處于全面性、系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型過程之中，傳統(tǒng)殘疾人福利體制改革、發(fā)展與制度創(chuàng)新、體系重構(gòu)的任務(wù)繁重。全面、系統(tǒng)、快速和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型現(xiàn)實(shí)狀況迫切需要宏觀政策框架設(shè)計(jì)與長遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃研究。劉繼同：《從“個(gè)人不幸”到“社區(qū)照顧”——中國殘疾人福利典范的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變》，《維實(shí)》2007年第1期。不言而喻，在新舊制度更替和制度結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的處境下，未來發(fā)展方向與框架設(shè)計(jì)尤為重要。
　　
　　第三，1949年尤其是改革開放30年來，中國殘疾人福利體系與社會康復(fù)事業(yè)發(fā)展的不均衡現(xiàn)象日益突出，殘疾人福利政策與人口計(jì)劃政策、教育政策、醫(yī)療衛(wèi)生政策、住房政策，殘疾預(yù)防政策與殘疾康復(fù)政策，視力、聽力、言語、肢體、智力、精神和多重殘疾人群的結(jié)構(gòu)比例關(guān)系、數(shù)量規(guī)模、地區(qū)分布、生活質(zhì)量，城鄉(xiāng)社區(qū)生活環(huán)境，東部、中部和西部地區(qū)，殘疾人群的性別、民族、年齡、文化、受教育程度和家庭生活狀況，各地殘疾人的工作體系，等各方面均存在顯著的差別，殘疾人群之間的“福利分層”現(xiàn)象突出，制度公平迫在眉睫。
　　第四，中國殘疾人福利服務(wù)體系建設(shè)與專業(yè)康復(fù)社會工作人才培養(yǎng)嚴(yán)重滯后，嚴(yán)重匱乏以專業(yè)康復(fù)社會工作者為核心的多學(xué)科專業(yè)康復(fù)服務(wù)隊(duì)伍，絕大多數(shù)的康復(fù)服務(wù)難以開展，殘障人群衣食住行用玩等諸多基本生活需要難以滿足，殘疾人成為看不見的隱性人群。王珍吾：《建筑環(huán)境設(shè)計(jì)呼喚人文關(guān)懷——感悟無障礙環(huán)境設(shè)計(jì)》，《城市開發(fā)》2003年第4期。令人鼓舞的是，2000年以來，作為醫(yī)務(wù)社會工作重要部分的康復(fù)社會工作異軍突起，發(fā)展迅猛，越來越多的社會工作者進(jìn)入康復(fù)領(lǐng)域，為殘疾人群及其家庭提供專業(yè)的社會服務(wù)。
　　第五，中國殘疾人福利政策框架設(shè)計(jì)與服務(wù)體系發(fā)展的基礎(chǔ)理論研究不足、不深和不透?；A(chǔ)理論和應(yīng)用性政策研究滯后的結(jié)果是，一方面嚴(yán)重制約殘疾人福利事業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，另一方面導(dǎo)致諸多理論政策爭議議題，混淆人們的思想，妨礙人們的判斷，影響人們的選擇。更重要的是，基礎(chǔ)理論和宏觀政策研究滯后結(jié)果是服務(wù)難以實(shí)現(xiàn)專業(yè)化，停留經(jīng)驗(yàn)層次。陳澤順：《關(guān)于加強(qiáng)殘疾人事業(yè)理論研究和實(shí)踐總結(jié)的思考》，《中國殘疾人》2004年第3期。例如，社會福利企業(yè)的性質(zhì)、本質(zhì)是屬于“企業(yè)”范疇，還是屬于“事業(yè)”范疇的理論爭議，慈善、公益、社會救助、社會保險(xiǎn)、社會保障、社會福利與社會福祉等核心概念的區(qū)分等。劉繼同：《慈善、公益、保障、福利事業(yè)與國家職能角色戰(zhàn)略定位》，《南京社會科學(xué)》2010年第1期。簡言之，1949年尤其是改革開放30年來，中國殘疾人福利政策既取得世人矚目的輝煌成就，又正處于全面、系統(tǒng)和戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型過程之中，宏觀思考、戰(zhàn)略規(guī)劃和制度框架設(shè)計(jì)迫在眉睫。
　　四、中國“積極性”殘障福利政策框架與服務(wù)體系
　　中國社會政策與社會福利時(shí)代的主題，社會立法與立法模式轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略重點(diǎn)，以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)和構(gòu)建和諧社會，“不約而同”共同聚焦于中國特色社會福利制度建設(shè)，殷切呼喚“積極性”社會福利政策框架與福利服務(wù)體系，其最終目的是構(gòu)建具有中國特色的使“全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的福利化和諧社會。但是，長期以來，由于帝國主義文化侵略和基督教會的慈善救濟(jì)福利工作，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，左傾革命、冒進(jìn)意識形態(tài)，“先生產(chǎn)、后生活”的生產(chǎn)性福利思想，對西方福利國家的恐懼，及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段局限性等因素影響，社會福利觀念和福利制度建設(shè)始終受到壓抑。劉繼同：《生活質(zhì)量與需要滿足：五十年來中國社會福利研究概述》，《云南社會科學(xué)》2003年第1期。這種經(jīng)濟(jì)增長型政策模式適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，并為當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會發(fā)展作出重要貢獻(xiàn)。改革開放以來，伴隨封閉社會向開放社會轉(zhuǎn)變，國家、市場、市民社會間關(guān)系框架的形成，市場經(jīng)濟(jì)體制和市民社會作為第二部門和第三部門出現(xiàn)，“單位人”向“社會人”全面轉(zhuǎn)變，尤其是國人社會需要結(jié)構(gòu)體系發(fā)生重大的變化，社會風(fēng)險(xiǎn)、社會不穩(wěn)定因素、不確定因素和政府職能轉(zhuǎn)變，迫切需要國家承擔(dān)應(yīng)有的福利責(zé)任，廣泛干預(yù)社會生活，防范化解社會風(fēng)險(xiǎn)，積極性社會福利政策應(yīng)運(yùn)而生，并成為社會政策、社會福利、社會立法時(shí)代的戰(zhàn)略重點(diǎn)。劉繼同：《新時(shí)期民政工作的戰(zhàn)略定位與積極福利政策》，《中國社會報(bào)》2003年6月19日。不言而喻，積極性殘障福利政策是積極性福利政策重要組成部分，二者是整體與局部的關(guān)系。
　　
　　
　　
　　總體來說，“積極性”福利政策的對應(yīng)物是消極性、補(bǔ)缺性、道德化和經(jīng)濟(jì)性福利政策，“積極性”殘障福利政策的對應(yīng)物是傳統(tǒng)的勞動(dòng)就業(yè)和強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任、家庭照顧型福利政策?！皞鹘y(tǒng)性”福利政策主要適應(yīng)傳統(tǒng)社會需要，“積極性”福利政策主要適應(yīng)現(xiàn)代社會的需要。毫無疑問，區(qū)分傳統(tǒng)福利政策與現(xiàn)代積極性福利政策的關(guān)鍵有四：一是福利哲學(xué)與價(jià)值觀，二是政府結(jié)構(gòu)職能與角色地位，三是社會福利制度范圍內(nèi)容與優(yōu)先領(lǐng)域，四是服務(wù)提供方式。
　　為了充分踐行“發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享”的科學(xué)發(fā)展理念，加快以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)，構(gòu)建福利化和諧社會，按照福利與人類需要的理論，Do