【摘要】 自改革開放以來(lái)，我國(guó)的外債管理以及統(tǒng)計(jì)口徑日益發(fā)展和完善。隨著中國(guó)外債規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的復(fù)雜多變，目前我國(guó)外債管理方面存在的問(wèn)題也日漸明顯。文章擬從現(xiàn)行外債管理的特點(diǎn)、問(wèn)題出發(fā)，提出最優(yōu)效率的外債管理框架，探討改進(jìn)外債管理的建議，以提高對(duì)外債的使用效率，使外債在國(guó)家建設(shè)中發(fā)揮最大價(jià)值。
　　【關(guān)鍵詞】 外債管理； 特點(diǎn)； 弊端； 建議
　　
　　一、引言
　　
　　國(guó)家外匯管理局2010年7月1日公布的最新數(shù)據(jù)顯示，截至2010年3月末，我國(guó)外債余額為3 367.21億美元（不包括香港、澳門和臺(tái)灣地區(qū)對(duì)外債），比上年末減少379.4億美元，下降幅度達(dá)到10.13%。同時(shí)，短期外債余額和占比也持續(xù)下降，截至3月末，短期外債（剩余期限）余額為1 734.68億美元，比上年末減少373.17億美元，降幅為17.7%，占外債余額的51.52%，而2009年第四季度以前我國(guó)短期外債占比曾連續(xù)5個(gè)季度上升。外債余額尤其是短期外債余額的變化表明了在當(dāng)前形勢(shì)下跨境資金流動(dòng)更加復(fù)雜多變，而目前我國(guó)對(duì)企業(yè)借用外債的管理尚存在不少弊端，應(yīng)建立以主體監(jiān)管為思路的管理框架，以提高外債管理效率，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
　　
　　二、當(dāng)前外債管理方式的主要特點(diǎn)
　　
　　（一）管理法規(guī)體系逐步完善，涵蓋范疇漸趨全面
　　2003年《外債管理暫行辦法》的出臺(tái)初步奠定了對(duì)外債簽約、開立專戶、提款登記、結(jié)匯以及還本付息等一系列環(huán)節(jié)的系統(tǒng)管理模式，通過(guò)外債統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)登記相關(guān)數(shù)據(jù)，外匯局負(fù)責(zé)核準(zhǔn)具體事項(xiàng)。2005年分別開始對(duì)50萬(wàn)美元以上、超過(guò)90天和20萬(wàn)以上、超過(guò)180天的延期付款實(shí)行登記管理，2008年以來(lái)又明確界定延期付款和預(yù)收貨款等貿(mào)易信貸資金的范疇，并通過(guò)貿(mào)易信貸登記管理系統(tǒng)實(shí)施管理。新《外匯管理?xiàng)l例》進(jìn)一步明確了“國(guó)家對(duì)外債實(shí)行規(guī)模管理”，確立了外債管理的指導(dǎo)性原則。2010年6月決定對(duì)企業(yè)貿(mào)易信貸可收（付）匯額度統(tǒng)一實(shí)行余額管理，不再執(zhí)行年度累計(jì)發(fā)生額管理。此外，還對(duì)金融機(jī)構(gòu)通過(guò)短期外債指標(biāo)的核定來(lái)控制相應(yīng)資金規(guī)模。上述一系列法規(guī)和系統(tǒng)的實(shí)施使得全口徑外債管理體系初步建立和完善。
　　（二）“投注差”、貿(mào)易信貸登記與短債指標(biāo)三種外匯管理模式并存
　　目前外匯管理體系下，對(duì)直接借用外債、銀行短期外債和貿(mào)易信貸資金實(shí)行分類管理。對(duì)借用外債管理以“投注差”為主要特點(diǎn)，面向外資企業(yè)實(shí)施直接管理，外經(jīng)貿(mào)部門負(fù)責(zé)確定外資企業(yè)投資總額，工商管理部門負(fù)責(zé)確定注冊(cè)資本總額，外匯局在“投注差”范圍內(nèi)對(duì)外資企業(yè)借用外債進(jìn)行真實(shí)性審核后，為其出具“境內(nèi)機(jī)構(gòu)外債簽約情況表”，并對(duì)其結(jié)匯與還本付息行為出具核準(zhǔn)件。對(duì)中外資企業(yè)貿(mào)易信貸資金實(shí)行統(tǒng)一管理，根據(jù)企業(yè)上一期間貿(mào)易資金狀況通過(guò)可收（付）匯額度，通過(guò)企業(yè)自主登記來(lái)實(shí)施外債資金的規(guī)模控制。對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行短期外債指標(biāo)年度核定、調(diào)增調(diào)減和定向投放，使得銀行資金規(guī)模大小符合外匯局管理與調(diào)控的意圖。
　　（三）通過(guò)事后檢查手段確定外債資金流向真實(shí)性，維護(hù)外匯管理權(quán)威
