【摘要】 文章分析了高校債務(wù)的緣起，對公立高校債務(wù)應(yīng)以政府為償還主體進行了辨析，提出了基于政府責(zé)任觀的化解債務(wù)問題的一攬子建議，并結(jié)合河南省高校實際對操作中的具體細節(jié)進行了論述。
　　【關(guān)鍵詞】 高校；債務(wù)；化解
　　
　　近年來，我國普通公立高校債務(wù)負擔問題引起社會廣泛關(guān)注。財政部、教育部已于2009年9月在中央高校層面啟動減輕債務(wù)風(fēng)險試點工作。2011年3月，國務(wù)院以“國辦發(fā)明電［2011］6號文”部署，由審計署統(tǒng)一組織全國各級審計機關(guān)對全國地方政府性債務(wù)情況進行一次全面審計，以摸清債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、類型、成因和管理情況，并單獨設(shè)計報表對公立高校債務(wù)予以風(fēng)險測度。種種跡象表明，政府普遍化解全國公立高校債務(wù)的時機已趨成熟，化解之路應(yīng)盡快“鋪就”。
　　
　　一、高校債務(wù)的緣起
　　筆者認為，我國公立高校債務(wù)主要是按照“國家大擴招決策、財政資金沒有及時跟進、貸款建設(shè)”這一邏輯順序演進的。
　?。ㄒ唬└叩冉逃按髷U招”是國家意志的體現(xiàn)
　　1999年，黨中央、國務(wù)院決定大幅度擴大高等教育招生規(guī)模。全國高校積極響應(yīng)了這一決策。我國高等教育毛入學(xué)率1998年9.8%，2002年首次超過15%，進入國際公認的高等教育大眾化發(fā)展階段，由此邁出了由人力資源大國向人力資源強國轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵性一步。
　　高等教育“大擴招”，為全面建設(shè)小康社會提供了強有力的人才支撐和知識貢獻，同時，也極大地滿足了人民群眾日益增長的對高等教育的需求。盡管存在就業(yè)難問題，長遠地看，“大擴招”功不可沒，其綜合效益將逐步顯現(xiàn)。
　?。ǘ按髷U招”必然導(dǎo)致資金“大需求”
　　高等教育“大擴招”導(dǎo)致了辦學(xué)資源全面緊張。在教育部頒布的《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評估指標體系》中，對高校的生師比、生均教學(xué)行政用房、生均教學(xué)科研儀器設(shè)備、生均圖書、生均占地面積、生均宿舍面積、百名學(xué)生配教學(xué)用計算機等多項基本辦學(xué)條件作了規(guī)定。這無疑導(dǎo)致了高校對資金的大需求。教育人士朱永新在2007年3月6日舉行的政協(xié)教育界別聯(lián)組會上說，高校為政府承擔了責(zé)任，擴招后，全國高校共投入5 000億元，其中政府投入僅有500億元，其他都是高校通過貸款和收費解決的。
　?。ㄈ┙逃斦Y金拮據(jù)引發(fā)高校大規(guī)模貸款建設(shè)
　　眾所周知，我國公立高校是非營利的公益性事業(yè)單位，其發(fā)展建設(shè)主要靠各級政府投入。以河南省教育廳所屬高校為例，盡管目前實行成本分擔機制，財政撥款與公辦大學(xué)學(xué)生繳納的學(xué)費僅夠維持大學(xué)的日常運轉(zhuǎn)，學(xué)校的經(jīng)費自籌能力十分有限，造成了“吃飯靠財政、公用維持靠收費、發(fā)展建設(shè)靠貸款”的教育資金來源格局。因此，為了落實黨和國家的戰(zhàn)略決策，多數(shù)高校改善辦學(xué)條件的建設(shè)只有依靠貸款。
　?。ㄋ模叭铰?lián)姻”促成了高校貸款建設(shè)
