【摘要】 文章主要就戰(zhàn)備工程績效審計的概念、戰(zhàn)備工程績效審計研究的理論與實踐基礎(chǔ)以及戰(zhàn)備工程績效審計研究的未來展望進行了探討。
　　【關(guān)鍵詞】 戰(zhàn)備工程； 績效審計； 理論； 實踐
　　
　　一、戰(zhàn)備工程績效審計相關(guān)概念界定
　　
　?。ㄒ唬?zhàn)備工程的概念
　　戰(zhàn)備工程是指國家和軍隊專項安排，為保障軍隊作戰(zhàn)、訓(xùn)練等需要而進行的工程設(shè)施新建、擴建及有關(guān)工作，主要有指揮系統(tǒng)、作戰(zhàn)基地、前方陣地、后方倉庫等。戰(zhàn)備工程作為軍隊國有資產(chǎn)的重要部分，既有一般軍事工程的特征，又有其自身特點，主要表現(xiàn)在以下三個方面：國防性充分，軍事實效性強；項目經(jīng)費投入大，建設(shè)周期長；選點具有局限性，保密性要求高。
　?。ǘ?zhàn)備工程績效審計的概念
　　績效審計這一概念近年來已逐步引起人們的重視和關(guān)注，但對其定義目前尚無統(tǒng)一的界定。第九屆最高國際組織會議《利馬宣言——審計規(guī)則指南》總則中稱：“除了其重要性和意義都不容置疑的財務(wù)審計之外，還有另一種類型的審計，即對政府當局的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行的審計。這種審計的范圍不僅包括具體的管理活動，而且還包括政府當局的組織和管理系統(tǒng)的全部活動”。第十二屆最高審計機關(guān)國際組織會議《關(guān)于績效審計、公營企業(yè)審計和審計質(zhì)量的總聲明》中對績效審計的定義作了如下描述：“除了合規(guī)性審計，還有另一種類型的審計，它設(shè)計對公營部門管理的經(jīng)濟性、效率性和效果性的評價，這就是績效審計”。從上述定義中可以看出，績效的本質(zhì)含義就是“3E”或稱“三性”，即經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）以及效果性（Effectiveness）。關(guān)于3E，目前在國際上已基本達成共識?，F(xiàn)在也有人提出“5E”的概念，即增加環(huán)境性（Environmental）和公平性（Equity）兩個內(nèi)容。其實，環(huán)境性和公平性應(yīng)該屬于效果性的范疇，審計在考察效果性時，除有關(guān)文件中確定的目標或項目目標以外，對于關(guān)系到公共利益的其他方面，也都應(yīng)該納入政府績效審計的視野?？梢灶A(yù)見，隨著政府績效審計實踐活動的逐步展開，效果性的外延還會進一步擴大。
　　戰(zhàn)備工程績效審計是指軍隊審計部門或?qū)徲嬋藛T采用現(xiàn)代技術(shù)方法，客觀、系統(tǒng)地對戰(zhàn)備工程建設(shè)單位利用各種資源的經(jīng)濟性，效率性和效果性進行的評價。其目的在于向上級有關(guān)部門提供經(jīng)濟責(zé)任履行情況的信息，促使建設(shè)單位改進工作方式，改善決策和管理，更好地履行經(jīng)濟責(zé)任。戰(zhàn)備工程績效審計作為軍隊審計發(fā)展的高級階段，與傳統(tǒng)的基建審計有著不同的特征，主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是審計目標的宏觀性。戰(zhàn)備工程績效審計不僅關(guān)注戰(zhàn)備工程經(jīng)費使用的真實、合法，而且評價經(jīng)費使用的經(jīng)濟性、效率性、效果性，揭示影響效益的原因，提出加強管理，提高效益的具體途徑和辦法。二是監(jiān)督對象的廣泛性。戰(zhàn)備工程建設(shè)不僅建設(shè)周期長，而且涉及的部門多，既有建設(shè)項目的計劃、主管部門，又有財務(wù)、物資采購部門，還有設(shè)計、施工、監(jiān)理等部門，審計機關(guān)在對這些部門進行審計時，不僅涉及財務(wù)收支審計所包括的內(nèi)容，而且包括工程技術(shù)審計、工程經(jīng)濟審計、工程管理審計的內(nèi)容。