　　《外匯管理?xiàng)l例》明確賦予了外匯局現(xiàn)場(chǎng)檢查職能，外匯局在對(duì)企業(yè)提交的合同、發(fā)票、支付指令等資料進(jìn)行真實(shí)性審核后，可以通過(guò)詢問(wèn)、查閱等方式對(duì)外債結(jié)匯后人民幣資金流向進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，并對(duì)結(jié)匯后流向與提交資料用途不符的情形按照《外匯管理?xiàng)l例》“擅自改變外匯或者結(jié)匯資金用途”的行為實(shí)施處罰。通過(guò)事后檢查，對(duì)結(jié)匯資金進(jìn)入房地產(chǎn)、股市等非法領(lǐng)域的行為給以嚴(yán)厲處罰，對(duì)異常資金流動(dòng)起到有力的震懾作用，維護(hù)外匯管理權(quán)威。
　　
　　三、當(dāng)前外債管理方式的主要弊端
　　
　?。ㄒ唬巴蹲⒉睢狈绞叫Я^低，對(duì)外債借用規(guī)模的控制不夠科學(xué)
　　按照現(xiàn)有“投注差”管理政策，外資企業(yè)借用的短期外債余額、中長(zhǎng)期外債發(fā)生額及境外機(jī)構(gòu)和個(gè)人擔(dān)保履約額之和不得超過(guò)其投資總額與注冊(cè)資本的差額。但是投資總額與注冊(cè)資本這兩項(xiàng)指標(biāo)均不歸外匯局核定，外資企業(yè)完全可以根據(jù)自身需要向其他部門申請(qǐng)?jiān)黾油顿Y總額，外匯局對(duì)“投注差”控制效力較低。此外，對(duì)于短期外債和中長(zhǎng)期外債分別按照余額和發(fā)生額計(jì)算控制，外資企業(yè)往往通過(guò)短債長(zhǎng)用的方式來(lái)規(guī)避。如轄內(nèi)某外資置業(yè)有限公司已連續(xù)3年對(duì)200萬(wàn)美元的股東貸款進(jìn)行展期，而其“投注差”恰為220萬(wàn)美元，短債長(zhǎng)用意圖十分明顯。
　　（二）外資企業(yè)借用外債存在超國(guó)民待遇，造成中外資企業(yè)融資條件不平等
　　根據(jù)現(xiàn)有外債管理辦法，只有明確列入國(guó)家借用外債計(jì)劃，經(jīng)總局審查融資主體境外借款資格的中資企業(yè)方可舉借外債，而目前對(duì)于外資企業(yè)僅依靠“投注差”來(lái)控制其借款規(guī)模，中外資企業(yè)直接借用外債的政策門檻不一。國(guó)家《商務(wù)發(fā)展“十一五”綱要》明確提出要實(shí)現(xiàn)政策一致、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，在當(dāng)前受國(guó)際金融危機(jī)影響，企業(yè)融資資金相對(duì)緊缺的情況下，外資企業(yè)在借用外債中享有的超國(guó)民待遇無(wú)疑會(huì)使其融資來(lái)源增加，形成事實(shí)上的不平等，對(duì)中資企業(yè)形成政策擠壓。部分中資企業(yè)由此通過(guò)迅速“變身”為合資企業(yè)獲取境外資金，此類現(xiàn)象違背了外債管理的政策初衷。
　?。ㄈ┈F(xiàn)有政策對(duì)不同行業(yè)一視同仁，未能體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向作用
　　我國(guó)正處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型、升級(jí)進(jìn)程中，必然會(huì)對(duì)不同行業(yè)分別采取鼓勵(lì)、限制、禁止等態(tài)度，十七大明確強(qiáng)調(diào)的“節(jié)能減排”標(biāo)準(zhǔn)更是表明了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向。目前對(duì)外債借用的外資企業(yè)，不分行業(yè)類別、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)與規(guī)模大小，均“一刀切”按照“投注差”規(guī)模允許外債資金流入，管理政策缺乏應(yīng)有的導(dǎo)向性，使得應(yīng)屬于產(chǎn)業(yè)調(diào)整系列的部分企業(yè)仍在借用外債上受到鼓勵(lì)，難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)中的“有保有壓”。如轄內(nèi)某污染較嚴(yán)重的外資化工企業(yè)近期借用境外股東貸款80萬(wàn)美元，而數(shù)家項(xiàng)目科技含量較高的中資企業(yè)卻因貸款條件相對(duì)苛刻而無(wú)法從境內(nèi)銀行獲得融資。
　　（四）外債展期與還本付息的管理手段不足，對(duì)資金匯出行為難以遏制
