【摘要】 教育財(cái)政投入差量是指教育財(cái)政實(shí)際投入與投入標(biāo)準(zhǔn)或者教育發(fā)展實(shí)際需求的差異數(shù)量。以教育投入4%為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，1999—2009年教育財(cái)政投入差量約為19 800億元。以高等學(xué)校本科教學(xué)水平評估規(guī)定的最低合格標(biāo)準(zhǔn)保守計(jì)算，高等學(xué)校僅購置校園用地、建造房屋兩方面的財(cái)政投入差量就達(dá)7 600億元；1999—2009年，因物價(jià)上漲就足以造成約7 100億元的高等教育投入差量。如果財(cái)政教育投入差量沒有形成教育債務(wù)，就有可能因教學(xué)投入上的“偷工減料”而以犧牲教育質(zhì)量為代價(jià)。4%的財(cái)政教育投入目標(biāo)并不能滿足教育發(fā)展的實(shí)際需求。財(cái)政投入責(zé)任劃分不合理、財(cái)政教育投入缺乏硬性約束機(jī)制、學(xué)校教育成本缺失等是造成巨額的教育投入差量的主要原因。
　　【關(guān)鍵詞】 教育財(cái)政； 投入差量； 成因； 研究
　　
　　教育財(cái)政投入差量是指教育財(cái)政實(shí)際投入與投入標(biāo)準(zhǔn)或者教育發(fā)展實(shí)際需求的差異數(shù)量。1993年中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《中國教育改革和發(fā)展綱要》、1994年國務(wù)院又出臺了《<中國教育改革和發(fā)展綱要>的實(shí)施意見》（簡稱《綱要》及其《實(shí)施意見》）。《綱要》及其《實(shí)施意見》首次明確提出國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例20世紀(jì)末達(dá)到4%的目標(biāo)；2010年7月《國家中長期教育發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010—2020）及2011年3月《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》再次將4%作為2012年財(cái)政教育投入目標(biāo)。教育投入4%目標(biāo)的兩次提出時(shí)隔17年，時(shí)過境遷，發(fā)人深思。2009年我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的3.59%，僅比1999年的2.79%增長了0.8%；全國教育經(jīng)費(fèi)投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的4.85%，比1999年的4.08%增長了0.7%。因此，研究教育差量，對于保障財(cái)政教育投入的落實(shí)具有重要的理論及實(shí)際意義。
　　
　　一、教育財(cái)政投入差量的測算
　　由于目前沒有權(quán)威的學(xué)校生均成本標(biāo)準(zhǔn)及學(xué)生生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，本文在測算財(cái)政教育投入差量時(shí)，以教育投入4%作為標(biāo)準(zhǔn)測算全國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入差量；以普通高等學(xué)校本科教學(xué)水平評估要求為標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算高等教育發(fā)展在土地及建筑兩方面投入形成的教育財(cái)政投入差量；以假設(shè)的工資、物價(jià)影響教育成本上升兩倍為標(biāo)準(zhǔn)，測算因工資、物價(jià)上升的影響造成的高等教育財(cái)政投入差量。
　?。ㄒ唬┮越逃度?%為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算
　　為了便于比較，根據(jù)《教育部 國家統(tǒng)計(jì)局 財(cái)政部全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》的有關(guān)資料整理出1999—2009年度財(cái)政教育投入比較統(tǒng)計(jì)表（見表1）。
　　根據(jù)以上資料，在1999至2009年的11年時(shí)期內(nèi)，財(cái)政教育投資共計(jì)72 185.05億元，比按4%標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的應(yīng)投入的87 368.43億元少15 183.38億元。如果財(cái)政教育投入差量全部形成教育債務(wù)，僅融資利息就多達(dá)4 668.18億元，本息合計(jì)財(cái)政教育投入差量約19 800億元。如果財(cái)政教育投入缺口大部分沒有形成教育債務(wù)，則可能因教學(xué)上的“偷工減料”而以犧牲教育質(zhì)量為代價(jià)。
　?。ǘ┮愿叩葘W(xué)校本科教育評估的生均土地及房屋建筑面積為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算
　　1998年普通高等教育在校生340.87萬人，2009年普通高等教育在校生2 144.66萬人，2009年比1998年增加 1 803.79萬人。高等教育大發(fā)展客觀上要求大幅度地增加教育財(cái)政投入，但實(shí)際上財(cái)政教育投入并沒有與教育發(fā)展同步，結(jié)果形成了嚴(yán)重的高等教育債務(wù)問題。
