【摘要】 文章按照資金內(nèi)部控制的五大要素，從營(yíng)造防治“小金庫(kù)”內(nèi)部控制環(huán)境、識(shí)別“小金庫(kù)”主要風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源和控制點(diǎn)、實(shí)施全面預(yù)算管理、提高防治“小金庫(kù)”的信息透明度和加強(qiáng)對(duì)資金收支的監(jiān)督五個(gè)方面，闡述如何運(yùn)用并強(qiáng)化資金內(nèi)部控制以實(shí)現(xiàn)防范和治理教育單位“小金庫(kù)”的目標(biāo)。
　　【關(guān)鍵詞】 教育單位； 小金庫(kù)； 內(nèi)部控制
　　
　　我國(guó)“小金庫(kù)”治理工作已連續(xù)多年，但屢治屢犯，大有禁而不止之勢(shì)，教育系統(tǒng)也不例外。截至2009年11月末，自查自糾及重點(diǎn)抽查的結(jié)果是，全國(guó)共設(shè)有“小金庫(kù)”22 884個(gè)，涉及金額101.58億元。①治理“小金庫(kù)”的法律法規(guī)雖由財(cái)政部、監(jiān)察部等多部門(mén)聯(lián)合制定，但往往由紀(jì)律檢查和監(jiān)察部門(mén)牽頭實(shí)施且多為事后查處，因此大多數(shù)研討文獻(xiàn)也側(cè)重從紀(jì)律檢查和監(jiān)察角度論述私設(shè)“小金庫(kù)”違規(guī)違紀(jì)的預(yù)防與懲治，缺乏全方位過(guò)程控制的探討。本文參考《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》和《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》中的有關(guān)規(guī)定和要求，按照內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督等內(nèi)控五要素的要求，闡述如何運(yùn)用并強(qiáng)化資金內(nèi)部控制，以實(shí)現(xiàn)防范和治理教育單位“小金庫(kù)”的長(zhǎng)效目標(biāo)。
　　
　　一、營(yíng)造防治“小金庫(kù)”的內(nèi)部控制環(huán)境
　　
　　（一）健全并宣傳防治“小金庫(kù)”相關(guān)規(guī)定
　　1.定期梳理并健全收支財(cái)經(jīng)政策及控制流程。教育單位的財(cái)務(wù)、審計(jì)和監(jiān)察等相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)定期（至少一年一次）梳理國(guó)家及當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)“收支兩條線(xiàn)”等收支管理政策，補(bǔ)充缺失的規(guī)定，建立健全有關(guān)收支控制流程。
　　2.大力宣傳防治“小金庫(kù)”的法規(guī)政策。宣傳防治“小金庫(kù)”法規(guī)政策的重點(diǎn)包括“小金庫(kù)”的定義和預(yù)防內(nèi)容，以及本單位的財(cái)經(jīng)政策和財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)制度。要特別加大“一把手”或“一支筆”及關(guān)鍵崗位員工的培訓(xùn)，將防治“小金庫(kù)”的規(guī)定作為崗前培訓(xùn)“應(yīng)知應(yīng)會(huì)”的重點(diǎn)內(nèi)容，還可以召開(kāi)座談會(huì)或研討會(huì)，研究新業(yè)務(wù)、新變化、新問(wèn)題，確定應(yīng)對(duì)措施及解決方法。
　?。ǘ┐_定負(fù)責(zé)防治“小金庫(kù)”的專(zhuān)職部門(mén)
　　教育單位應(yīng)明確指定財(cái)務(wù)或?qū)徲?jì)或紀(jì)檢部門(mén)負(fù)責(zé)“小金庫(kù)”的防治工作，作為其常規(guī)工作，常抓不懈，還可成立由有關(guān)部門(mén)“一把手”組成的防治“小金庫(kù)”工作組，集中合力并發(fā)揮各部門(mén)的職能優(yōu)勢(shì)，各司其職，協(xié)同作戰(zhàn)。
　?。ㄈ┦崂聿⒏倪M(jìn)崗位職責(zé)分工，配置專(zhuān)業(yè)勝任的人員