　　政府深知科技、教育和人才對推動經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的極端重要性，起初，都積極鼓勵和支持高校利用銀行貸款進行建設(shè)，許多省、市、區(qū)都表現(xiàn)出極大的熱情。以河南省為例，按照國家的要求和省委、省政府的統(tǒng)一部署，2000年在省政府大力推動和協(xié)調(diào)下，省教委、省計委、財政廳、省物價局會同工、農(nóng)、中、建四家省級分行制定印發(fā)了《關(guān)于利用信貸資金加快我省高等教育事業(yè)發(fā)展的意見》，支持該省高校走上了舉債發(fā)展之路。銀行方面，基于對貸款的安全性考慮和政治博弈，愿意給高校提供大額貸款。高校也搶抓機遇、自我發(fā)展。政府、銀行和高校“三方聯(lián)姻”促成了高校貸款建設(shè)，高校也由此背上大額債務(wù)。
　　
　　二、對公立高校債務(wù)應(yīng)以政府為償還主體之辨析
　　筆者認為，在政府責(zé)任缺失的情況下，“誰貸款、誰負責(zé)”的理念難以被高校和社會認同，在我國事業(yè)單位改革步履維艱的情境下，短期內(nèi)高校亦無擔當?shù)目赡?。政府為高校債?wù)的償還主體基于以下判斷。
　　（一）一個假設(shè)
　　如果沒有高校向銀行大額貸款，國家擴招戰(zhàn)略目標就無法實現(xiàn)，世紀之交的中國高等教育的跨越式發(fā)展不可能實現(xiàn)，建設(shè)人力資源強國的步伐就會受阻。因此，高校貸款建設(shè)客觀上是“為國分憂”。
　　（二）一個結(jié)果
　　高校貸款資金的使用，從根本上改善了辦學(xué)條件。據(jù)統(tǒng)計，與1998年相比，普通高校校園面積增加了2.6倍，教學(xué)用房面積增加了3.7倍，教學(xué)儀器設(shè)備總值增加6.4倍，擴招10年來，僅公立高校賬面資產(chǎn)就增加了5 000億元，這里還沒有計量引進人才等起長期基礎(chǔ)性作用的人力資本投資。對于占我國高等教育主體地位的公立高校而言，結(jié)果是，貸款建設(shè)所形成的固定資產(chǎn)全部是國有資產(chǎn)，國家是其唯一的所有者，具有長期資本性投資的性質(zhì)。
　?。ㄈ┮粋€應(yīng)該
　　高校貸款主要用于基本建設(shè)、儀器設(shè)備購置和人才引進。經(jīng)我們調(diào)研，在新校區(qū)建設(shè)過程中，絕大多數(shù)高校都嚴格依法辦事，經(jīng)過論證、規(guī)劃設(shè)計、報批、征地、立項、招標、建設(shè)等環(huán)節(jié)，保證了建設(shè)的規(guī)范性和科學(xué)性。同時，在建設(shè)過程中，絕大多數(shù)高校著眼長遠，精打細算，從制度上加強對工程項目的監(jiān)管，保證了貸款的使用效率和投資效益。時任教育部部長周濟在國務(wù)院新聞辦2007年9月12日舉行的新聞發(fā)布會上介紹，“高校擴招以來形成的賬面固定資產(chǎn)是5 000多億元，其中，國家基本建設(shè)的財政投入僅500多億元”?？梢娬ㄍ顿Y的嚴重缺位。因此，不考慮飽受詬病的高?；I(lǐng)域貪污腐敗問題，從主流上看，高校建設(shè)程序規(guī)范，銀行貸款使用效益高，國家為償還主體也在應(yīng)該之列。
　　（四）一個可能
　　改革開放以來，我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，國家和地方財力迅速增長，初步測算2010年中國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為39.80萬億元，按可比價格計算，比上年增長10.3%（國家統(tǒng)計局2011年1月20日發(fā)布的數(shù)據(jù)）； 2010年全國財政收入達到8.31萬億元，比上年增長21.3%。目前，國家完全有能力妥善化解（注意，不是解決，我國公立高校體制機制改革任重道遠，不可能一蹴而就）我國高校大額債務(wù)問題。