三是審計方法的技術(shù)性?？冃徲嫵捎秘攧?wù)收支審計的一般方法外，更多的要運用到審計調(diào)查、統(tǒng)計分析、問卷調(diào)查等技術(shù)方法，因此，戰(zhàn)備工程績效審計具有更高的技術(shù)性。四是評價標準的差異性。以往的基建審計以軍隊各項財經(jīng)法規(guī)作為評判其使用是非的標準，而戰(zhàn)備工程的效益受軍委方針政策、地域環(huán)境、部隊擔(dān)負任務(wù)等因素的影響較大，同類性質(zhì)的建設(shè)資金在不同地區(qū)、不同單位使用，其經(jīng)濟和軍事效益都可能出現(xiàn)較大差異，評價其效益不能采用統(tǒng)一標準，只能根據(jù)項目自身特點設(shè)計符合實際情況的評價指標和標準。
　　
　　二、戰(zhàn)備工程績效審計研究的理論基礎(chǔ)
　　
　　（一）受托公共資源責(zé)任理論
　　在審計領(lǐng)域，受托公共資源管理責(zé)任是指公共資源出現(xiàn)委托代理關(guān)系后，受托方要承擔(dān)公共資源管理責(zé)任，要以最大的忠誠、最有效的方法使用公共資源。戰(zhàn)備工程屬于公共產(chǎn)品，具有非排他性，任何人都可以享受它提供的安全。國家和軍隊把其建設(shè)任務(wù)交給軍隊建設(shè)單位后，就形成了委托代理關(guān)系，建設(shè)單位是受托人，負有建設(shè)好戰(zhàn)備工程的責(zé)任。但由于建設(shè)單位工程管理人員的機會主義傾向，其責(zé)任的履行往往有瑕疵，他們的機會主義行為有時甚至?xí)?dǎo)致資源的損失和不恰當使用。如一些領(lǐng)導(dǎo)利用手中的權(quán)力搞形象工程，不注意節(jié)約資金；招投標時“暗箱操作”，權(quán)錢交易等等。這就需要軍隊審計部門這個經(jīng)濟監(jiān)督機構(gòu)對其履行責(zé)任情況進行監(jiān)督，以便建設(shè)單位合理使用各項資源，確保戰(zhàn)備工程按時保質(zhì)完成。
　?。ǘ┬鹿补芾砝碚?br/>　　新公共管理是20世紀80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式。它以新制度經(jīng)濟學(xué)（公共選擇理論、委托代理理論以及交易成本理論）為理論基礎(chǔ)，主張引入市場機制和私營部門的管理技術(shù)和手段，以市場為導(dǎo)向進行政府行政管理，強調(diào)政府績效，重視消費者，鼓勵競爭等等。新公共管理實際上是一種分權(quán)化管理，實行嚴格的工作責(zé)任制。政府主管部門為了完成組織戰(zhàn)略目標，對各分權(quán)機構(gòu)制定績效標準，設(shè)計具體程序和績效測定方法，進行績效評價，通過績效評價，可以控制公共服務(wù)社會化不會偏離正常軌道。
　　新公共管理理論“政府服務(wù)于民眾，負責(zé)于民眾”的思想和進行績效管理的做法，為戰(zhàn)備工程績效審計提供了理論基礎(chǔ)和實施的可行性。戰(zhàn)備工程在立項批復(fù)之后，為了使戰(zhàn)備工程建設(shè)達到預(yù)期的軍事、生態(tài)、社會目標，審計部門也應(yīng)該對建設(shè)單位制定績效標準，設(shè)置具體效益評價指標，用以評價其工程管理的好壞，使其在工程建設(shè)過程中按照上級有關(guān)條例規(guī)定履行職責(zé)，提高經(jīng)費使用效益。
　?。ㄈ┵Y源配置最優(yōu)理論