　　科學(xué)合理的崗位職責(zé)設(shè)置是加強(qiáng)資金內(nèi)部控制制度建設(shè)的基礎(chǔ)，配備專(zhuān)業(yè)勝任能力的人員是內(nèi)部控制有效運(yùn)行的前提條件，關(guān)鍵崗位定期輪崗是強(qiáng)化內(nèi)部控制較為有效的具體措施?，F(xiàn)實(shí)中，有人雖然職位不高，但權(quán)力較大；或者雖然權(quán)力不大，但掌控著可變現(xiàn)的資源，容易轉(zhuǎn)化為小集體或個(gè)人利益；有的則因?qū)I(yè)能力不強(qiáng)而無(wú)法及時(shí)識(shí)別并化解“小金庫(kù)”風(fēng)險(xiǎn)。為此，教育單位應(yīng)定期（至少一個(gè)聘期一次）梳理具有經(jīng)濟(jì)職能的部門(mén)及崗位，分析是否有不相容職責(zé)及崗位由單一部門(mén)或人員承擔(dān)，關(guān)鍵崗位人員是否具備相應(yīng)知識(shí)、能力和職業(yè)道德。
　　
　　二、識(shí)別“小金庫(kù)”主要風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源及控制點(diǎn)
　　
　　內(nèi)部資金控制中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，要求對(duì)小金庫(kù)的主要風(fēng)險(xiǎn)加以識(shí)別并明確主要的風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)。負(fù)責(zé)防治“小金庫(kù)”的有關(guān)部門(mén)應(yīng)定期（至少每年一次）分析并識(shí)別資金活動(dòng)的主要風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源，明確關(guān)鍵業(yè)務(wù)、程序、崗位和人員，確定關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，制定有效的控制措施，重點(diǎn)管控關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)。
　　（一）識(shí)別方法
　　1.定量分析。通過(guò)定期量化的財(cái)務(wù)分析，可以查找出“小金庫(kù)”易發(fā)地或高發(fā)點(diǎn)。教育單位的財(cái)務(wù)部門(mén)可以結(jié)合財(cái)務(wù)分析，定期對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)現(xiàn)金流②進(jìn)行結(jié)構(gòu)分析；可以分析各經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)部門(mén)的現(xiàn)金流入結(jié)構(gòu)比率，根據(jù)業(yè)務(wù)量與現(xiàn)金收入量之間的一般規(guī)律性數(shù)據(jù)，對(duì)波動(dòng)較大者，強(qiáng)化原因分析；還可以通過(guò)分析現(xiàn)金流出的結(jié)構(gòu)比率或者現(xiàn)金的流入流出比率，分析現(xiàn)金支出比率的變化及原因。
　　2.定性分析。教育單位“小金庫(kù)”風(fēng)險(xiǎn)的定性分析，要特別關(guān)注經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、部門(mén)職責(zé)、部門(mén)負(fù)責(zé)人和關(guān)鍵崗位員工等變化情況，并評(píng)估上述變化可能帶來(lái)的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)。
　　3.綜合評(píng)估。教育單位“小金庫(kù)”風(fēng)險(xiǎn)綜合評(píng)估，應(yīng)根據(jù)上述風(fēng)險(xiǎn)的定量分析及定性分析結(jié)果，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)作出綜合評(píng)估，提出專(zhuān)門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告，供“小金庫(kù)”防治工作組領(lǐng)導(dǎo)決策參考。