　　
　　三、高校債務(wù)化解之路
　　貸款需要按期支付利息。貸款如不盡早化解，將使學(xué)校的負擔越來越重（按照貸款總規(guī)模5 000億元計算，每年支付給銀行的利息達到300億元）。在目前高校自籌能力普遍很弱、關(guān)注民生視野下的收費標準不可能提高的情況下，國家應(yīng)該出臺積極的應(yīng)對措施，化解高校的財務(wù)風(fēng)險，從而保證我國高等教育健康發(fā)展。
　　筆者認為，基于政府責(zé)任觀的公立高校債務(wù)化解之路有如下幾條可走，并可聯(lián)動實施：
　　（一）根據(jù)高校擴招貢獻（前后凈增加的學(xué)生人數(shù)）按照定額標準進行普適性補貼
　　教育部教發(fā)［2004］2號文件關(guān)于普通高等學(xué)?；巨k學(xué)條件指標合格標準，區(qū)分不同類型院校，對生均教學(xué)行政用房、生均教學(xué)科研儀器設(shè)備、生均圖書、生均占地面積、生均宿舍面積、百名學(xué)生配教學(xué)用計算機、配多媒體教室和語音實驗室座位數(shù)等指標作出了規(guī)定，國家可以按照這一規(guī)定測算出應(yīng)有的生均投入。按擴招凈增加的學(xué)生人數(shù)，以生均投入為標準，對各高校進行一次性補充建設(shè)投入。操作中要效率優(yōu)先、體現(xiàn)公平，避免“多貸多得、不貸不得”。
　?。ǘ┢毡樘岣呱鶕芸顦藴什⒎ǘɑ?br/>　　1998年北京市高等學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費為10 965元（全國普通高校平均6 775元），而到2008年教育部直屬高校撥款標準生均7 000元。地方省屬院校下降更加明顯，以河南省為例，2009年生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費4 217元（1998年為6 967元），不到全國平均數(shù)8 542元的一半。為落實國家教育改革和發(fā)展綱要，國家從改革和完善教育經(jīng)費投入機制、依法增加政府教育投入、完善教育經(jīng)費撥款機制、提高教育經(jīng)費使用效益等多方面，對財政提出了更高要求。特別是在投入方面，最主要的要求是：到2012年切實完成國家下達的財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的目標分解任務(wù)。因此，各?。ǖ貐^(qū)）可以考慮提高生均撥款標準，同時，完善高?；窘ㄔO(shè)撥款辦法（據(jù)悉，2010年度河南省教育廳所屬高?；〒芸钪挥? 000萬元，且只集中在鄭州大學(xué)等高校）。這樣，學(xué)校的可支配財力將有一個較大幅度的穩(wěn)定增加值，進而，政府可以要求高校拿出切實可行的化債方案。
　　
　?。ㄈΩ咝Ｓ少J款形成的資本性支出評估后按應(yīng)該規(guī)模予以補償
　　對于高校貸款形成的資本性支出（特別是引進人才等人力資本投入進行評估后予以補貼，因為人力資本投入效應(yīng)具有時滯性）國家可以委托中介機構(gòu)進行專項評估。補償?shù)脑瓌t是：若新增資本性支出與擴招規(guī)模相匹配，則國家予以認可并進行一次性補償；若超出擴招規(guī)模需要或與擴招任務(wù)無關(guān)，則國家不予補償。
　?。ㄋ模┴斦D(zhuǎn)移支付高等教育收費標準缺口資金
　　學(xué)費上漲和招生規(guī)模增長的可能性空間已注定非常狹小，大學(xué)學(xué)費收入增長的空間更加微乎其微。提高收費標準已經(jīng)與包容性增長和關(guān)注民生大環(huán)境相悖?？紤]到全國教育資源均衡化問題，中央財政對高等教育收費標準低于平均值的省份進行轉(zhuǎn)移支付，資金專項用于化債資金來源，并按照在校生進行補貼分配。以河南省為例，現(xiàn)行的年生均3 650元的高校收費標準是2003年初制定的，遠低于目前全國4 550元的平均值，甚至還不及中部地區(qū)周邊省份。