　　按照現(xiàn)行規(guī)定，對(duì)短期外債并沒有展期次數(shù)限制，對(duì)逾期短期外債雖然有額度規(guī)定，但也沒有明確是中長(zhǎng)期外債還是短期外債，這客觀上為企業(yè)展期提供了“便利”。而且到期后企業(yè)是否償還也具有較大的主動(dòng)性，這在外資企業(yè)向其境外股東借款情形下體現(xiàn)得更加明顯。境內(nèi)外資企業(yè)既達(dá)到了融通資金的目的，同時(shí)也為資金通過(guò)正常渠道流出打開“合理”通道，為部分企業(yè)通過(guò)展期將資金滯留在國(guó)內(nèi)，待經(jīng)濟(jì)形勢(shì)回暖后尋找投資回報(bào)率較高的行業(yè)集中進(jìn)行投資的可能性。上半年出現(xiàn)的企業(yè)外債集中展期或匯出現(xiàn)象體現(xiàn)了該種管理方式的不足。
　?。ㄎ澹┙y(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)手段相對(duì)落后，缺乏預(yù)警功能
　　一是對(duì)外債資金管理功能分離，對(duì)外資企業(yè)直接用外債通過(guò)外債統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)進(jìn)行登記，通過(guò)外匯賬戶管理信息系統(tǒng)進(jìn)行賬戶操作和出具核準(zhǔn)件，對(duì)貿(mào)易信貸資金通過(guò)登記系統(tǒng)進(jìn)行管理。二是現(xiàn)有外債統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)中借債合同簽約登記、提款登記、結(jié)匯及還本付息流程完全依靠手工操作，且未設(shè)置復(fù)核環(huán)節(jié)，趨勢(shì)預(yù)警指標(biāo)的缺失也導(dǎo)致對(duì)異常外債情況難以有效排查。三是貿(mào)易信貸登記系統(tǒng)中匯總統(tǒng)計(jì)功能缺失，數(shù)據(jù)信息利用價(jià)值低，系統(tǒng)預(yù)收貨款等四個(gè)模塊設(shè)置主要集中在合同登記、提款（債權(quán)）登記、注銷登記等基本操作功能，只能實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)體登記情況查詢，單個(gè)主體查詢后再加總計(jì)算操作難度大。
　?。?duì)外債資金流向的確定存在操作難度
　　盡管《外債管理暫行辦法》第二十七條規(guī)定，“境內(nèi)企業(yè)所借短期外債資金主要用作流動(dòng)資金，不得用于固定資產(chǎn)投資等中長(zhǎng)期用途”“。但在確定資金結(jié)匯、轉(zhuǎn)戶或付出一系列操作是否合規(guī)中存在一定難度。一是結(jié)匯資金用途規(guī)定較為籠統(tǒng)，目前政策僅對(duì)其限定為“流動(dòng)資金”，但流動(dòng)資金概念過(guò)于寬泛，容易導(dǎo)致誤解，如轄內(nèi)某企業(yè)結(jié)匯后人民幣資金1 014萬(wàn)元流入母公司“資金池”，是否違規(guī)較難明確。二是對(duì)于等值20萬(wàn)美元以上的結(jié)匯，按規(guī)定企業(yè)須提交支付命令，并且結(jié)匯銀行須在2個(gè)工作日內(nèi)將結(jié)匯后人民幣資金支付給指定的收款人（可經(jīng)人民幣賬戶過(guò)渡），但政策未要求核對(duì)環(huán)節(jié)，銀行難以確定企業(yè)提交的支付命令是否與外匯局審核材料一致，容易導(dǎo)致資金去向與企業(yè)申請(qǐng)不符。三是由于政策對(duì)結(jié)匯后資金向指定收款人的匯出方式并無(wú)限制，企業(yè)如采取匯票、支票等而非電匯方式匯出資金，則資金交割時(shí)間往往超出2個(gè)工作日。四是外債資金結(jié)匯后進(jìn)入過(guò)渡人民幣賬戶，與企業(yè)自有其他資金混雜，匯出去向與企業(yè)向外匯局申請(qǐng)是否一致難以確定，為企業(yè)變相改變資金結(jié)匯用途提供了便利。
　　
　　
　　四、最優(yōu)效率的外債管理框架描述
　　
　　由以上可以看出，當(dāng)前外債管理存在諸多弊端，既導(dǎo)致管理與調(diào)控政策的初衷難以有效實(shí)現(xiàn)，又導(dǎo)致對(duì)異?？缇迟Y金流動(dòng)管理效果不佳，應(yīng)逐步建立監(jiān)管合理、調(diào)控得當(dāng)、行為便利即管理效率最優(yōu)的外債管理框架體系。
　?。ㄒ唬┩鈧暧^經(jīng)濟(jì)作用充分發(fā)揮