　?。ǘ靶〗饚?kù)”的主要風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源
　　1.收入風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源。主要是下列收入不入賬：非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的對(duì)外出借出租收入、違規(guī)收費(fèi)，白條收費(fèi)賬，零星存貨或陳舊報(bào)廢物資的變價(jià)收入，物資、設(shè)備采購(gòu)或購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的回扣，接收捐贈(zèng)的物品、聯(lián)合辦學(xué)辦班的培訓(xùn)收入等等。
　　2.支出風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源。主要有：無(wú)中生有的業(yè)務(wù)支出報(bào)銷(xiāo)（即假業(yè)務(wù)真發(fā)票報(bào)銷(xiāo)）或者真業(yè)務(wù)、真發(fā)票、虛假金額報(bào)銷(xiāo)，形成賬外資金；代價(jià)券、代價(jià)卡購(gòu)買(mǎi)取得發(fā)票即作支出報(bào)銷(xiāo)，形成賬外代價(jià)券、卡；物資設(shè)備采購(gòu)、業(yè)務(wù)外包③價(jià)款支付后享有的現(xiàn)金折扣或返還，不抵減采購(gòu)成本、不入賬等。
　　（三）“小金庫(kù)”的主要風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)
　　1.收入控制點(diǎn)。（1）資產(chǎn)對(duì)外出租、出借的流程控制；（2）收費(fèi)項(xiàng)目與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的檢查控制；（3）票據(jù)的購(gòu)、領(lǐng)、用、銷(xiāo)流程控制； （4）資產(chǎn)處置的程序和審批權(quán)限控制。
　　2.支出控制點(diǎn)。（1）支出預(yù)算控制；（2）代價(jià)券、卡的領(lǐng)用與保管控制（類(lèi)似存貨控制）；（3）采購(gòu)、業(yè)務(wù)外包合同管理控制以及采購(gòu)、業(yè)務(wù)外包款項(xiàng)支付控制。
　　3.收支結(jié)合的控制點(diǎn)。（1）有些內(nèi)部控制程序同時(shí)涉及收入和支出，且收支相互關(guān)聯(lián)，使風(fēng)險(xiǎn)更加隱蔽，需要特別關(guān)注。（2）規(guī)范聯(lián)合辦學(xué)辦班合同訂立及審批控制。應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注辦班合同中提出的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)費(fèi)分成比例及各自承擔(dān)的辦學(xué)成本及付款期限、付款方式等。（3）采購(gòu)的驗(yàn)收與付款控制。特別關(guān)注購(gòu)貨付款時(shí)對(duì)方是否有“銷(xiāo)售折扣”及“現(xiàn)金折扣”的返回款未入賬。（4）資產(chǎn)的盤(pán)點(diǎn)清查控制。
　　
　　三、實(shí)施全面預(yù)算管理
　　
　　教育單位的控制活動(dòng)主要是通過(guò)全面預(yù)算管理來(lái)實(shí)施的。單位可以通過(guò)強(qiáng)化預(yù)算約束達(dá)到規(guī)范和完善資金收支內(nèi)部控制目的，還可以通過(guò)定期的收支余預(yù)算執(zhí)行情況分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中的收支項(xiàng)目差異與金額差異，特別是通過(guò)現(xiàn)金收支差異的分析，可以使“小金庫(kù)”的苗頭在初期就被糾正與處理，防患于未然。
　　（一）收入預(yù)算與控制