　　由于財(cái)政撥款與學(xué)雜費(fèi)收入難以維持高等學(xué)校正常的運(yùn)轉(zhuǎn)，高等教育發(fā)展的資金缺口是多方面的。從1999年以后，財(cái)政基本上不再給高等學(xué)校撥付土地購置及房屋建造經(jīng)費(fèi)，因此土地購置及房屋建造支出是硬缺口，是形成高等教育債務(wù)的最直接原因。下面以生均土地及房屋建筑面積的要求為標(biāo)準(zhǔn)，來計(jì)算財(cái)政高等教育投入差量。
　　2004年，教育部開始對普通高等學(xué)校進(jìn)行本科教學(xué)工作水平評估，其中基本辦學(xué)條件指標(biāo)的合格指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)有以下規(guī)定：生均占地面積最低的包括綜合、師范、語文、財(cái)經(jīng)政法類院校，人均54平方米；生均教學(xué)行政用房最低的包括語文、財(cái)經(jīng)、政法類院校，生均9平方米；生均宿舍面積平均為6.5平方米。
　　假設(shè)：1.生均占地面積、生均建筑面積以以上規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)；2.土地價(jià)格以河南XX大學(xué)2001—2010年期間完成征收的1 000畝土地的16萬元/畝的平均價(jià)格（即241元/平方米）為基礎(chǔ)；3.教學(xué)行政用房以河南XX大學(xué)2005年建設(shè)完成的數(shù)學(xué)教學(xué)辦公樓1 100元/平方米的建造成本為基礎(chǔ)計(jì)算；4.宿舍用房以河南XX大學(xué)2005年建設(shè)完成的宿舍樓1 238元/平方米的建造成本為基礎(chǔ)①，那么普通本科院校每擴(kuò)招一名學(xué)生的生均土地及房屋建筑支出成本見表2②。
　　因財(cái)政不再專項(xiàng)撥款，普通高等教育1998—2009年因擴(kuò)招形成的財(cái)政教育投入差量，僅土地購置、房屋建筑物建造兩項(xiàng)支出就多達(dá)：1 803.79×30 961=55 847 142.19（萬元）。
　　由于財(cái)政撥款與學(xué)費(fèi)收入還不足以維持大部分普通高等學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，假設(shè)土地、房屋建筑物成本全部形成高等教育債務(wù)，融資利率按年7.20%，融資時(shí)間按10年，貸款平均余額按55 847 142.19/2=27 923 571.10（萬元）計(jì)算，那么融資利息需要（融資利息也同樣形成高等教育債務(wù)）：27 923 571.10×10×7.2%=20 104 797.12（萬元）。
　　本息合計(jì)共形成財(cái)政教育投入差量：55 847 142.19 +20 104 797.12=75 951 939.31（萬元）
　　因此可以認(rèn)為：1999—2009年高等教育擴(kuò)招僅土地購置與房屋建造兩項(xiàng)就足以形成約7 600億元的財(cái)政教育投入差量。
　?。ㄈ┌凑展べY、物價(jià)上漲因素影響計(jì)算
　　1998年，全國普通高等學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出為 2 892.65元，生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出為6 775.19元，2009年全國普通高等學(xué)校預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出為3 802.49元，生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)支出為8 542.30元，生均公用經(jīng)費(fèi)增加31.45%，生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出增加26%。
　　工資、物價(jià)上升對學(xué)校教育成本的影響具有許多不可比因素，如果1999—2009年工資、物價(jià)上升對學(xué)校教育成本的影響保守地按照上漲兩倍計(jì)算，即使維持原先的財(cái)政撥款水平，2009年全國高等教育預(yù)算內(nèi)事業(yè)支出也應(yīng)為：6 775.19
　　×3=20 325.57元。
　　假設(shè)1998年至2009年高等教育的擴(kuò)招及預(yù)算內(nèi)撥款的增長都是均勻的，1999年的生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出按6 775.19元，在校生增加數(shù)量仍按1 803.79萬人，時(shí)間仍按10年，那么，1999年至2009年因物價(jià)上漲因素造成的高等教育財(cái)政投入差量為：
　　1 803.79/2×（20 325.57-8 542.30）/2×10=53 136 361.48（萬元）
　　同樣假設(shè)教育財(cái)政投入差量全部形成教育債務(wù)，融資利率按年7.2%，融資時(shí)間按10年，貸款余額按53 166 361.48/2
　　=26 568 180.74（萬元），那么融資利息需要：
　　26 568 180.74×10×7.2%=18 129 090.13（萬元）
　　
　　本息合計(jì)形成高等教育財(cái)政投入差量：
　　53 136 361.48+18 129 090.13=71 265 451.61（萬元）
　　因此可以認(rèn)為：僅因工資、物價(jià)上漲因素影響，1999—2009年高等教育的投入差量約為7 100億元。