　　1.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。一國(guó)借入外債可以彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)資金不足，追加發(fā)展經(jīng)濟(jì)所需資金的投入，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)建設(shè)的規(guī)模，在一定程度上可以加快借債國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。如外債用于發(fā)展比較薄弱的部門或產(chǎn)業(yè)，可以緩解原有瓶頸的制約效應(yīng)，如用于發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)、改善出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，則可提高出口產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。目標(biāo)管理框架體系下，企業(yè)真實(shí)合理的外債借入、貿(mào)易融資和貿(mào)易信貸行為應(yīng)得到適度政策鼓勵(lì)。
　　2.緩解國(guó)際收支逆差，維護(hù)國(guó)際收支平衡。一國(guó)在參與對(duì)外交往時(shí)，如果國(guó)際收支發(fā)生不平衡，出現(xiàn)逆差，則要通過(guò)適當(dāng)?shù)耐緩竭M(jìn)行彌補(bǔ)，外債的單向流入是環(huán)節(jié)逆差的有效方法。目標(biāo)框架體系下，外匯管理政策應(yīng)具有適度彈性，能夠根據(jù)外匯收支形勢(shì)實(shí)現(xiàn)多向調(diào)控效應(yīng)，而非單純的對(duì)外債流入或資金流出進(jìn)行單向控制。
　　3.區(qū)別對(duì)待，分類控制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)。外債流入是可操作性與風(fēng)險(xiǎn)性均較強(qiáng)的重要融資來(lái)源，應(yīng)在宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展中體現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)、獎(jiǎng)優(yōu)限劣的原則，激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)下的內(nèi)生訴求，促進(jìn)良性循環(huán)。目標(biāo)框架體系下，直接外債借用應(yīng)保護(hù)中外資企業(yè)的平等待遇，但對(duì)不同產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和可持續(xù)性的企業(yè)主體區(qū)別對(duì)待，在行業(yè)類別、科技含量、資源消耗、環(huán)境保護(hù)等方面設(shè)定不同指標(biāo)，將屬于國(guó)家限制發(fā)展、資源耗能大、對(duì)環(huán)境保護(hù)不利的企業(yè)同符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、社會(huì)貢獻(xiàn)率高、可持續(xù)性較強(qiáng)的企業(yè)嚴(yán)格區(qū)分。
　?。ǘ┕芾砼c調(diào)控高效實(shí)施，主體經(jīng)營(yíng)發(fā)展便利化進(jìn)程有效推進(jìn)
　　1.實(shí)現(xiàn)對(duì)外債口徑下跨境資金流動(dòng)規(guī)模與流向的適時(shí)監(jiān)測(cè)與趨勢(shì)判斷。在復(fù)雜多變的國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，我國(guó)資本項(xiàng)目開放進(jìn)程面臨較大的跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，目標(biāo)管理框架體系應(yīng)能實(shí)現(xiàn)對(duì)三類口徑下外債資金的適時(shí)監(jiān)測(cè)，并通過(guò)對(duì)各類預(yù)警指標(biāo)的比較判斷，確定外債資金流動(dòng)的可能動(dòng)態(tài)，便于根據(jù)形勢(shì)需要對(duì)管理政策及時(shí)調(diào)整，促進(jìn)外債資金作用的良性發(fā)揮。