　　所謂資源配置是指對各種相對稀缺的資源在各種可能的用途之間作出選擇或者將相對稀缺的資源配置在不同的使用方向上，以獲得最佳使用效率。資源配置最優(yōu)是指資源配置達到“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”，達到這種狀態(tài)后，改變其中任何一種資源的配置，都會使資源利用效率降低。在市場經(jīng)濟條件下，資源配置的手段有價格配置和行政干預(yù)兩種，對于軍事資源來講，應(yīng)主要采用后一種配置方式，這是由軍事資產(chǎn)的特殊性決定的。戰(zhàn)備工程作為軍事資產(chǎn)的一種，具有建設(shè)周期長，投資額巨大的特點，建設(shè)過程中要消耗大量的資源。軍隊審計部門只有充分發(fā)揮其行政干預(yù)的職能，監(jiān)督建設(shè)單位使用經(jīng)費、物資情況，才能確保資源投向科學(xué)，達到軍事資源配置最優(yōu)的目的。
　　
　　三、戰(zhàn)備工程績效審計研究的實踐基礎(chǔ)
　　
　?。ㄒ唬┸婈爩徲媽嵺`為開展戰(zhàn)備工程績效審計打下了基礎(chǔ)
　　軍隊恢復(fù)審計工作二十多年來，軍隊審計在摸索中發(fā)展，在發(fā)展中創(chuàng)新。二十多年來，軍隊審計取得了長足進步，從恢復(fù)之初的揭錯糾弊，到常規(guī)的財務(wù)審計，再到領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計，軍隊審計的范圍不斷擴展，內(nèi)容不斷深入。當前，軍事經(jīng)濟效益審計正成為實踐探索的重點和研究的熱點。最近幾年開展的油料管理審計調(diào)查、戰(zhàn)儲物資審計等工作，更是為效益審計摸索了經(jīng)驗、培養(yǎng)了人才、營造了氛圍。戰(zhàn)備工程建設(shè)審計在軍隊審計領(lǐng)域占有十分重要的地位，各級都有專職的審計機構(gòu)和人員，軍隊審計事務(wù)所也是以工程審計為主要業(yè)務(wù)。這種優(yōu)勢，使得各級審計部門在戰(zhàn)備工程審計中為部隊取得了數(shù)以億計的直接經(jīng)濟效益，也為軍隊開展戰(zhàn)備工程績效審計打下了基礎(chǔ)。
　?。ǘ╊I(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計為開展戰(zhàn)備工程績效審計積累了經(jīng)驗
　　
　　最近幾年，我軍開展的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計，是以領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位的財政財務(wù)收入為基礎(chǔ)，對領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任的履行情況進行審查和評價，為干部管理部門選拔和使用干部提供依據(jù)的一種審計方式。這種審計方式不僅關(guān)注資金使用的真實、合法，同時也關(guān)注資金的使用效益，對資金使用的經(jīng)濟性、效率性、效果性都要進行評價。因此，它是財務(wù)收支審計與績效審計的綜合，其開展為我軍在基建領(lǐng)域，特別是戰(zhàn)備工程領(lǐng)域開展績效審計積累了寶貴的經(jīng)驗。
　?。ㄈ┕潭ㄙY產(chǎn)投資效益審計為開展戰(zhàn)備工程績效審計提供了借鑒
　　當前，固定資產(chǎn)投資效益審計是我國審計事業(yè)中的一個熱點問題，中央和各級地方政府對此都很重視。在2004年國務(wù)院下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中指出“審計機關(guān)要依法全面履行職責(zé)，進一步加強對政府投資項目的審計監(jiān)督，提高政府投資管理水平和投資效益”。幾年來，國家審計機關(guān)先后開展了民航建設(shè)資金管理、農(nóng)村電網(wǎng)改造、通村公路建設(shè)等建設(shè)項目的效益審計工作，有效地提高了國家財政支出效益。各級地方政府也積極探索適合本地區(qū)的固定資產(chǎn)投資尤其是大型公共工程的投資效益審計道路，并取得了一定成果。比如深圳、青島等地成立了政府投資審計局，專門負責(zé)國家建設(shè)項目審計，所需經(jīng)費全部納入財政預(yù)算。福建、浙江等地實行了國家審計與委托社會審計相結(jié)合的辦法，先后進行了“長樂機場績效審計”、“深圳大慶大廈績效審計”，取得了良好的審計效果。這些實踐為我軍戰(zhàn)備工程績效審計的開展開辟了道路，指明了方向，具有非常重要的借鑒作用。