　　（四）結(jié)論
　　1.按照教育投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，1999—2009年財(cái)政教育投入差量約為19 800億元；
　　2.按照高等學(xué)校本科教育水平評估的要求，1999—2009年僅土地購置及房屋建造的高等教育財(cái)政投入差量就達(dá)7 600億元；因工資、物價(jià)上漲，1999—2009年高等教育投入差量達(dá)7 100億元。兩者合計(jì)14 700億元。
　?。ㄎ澹┩普?br/>　　2006年普通高校占預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)分配的20.83%，2007年教育總經(jīng)費(fèi)中高等教育經(jīng)費(fèi)所占比例為30.97%。假定高等教育的財(cái)政投入差量為14 700億元，如果按以上兩種比例推算，那么1999—2009全國財(cái)政教育投入差量應(yīng)在47 465億元至70 571億元之間，無論如何也應(yīng)是按照4%的目標(biāo)計(jì)算出來的19 800億元的財(cái)政投入差量的2倍以上。
　　因此，即使1999年已達(dá)到4%的教育投入目標(biāo)且延續(xù)至今，財(cái)政教育投入還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，至少目前各地的最低財(cái)政性教育投入水平應(yīng)達(dá)到4%，全國教育財(cái)政性教育投入平均水平應(yīng)超過4.5%。
　　
　　二、教育投入差量的成因分析
　?。ㄒ唬┴?cái)政教育投入責(zé)任劃分不合理
　　財(cái)政教育投入責(zé)任的劃分不合理是形成財(cái)政教育投入差量的主要原因，在高等教育投入方面尤為突出?，F(xiàn)行的財(cái)政教育投入責(zé)任是根據(jù)學(xué)校行政隸屬關(guān)系劃分的，一般來講，中央財(cái)政只負(fù)責(zé)中央所屬院校的財(cái)政撥款，而對地方院校的財(cái)政撥款主要由各地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。歷史實(shí)踐證明，與高等教育管理權(quán)限下放相結(jié)合的教育投入責(zé)任劃分調(diào)動了地方政府發(fā)展高等教育的積極性，推動了高等教育的大發(fā)展。但是，任何政策都有一定的時(shí)效性，應(yīng)適時(shí)地調(diào)整與修補(bǔ)。在我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不平衡的條件下，當(dāng)壓抑的地方政府對發(fā)展高等教育的熱情經(jīng)過持續(xù)的釋放以后，“自己的娃娃自己抱”的財(cái)政教育投入責(zé)任劃分的不合理性就突顯出來。第一，地方政府的財(cái)政能力不足。受資金資源的硬性約束，經(jīng)濟(jì)建設(shè)與民生是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的最主要矛盾，而教育又是公共財(cái)政支出的第一大項(xiàng)支出，義務(wù)教育的普及、職業(yè)教育的興起、高等教育的大發(fā)展又都在不斷地?cái)D壓有限的財(cái)政資源，因此地方政府不情愿、也難以拿出更多的財(cái)力來首先滿足教育不斷發(fā)展的需求。第二，人才是流動的，是社會共享的資源。本來教育是一種長期投資，培養(yǎng)一名學(xué)生需要十到二十年的時(shí)間，而由于工作條件、工資待遇等原因，不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的高校畢業(yè)生大都不愿意回到經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的家鄉(xiāng)，即便是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方高校培養(yǎng)出來的畢業(yè)生也都紛紛到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)發(fā)展。結(jié)果造成高層人才不斷地向發(fā)達(dá)地區(qū)流動，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)支付人才培養(yǎng)費(fèi)的局面，也進(jìn)一步擴(kuò)大了地區(qū)之間發(fā)展水平差異。因此，當(dāng)前教育財(cái)政投入責(zé)任的分工是不合理的。
　?。ǘ┤狈τ残缘慕逃度爰s束機(jī)制
　　我國雖然兩次提出教育財(cái)政投入4%的目標(biāo)，但是4%只是一個(gè)籠統(tǒng)的總體的財(cái)政教育指標(biāo)。教育投入4%目標(biāo)的落實(shí)應(yīng)建立在中央財(cái)政及地方財(cái)政對各自投入目標(biāo)責(zé)任具體落實(shí)的基礎(chǔ)上。為完成教育4%的目標(biāo)，必須硬性規(guī)定中央及地方政府各年度財(cái)政教育投入的最低數(shù)量、最低比例以及行政追究責(zé)任。但至今，只見中央政府落實(shí)財(cái)政教育投入目標(biāo)的決心，并不見具體措施。這種缺乏硬性約束機(jī)制的目標(biāo)，必然加大地方政府與中央政府的博弈。由于各地財(cái)政教育投入差異較大，即使實(shí)現(xiàn)了4%的目標(biāo)，也并不代表各地財(cái)政教育投入的合理增長。
　?。ㄈ┤狈逃度牖緲?biāo)準(zhǔn)