　　2.實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)主體發(fā)展的便利化推動(dòng)。借用外債、貿(mào)易融資和貿(mào)易信貸均屬于企業(yè)主體在符合政策原則下的自主行為，具有真實(shí)融資意愿和背景的外債資金理應(yīng)得到政策鼓勵(lì)與推動(dòng)。目標(biāo)管理框架體系應(yīng)充分體現(xiàn)對(duì)真實(shí)合法資金行為的支持，放寬中資企業(yè)借債資格，鼓勵(lì)銀企貿(mào)易融資合作，提高貿(mào)易信貸基礎(chǔ)比例，科學(xué)確定展期及匯出原則，確保外債項(xiàng)下資金投放合理，效益最大化。
　　
　　五、外債管理配套改進(jìn)措施與建議
　　
　?。ㄒ唬┙y(tǒng)一中外資企業(yè)外債借用的政策待遇，合理確定外債借用規(guī)模
　　一是適度放寬中資企業(yè)直接借用外債的政策門檻，明確外債借用的條件要求，如按照注冊(cè)資本的不同比例確定借入資金規(guī)模，其外債業(yè)務(wù)流程可參照目前備案登記模式進(jìn)行。二是將外資企業(yè)“投注差”要求中的“中長(zhǎng)期外債發(fā)生額”也調(diào)整為余額處理，可在“投注差”范圍內(nèi)對(duì)長(zhǎng)、中、短期外債分別進(jìn)行比例控制，防止“短債長(zhǎng)用”情形的發(fā)生。
　?。ǘ└鶕?jù)借債主體的不同產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，分類控制外債融資規(guī)模
　　可在充分考察借債企業(yè)行業(yè)類別、科技含量、資源消耗、環(huán)境保護(hù)等特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，將企業(yè)分為“支持”、“限制”、“禁止”三類，并實(shí)行比例控制。對(duì)于“支持”、“限制”類企業(yè)，可分別允許其按照“投注差”的100%、50%比例從境外股東、金融機(jī)構(gòu)正常借用外債（外資企業(yè)）或按照注冊(cè)資本的20%、10%比例（中資企業(yè)）向境外金融機(jī)構(gòu)融資。
　?。ㄈ┟鞔_對(duì)外債展期和還本付息事項(xiàng)變更的政策要求
　　一是對(duì)于外債展期申請(qǐng)加強(qiáng)真實(shí)性審核，可對(duì)其原借債期間經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行合理審查，確定其流動(dòng)資金需求是否真實(shí)。二是對(duì)外債還本付息事項(xiàng)變更加以審核，確定其變更事項(xiàng)的影響因素，在系統(tǒng)內(nèi)對(duì)外債利息金額變動(dòng)和還本付息期限提前或延后情況進(jìn)行簽約情況變更，可規(guī)定只可變更一次，減少企業(yè)外債業(yè)務(wù)的隨意性。三是通過(guò)對(duì)趨勢(shì)預(yù)警指標(biāo)的判斷，防止外債集中還本付息導(dǎo)致的大規(guī)模資金流出對(duì)國(guó)際收支平衡形成沖擊。
　　（四）統(tǒng)一全口徑外債資金系統(tǒng)管理，完善統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)手段
　　一是將直接借用外債、貿(mào)易信貸和銀行短貸指標(biāo)三類口徑外債資金納入一個(gè)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)管理，同意利用該系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)外債或貿(mào)易信貸登記管理和核準(zhǔn)業(yè)務(wù)處理。二是在監(jiān)測(cè)系統(tǒng)中設(shè)置完備的管理功能，如可按照不同口徑對(duì)外債資金進(jìn)行匯總查詢，通過(guò)設(shè)置“外債簽約未提款”、“外債提款未結(jié)匯”、“外債資金超限額”、“外債資金到期”等監(jiān)測(cè)指標(biāo)，有效排查異常外債資金流動(dòng)。
　?。ㄎ澹┘?xì)化對(duì)外債資金流向的審核環(huán)節(jié)，明確真實(shí)性審核要求
　　一是明確外債資金結(jié)匯用途，可按照資產(chǎn)負(fù)債表要素規(guī)定流動(dòng)資金用途如支付具有貿(mào)易背景的付款、工資、備用金等，嚴(yán)格限制進(jìn)入房地產(chǎn)、股市或用于短期借款、短期投資、償還人民幣貸款等資本類用途。二是完善支付命令審核環(huán)節(jié)，對(duì)于等值20萬(wàn)美元以上的結(jié)匯，外匯局可在企業(yè)提交的支付命令上加蓋業(yè)務(wù)印章，企業(yè)持核準(zhǔn)件和加蓋印章的支付命令到銀行辦理結(jié)匯。三是對(duì)于企業(yè)采取匯票、支票等方式匯出資金的情形，可允許銀行出票日期符合“2個(gè)工作日”要求即可。
　　
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