　?。ㄎ澹╅_征地方教育費附加并近期全部用于高等教育
　　開征地方教育費附加是政府籌措教育資金的一種長效機制。有的省份沒有開征，應(yīng)盡快開征地方教育費附加并硬性規(guī)定。近幾年內(nèi)，每年地方教育費附加全部用于高等教育，以使高校債務(wù)風(fēng)險處于合理水平。
　　
　　四、需關(guān)注的幾個方面
　?。ㄒ唬┭a償應(yīng)考慮高等教育擴張貢獻程度、地方政府化債努力程度
　　高等學(xué)校辦學(xué)類別和辦學(xué)層次不同，辦學(xué)的投入和辦學(xué)成本差異很大，很難給予一個相對合理的量化系數(shù)。為相對公平并體現(xiàn)效率，國家對各省可考慮“對高等教育擴張貢獻程度＝（1999—2010年地方高校擴招學(xué)生數(shù)）/同期全國高校擴招學(xué)生數(shù)、地方政府化債努力程度＝2007—2010年地方財政累計安排償還本金資金/ （2007—2010年地方財政累計安排償還本金資金+2010年末銀行貸款本金余額） 、債務(wù)規(guī)模下降幅度＝（2007年末銀行貸款本金余額－2010年末銀行貸款本金余額）/2007年末銀行貸款本金余額”等指標進行分配中央財政獎補化債?？?。
　　（二）補償應(yīng)打破原有財政口徑而實行再分擔機制
　　高校的大額財務(wù)負擔理論上可以采取按隸屬關(guān)系由中央和地方財政分別解決。對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的高校，主要還要靠中央財政的投入。以河南省財政收入為例，2010年省級財政一般預(yù)算收入完成1 381億元，支出3 413.2億元，向教育的投入達到606.7億元，已占省級財政收入的近44%，占省級財政支出的17.8%。但若按教育投入占GDP4%以上的標準，2010年全省GDP達到22 942.68億元，則財政向教育的總投入應(yīng)達到917.71億元以上，這顯然是落實不足。因此，筆者認為，考慮全國各地財力可能，可具操作性的方案是，補償應(yīng)打破原有財政口徑而實行再分擔機制。
　?。ㄈ┎荒芤谎a了之，亦應(yīng)構(gòu)建長效機制
　　發(fā)展進程中出現(xiàn)的中國特色的高等教育債務(wù)問題（是現(xiàn)象，更是問題）值得人們反思。但是，政府不能因噎廢食。發(fā)展中的問題只能在發(fā)展之中求解。
　　各級政府可建立和完善高校投融資機制改革聯(lián)席會議制度，注重解決改革進程中的新情況、新問題，以優(yōu)化高校發(fā)展的外部環(huán)境，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和推進高校投融資機制改革并構(gòu)建長效機制。例如，建立科學(xué)的中長期人力資源發(fā)展規(guī)劃、通過招生指標來控制各級各類學(xué)校的辦學(xué)規(guī)模、加強對高校貸款的監(jiān)管并建立有效的風(fēng)險防范機制、進一步落實經(jīng)濟責(zé)任制并將高校債務(wù)列為高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的重要內(nèi)容之一；同時，結(jié)合《高等學(xué)校信息公開辦法》等有關(guān)信息公開規(guī)制，要求高校進一步規(guī)范財務(wù)信息披露，可以考慮引入第三方監(jiān)督，實現(xiàn)高校財務(wù)信息公開和提高高校財務(wù)透明度，以消除納稅人的疑慮。
　　
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