　　20世紀(jì)60年代初，英國教育經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·維澤提出建立學(xué)校教育成本核算制的問題。90年代末，美國國會任命了國家教育成本委員會來調(diào)查高等學(xué)校學(xué)費(fèi)和成本問題，1998年美國全國高等學(xué)校經(jīng)營者協(xié)會成立高等學(xué)校成本委員會，旨在開發(fā)“一種新的簡單統(tǒng)一能夠接受的計(jì)量和報(bào)告高等學(xué)校成本的方法”，但從能夠查證的資料來看，仍是以教育經(jīng)費(fèi)代替教育成本（實(shí)際上是本末倒置），學(xué)校教育成本核算仍舊處于理論探索階段。教育經(jīng)濟(jì)學(xué)、教育財(cái)政學(xué)在20世紀(jì)80年代傳入我國，目前還沒有成熟的可操作的學(xué)校教育成本統(tǒng)計(jì)方法，因此生均基本經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)難以制定。由經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧等組成的課題組探討了公共教育經(jīng)費(fèi)支出的國際水平，得出結(jié)論：當(dāng)GDP達(dá)到大約1 000美元時(shí)，公共教育支出的國際水平為4.24%，這只是國際比較的結(jié)論，并不能一直作為我國教育投入的標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政教育投入預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)必須以科學(xué)的學(xué)校教育成本為依據(jù)，因此，應(yīng)加大對學(xué)校成本、教育投入基本標(biāo)準(zhǔn)的理論研究。
　　
　　三、財(cái)政教育投入差量的應(yīng)對措施
　　巨大的教育投入差量，已形成嚴(yán)重的教育債務(wù)，影響教育以質(zhì)量為主的內(nèi)涵式發(fā)展。要想實(shí)現(xiàn)中國從教育大國向教育強(qiáng)國的轉(zhuǎn)變，必須消除財(cái)政投入差量，建立滿足教育發(fā)展需求的財(cái)政投入體系。
　?。ㄒ唬┙⒅醒虢逃?cái)政資金統(tǒng)籌、中央與地方分擔(dān)的教育財(cái)政投入體制
　　為實(shí)現(xiàn)教育公平、充分體現(xiàn)教育的社會公益性，保障教育財(cái)政投入滿足教育發(fā)展需求，中央政府應(yīng)對教育財(cái)政資金統(tǒng)籌。同時(shí)為了調(diào)動地方政府教育投入的積極性，除實(shí)行中央教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌外，還應(yīng)該讓地方政府承擔(dān)一定的財(cái)政教育投入責(zé)任，并給予地方政府較大的發(fā)揮空間。中央所屬院校的經(jīng)費(fèi)投入仍由中央級財(cái)政負(fù)責(zé)。中央財(cái)政統(tǒng)籌資金，應(yīng)至少解決（除中央所屬的院校）教育投入目標(biāo)的70%，剩余的教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)由地方財(cái)政解決。由于地方政府的財(cái)政教育投入任務(wù)較小，容易完成，這樣財(cái)政教育投入目標(biāo)落實(shí)的難題就能基本解決。
　?。ǘ┕潭ǘ惙N、統(tǒng)一比例，保障中央財(cái)政統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)
　　為了保障中央財(cái)政對教育經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌，應(yīng)選擇稅額大、征收容易、中央與地方按比例共享的經(jīng)常性稅種固定作為教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的稅源。在中央和地方對稅收各自分成比例的范圍內(nèi)，統(tǒng)一規(guī)定中央與地方的教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌比例，將教育統(tǒng)籌資金直接上解中央財(cái)政專戶。
　　對于地方財(cái)政負(fù)責(zé)教育經(jīng)費(fèi)的稅收來源，則不進(jìn)行專門規(guī)定。
　?。ㄈ┍M快建立學(xué)校教育成本標(biāo)準(zhǔn)
　　財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例只是一個(gè)宏觀的比較指標(biāo)，僅能用來衡量政府的教育投入努力程度，財(cái)政教育投入預(yù)算應(yīng)依據(jù)學(xué)校教育成本制定。沒有學(xué)校教育成本標(biāo)準(zhǔn)的硬性衡量尺度，財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)撥款就會永遠(yuǎn)處于可多可少的彈性狀態(tài)。例如，各地物價(jià)水平必然影響學(xué)校生均成本，但物價(jià)對學(xué)校生均成本造成的差異是有限的，而目前各地的生均財(cái)政性撥款水平則相差十倍之多。因此，應(yīng)該盡快制定學(xué)校教育成本標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)學(xué)校成本標(biāo)準(zhǔn)制定財(cái)政教育投入預(yù)算。
　　
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