　　
　　四、戰(zhàn)備工程績效審計研究的未來展望
　　
　　隨著戰(zhàn)備工程績效審計研究的深入，未來戰(zhàn)備工程績效審計研究的范圍和重點將更為清晰。
　　(一)戰(zhàn)備工程績效審計研究的范圍
　　戰(zhàn)備工程績效審計研究應(yīng)包括戰(zhàn)備工程建設(shè)的全過程，涉及工程的投資決策、計劃安排、資金來源與使用、設(shè)計與施工、竣工決算、效益評價等諸多環(huán)節(jié)。概括起來，是合規(guī)性審計和效益評價兩個方面的內(nèi)容。合規(guī)性審計包括：項目的各項手續(xù)是否完備；資金來源是否正當；資金使用是否合規(guī)合理；設(shè)計施工是否符合規(guī)范。投資效益評價包括：項目決策論證的充分性；項目選址的合理性；資金籌集的可靠性；技術(shù)經(jīng)濟先進性；資金使用的有效性；投資效果的有效性；經(jīng)濟責(zé)任的聯(lián)系性。具體來講，其審計范圍分為微觀和宏觀兩個層面。微觀層次效益審計包括建設(shè)質(zhì)量審計、預(yù)算效益審計、預(yù)算執(zhí)行效益審計、竣工決算審計。宏觀層次績效審計包括軍事效益審計、社會效益審計和環(huán)境效益審計。
　?。ǘ?zhàn)備工程績效審計研究的難點
　　戰(zhàn)備工程績效審計研究的難點包括三個方面：一是非量化成分問題。戰(zhàn)備工程投資效益是包含軍事、政治、經(jīng)濟等多方面的綜合效益。對這種綜合效益的計量，不像一般國民經(jīng)濟活動中經(jīng)濟效益的計量那么準確。這是因為，戰(zhàn)備工程建設(shè)活動的勞動消耗雖然有獨立存在的物質(zhì)內(nèi)容和具體的價值，但其所取得的成果并不是都有獨立存在的形式和具體的價值，即投資效益中存在著非物質(zhì)內(nèi)容和非量化成分，難以準確計量。二是間接效益問題。間接效益是指除戰(zhàn)備工程投資所獲得的軍事效益和經(jīng)濟效益以外的其他效益。間接效益包括兩種情況，一種是項目投資所帶來的環(huán)境效益、社會效益，另一種是由外界環(huán)境的改善而給投資項目再度帶來的效益，間接效益實質(zhì)上存在于投資項目本身之中。三是不確定因素問題。戰(zhàn)備工程建設(shè)以服從國家戰(zhàn)略戰(zhàn)備需要、保障部隊作戰(zhàn)勝利為根本目的。因此，它受軍事行動快速、機動靈活的特性支配，受國際國內(nèi)形勢變化的影響很大。不可否認，沒有哪個領(lǐng)域像保障部隊作戰(zhàn)那樣更具有不確定性。戰(zhàn)爭何時發(fā)生，是局部戰(zhàn)爭還是全面戰(zhàn)爭，敵人和盟友是誰，這里都存在著大量的不確定因素，因而戰(zhàn)備工程投資效益具有很強的軍事時效性。一方面按原來戰(zhàn)略部署建設(shè)的工程設(shè)施有的可能很快就被新的戰(zhàn)略部署所廢棄；另一方面有些軍隊工程建設(shè)項目的投資效益是長期積累的總和，隨著時間的延續(xù)，其中包含的不確定因素對投資效益的影響更為顯著。
　　總而言之，戰(zhàn)備工程績效審計是軍隊工程審計的新內(nèi)容，它隨著軍隊審計活動的發(fā)展而日益突出和重要，研究戰(zhàn)備工程績效審計這一新問題，有著重要的理論和實踐價值，有利于促進戰(zhàn)備工程建設(shè)資金的合理、有效使用；有利于加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督；有利于戰(zhàn)備工程審計自身的發(fā)展。因此，加強和關(guān)注戰(zhàn)備工程開展績效審計的研究，對部隊戰(zhàn)斗力提升和社會穩(wěn)定具有非常重要的現(xiàn)實意義。
　　
　　【參考文獻】
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