　　教育單位的收入來(lái)源除財(cái)政撥款外，非學(xué)歷教育培訓(xùn)及其他短訓(xùn)班收入占很大比例。要根據(jù)以往年度的數(shù)據(jù)及當(dāng)年教育經(jīng)費(fèi)籌集的實(shí)際情況，編制分部門(mén)、分業(yè)務(wù)的現(xiàn)金收入預(yù)算，作為部門(mén)及關(guān)鍵崗位個(gè)人的績(jī)效考評(píng)依據(jù)，還可以通過(guò)數(shù)據(jù)分析及時(shí)發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，及時(shí)跟蹤與監(jiān)督檢查，保證現(xiàn)金流入的真實(shí)、合法、完整。
　　（二）支出預(yù)算與控制
　　教育單位的辦學(xué)日常支出與設(shè)備購(gòu)置、勞務(wù)支出，必須有預(yù)算和恰當(dāng)?shù)氖跈?quán)審批，應(yīng)明確各管理層級(jí)在支出中的權(quán)限和責(zé)任。對(duì)于屬于“三重一大”范疇的支出，還應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)單位領(lǐng)導(dǎo)層的集體決策甚至聯(lián)簽，必要時(shí)還需報(bào)請(qǐng)主管部門(mén)批準(zhǔn)。
　　在支出控制中，要特別注意資金支出的不相容崗位職責(zé)的分離。即資金支出的審批與執(zhí)行崗位要分離；支出執(zhí)行崗位應(yīng)與審核崗位、會(huì)計(jì)處理崗位分離；資金支出監(jiān)督崗位應(yīng)獨(dú)立等等。
　?。ㄈ?qiáng)化對(duì)資金收支的會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制
　　教育單位對(duì)資金收支的會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制，主要關(guān)注以下方面：
　　1.對(duì)資金收入的原始票據(jù)、合同及其他資料的合法性、合規(guī)性控制；2.對(duì)資金支付的原始票據(jù)、合同及其他資料的合法性、合規(guī)性控制；3.對(duì)資金收、支的不相容崗位的分離控制；4.對(duì)現(xiàn)金資產(chǎn)的接觸性控制和定期、不定期盤(pán)點(diǎn)控制；5.多校區(qū)多學(xué)院的資金集中控制。
　　
　　
　　四、提高防治“小金庫(kù)”的信息透明度
　　
　　信息與溝通是企業(yè)內(nèi)部控制的五大要素之一。教育單位應(yīng)在不同的管理層級(jí)之間建立適當(dāng)?shù)那溃瑫惩ǚ婪杜c治理“小金庫(kù)”的各種信息渠道，提高信息透明度。
　?。ㄒ唬┙⒉惩ǚ乐巍靶〗饚?kù)”的信息系統(tǒng)
　　事實(shí)證明，“小金庫(kù)”隱蔽性很強(qiáng)，大部分小金庫(kù)的曝光是因?yàn)橹槿说呐e報(bào)。所以，建立并暢通防治“小金庫(kù)”的信息系統(tǒng)十分重要。
　　1.設(shè)專(zhuān)門(mén)欄目或子網(wǎng)站，將國(guó)家及地方主管部門(mén)、單位的防治“小金庫(kù)”的政策上傳至網(wǎng)站，擴(kuò)大宣傳，讓全體員工認(rèn)知“小金庫(kù)”的形式及其危害；2.設(shè)專(zhuān)門(mén)通道，包括公開(kāi)舉報(bào)電話(huà)、舉報(bào)郵箱，發(fā)動(dòng)群眾舉報(bào)，以保證資金舞弊信息能夠被及時(shí)采集、傳送、處理；3.設(shè)置員工網(wǎng)絡(luò)和實(shí)體交流平臺(tái)，以便相互討論交流防治“小金庫(kù)”的認(rèn)識(shí)與舉措。
　?。ǘ┨岣叻乐巍靶〗饚?kù)”的信息透明度
　　內(nèi)部控制不嚴(yán)格會(huì)給“小金庫(kù)”留下“可能”的空間，而信息不透明又給“小金庫(kù)”的受益者帶來(lái)“僥幸”，為“可能”增添了“方便”。信息的公開(kāi)透明，可以讓大家參與監(jiān)督，使設(shè)置“小金庫(kù)”的“可能”變?yōu)椤安荒堋?、“不便”、“不敢”，從而鏟除滋生“小金庫(kù)”的“土壤”。
　　1.公開(kāi)預(yù)算及執(zhí)行情況，單位要公開(kāi)總體的預(yù)算及執(zhí)行情況，各下屬部門(mén)也應(yīng)公開(kāi)本部門(mén)的預(yù)算及執(zhí)行情況，使得預(yù)算及業(yè)務(wù)管理接受全員監(jiān)督；2.將舉報(bào)查實(shí)情況及時(shí)反饋給舉報(bào)者，并給予相應(yīng)的精神及物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；3.公開(kāi)“小金庫(kù)”查處結(jié)果，特別是要公布對(duì)責(zé)任人的處罰原因、依據(jù)及結(jié)果，對(duì)典型案例進(jìn)行詳細(xì)分析并予以公開(kāi)，以起到警示作用。
　　
　　五、加強(qiáng)對(duì)資金收支的監(jiān)督
　　
　?。ㄒ唬┙⒛甓荣Y金內(nèi)控報(bào)告制度
　　1.年度資金內(nèi)控報(bào)告制度是反舞弊程序和控制成功的關(guān)鍵。年度資金內(nèi)控報(bào)告制度既是有效的信息溝通的一種主要方式，也是反舞弊程序和控制成功的關(guān)鍵。教育單位要建立年度資金內(nèi)控報(bào)告制度，由內(nèi)部控制部門(mén)定期梳理資金內(nèi)控情況，及時(shí)總結(jié)良好的做法，發(fā)現(xiàn)內(nèi)控薄弱環(huán)節(jié)，寫(xiě)出書(shū)面報(bào)告，提出改進(jìn)措施，遞交單位最高管理層。
　　2.評(píng)價(jià)學(xué)校資金收支控制系統(tǒng)的有效性。教育單位的內(nèi)審部門(mén)或內(nèi)控評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)資金收支控制系統(tǒng)的有效性應(yīng)給予特別關(guān)注，對(duì)單位的外部環(huán)境和有關(guān)條件發(fā)生變化時(shí)也要特別敏感，應(yīng)著重考慮：（1）相關(guān)控制在評(píng)價(jià)期內(nèi)的運(yùn)行狀況；（2）相關(guān)控制運(yùn)行的一致性；（3）實(shí)施控制的人員必要的權(quán)限和能力④。在此基礎(chǔ)上，至少每年出具一次資金活動(dòng)內(nèi)部控制自我評(píng)估報(bào)告，提出改進(jìn)的具體措施，督促相關(guān)部門(mén)及人員予以落實(shí)，經(jīng)過(guò)一階段后再進(jìn)一步評(píng)價(jià)改進(jìn)的效果。
　?。ǘ┘訌?qiáng)對(duì)資金收支控制活動(dòng)的檢查與監(jiān)督
　　教育單位要提高對(duì)資金內(nèi)控檢查作用的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化對(duì)資金收支的獨(dú)立檢查與監(jiān)督，定期（至少每年一次）對(duì)各項(xiàng)資金業(yè)務(wù)流程及控制進(jìn)行審核、抽查，在年度審計(jì)工作計(jì)劃中確定抽查的比率，采取內(nèi)查外調(diào)形式，跟蹤重要項(xiàng)目及大額度的資金收支情況。資金內(nèi)部監(jiān)督的主要內(nèi)容有：
　　1.資金收支預(yù)算的編制、調(diào)整、執(zhí)行情況；2.資金收支與合同約定是否相符；3.“三重一大”是否集體決策甚至聯(lián)簽；4.支出是否符合國(guó)家規(guī)定或單位標(biāo)準(zhǔn)；5.收入、支出項(xiàng)目與金額是否真實(shí)、合法、完整； 6.現(xiàn)金及等價(jià)物資產(chǎn)的管理與保護(hù)是否符合國(guó)家和單位的規(guī)定。
　?。ㄈ┙⒉⒙鋵?shí)責(zé)任追究制度
　　教育單位應(yīng)建立健全符合本單位實(shí)際的“小金庫(kù)”防范與治理的具體責(zé)任追究制度。一旦查出“小金庫(kù)”，必須嚴(yán)格按照國(guó)家及單位的有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)人員的責(zé)任。對(duì)于集體腐敗也應(yīng)給予追究，依法依規(guī)處理。只有責(zé)任追究落實(shí)到位，才能令行禁止。
　　總之，教育單位應(yīng)以全面預(yù)算管理為管控核心，通過(guò)運(yùn)用健全有效并且持續(xù)的資金內(nèi)部控制全覆蓋于資金收支活動(dòng)，以求教育單位的“小金庫(kù)”的防治取得長(zhǎng)效?！?br/>　　
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