問題看準了，原因找到了，漏洞自然就暴露無遺了
　　
　　筆者觀察縣域發(fā)展漏洞的方法是，先從老百姓的角度看存在什么問題，然后分析造成問題的原因。問題看準了，原因找到了，漏洞自然就暴露無遺了。據(jù)觀察，老百姓對縣域?qū)用嬖嵅∽疃嗟膯栴}集中在兩個方面：一是縣域黨政干部為政不廉，二是近些年拆遷等問題暴露出來的縣域黨政干部作風粗暴蠻橫。正是因為存在這些問題，所以一些縣域黨政干部對黨的事業(yè)和群眾利益造成很大傷害。從另一個方面看，這對他們自身利益也造成了根本性傷害。正如《人民論壇》雜志的調(diào)查結(jié)果所示，縣級領(lǐng)導崗位已經(jīng)成為高危崗位，越來越多的縣級領(lǐng)導干部受到黨紀國法的制裁。
　　分析造成上述兩個現(xiàn)象的原因，可歸納為兩個不平衡：一個是縣級財權(quán)與事權(quán)的不平衡，另一個是自主決策權(quán)與外部監(jiān)督權(quán)的不平衡。不平衡就是漏洞。而且特別需要強調(diào)，這兩個不平衡，并不是一直都有的，主要是改革開放后出現(xiàn)的，近十多年來也看不到明顯改觀的跡象，因此，應(yīng)當引起高度重視并探索堵漏之法。
　　縣域財權(quán)與事權(quán)不平衡
　　
　　我國的改革開放是從農(nóng)村搞大包干開始的，三十多年前各地區(qū)各行業(yè)“包”字成風。1982年，連財政也搞起了包干，也就是中央規(guī)定了地方的稅收上繳基數(shù)，各地方“交足國家的”之后，其余可以作為本級財政收入使用、自求平衡，大家形象地稱之為“分灶吃飯”。這樣一來，各地方由于稅收包干基數(shù)以及包干后的經(jīng)濟發(fā)展速度差別很大，財政狀況很快就出現(xiàn)了明顯差別。有的地方經(jīng)濟發(fā)展很快，稅收很多，就很富；而有的地方經(jīng)濟發(fā)展很慢，稅收增長慢，就很窮。但是，政府不是企業(yè)，也不是家庭。政府的職責是為老百姓（包括企業(yè)事業(yè)單位）提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，比如公安必須辦，教育也必須辦，等等。這就是地方政府的事權(quán)。從理論上和國家根本制度上看，老百姓的權(quán)利是平等的，地方政府為他們提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)也應(yīng)該大體一樣。事實上，上級黨政機關(guān)也經(jīng)常按照統(tǒng)一標準向下級下達各種工作任務(wù)。但由于財政“分灶吃飯”，造成了各地方政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力有很大差別。那些財政窮縣在上級領(lǐng)導的催逼下，常常發(fā)生拆東墻補西墻的現(xiàn)象，黨政機關(guān)照章辦事的規(guī)矩就沒有辦法遵守了。財政“分灶吃飯”造成的種種弊端嚴重損害了中央政府的管控能力。于是，在1994年，財政上又進行了分稅制改革。這是向發(fā)達市場經(jīng)濟國家學習的結(jié)果，目的就是想通過提高中央財政收支在全國財政收支中的比重，提高中央的管控能力，尤其是可以通過轉(zhuǎn)移支付增強落后地區(qū)的財力。這一改革雖然取得了一定成效，但到縣這一級，財政“分灶吃飯”的弊端基本上沒有消除，乃至在黨政官員中流傳著一個段子：“中央財政蒸蒸日上，省級財政喜氣洋洋，市級財政勉勉強強，縣級財政哭爹喊娘，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政名存實亡。”
　　在這種延續(xù)了三十年的縣級財權(quán)與事權(quán)嚴重不平衡的體制下，窮縣因缺錢，領(lǐng)導干部的工作出現(xiàn)了小馬拉大車的行為變形；富縣因為錢很多，也會產(chǎn)生財大氣粗的行為變形。行為變形，有章不循，有法不依，漏洞就出現(xiàn)了。一些黨性不強、素質(zhì)不高的領(lǐng)導干部趁機渾水摸魚、損公肥私。上級明知此事，但是，面對窮縣，知道他們照章辦事就完不成上級下達的工作任務(wù)，只好無可奈何；面對富縣，知道做臉面搞政績的事情還要靠他們，也只好無可奈何。于是，縣域領(lǐng)導干部們在不正之風面前，左顧右盼，上行下效，相互模仿，不正之風愈演愈烈。
　　
　　縣域自主決策權(quán)與外部監(jiān)督權(quán)不平衡
　　
　　我國平均一個縣的面積約兩千平方公里，相當于三個新加坡。從這個角度來看，公安、司法、教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)以縣為單位來組織，是比較科學的，這也是我們的老祖宗搞郡縣制的高明之處?？h域范圍內(nèi)的黨政干部雖然級別不高，但權(quán)限很大?？h級政府可以決策很多事，從政治到經(jīng)濟，從公安司法到環(huán)境衛(wèi)生，都能放手去干?？h級公安局可以直接抓人，縣級法院可以直接判案，縣政府可以搞幾十平方公里的開發(fā)區(qū)，可以決定上馬幾百億元的大項目。所以，相對于京城和省城同級別的干部而言，縣域干部的權(quán)限大得很。京城國家機關(guān)的科級干部就是跑腿辦事的，而一個科級縣教育局局長卻領(lǐng)導著數(shù)以千計的教師和數(shù)以萬計的學生?？梢赃@樣說，中央以下從省到鄉(xiāng)這四級權(quán)力構(gòu)架中，縣這一級相對而言權(quán)力最實，而所受監(jiān)督相對而言卻最弱。與省市相比，縣級離中央較遠，而中央、省市的決策，又必須通過縣來貫徹實施；縣在與老百姓的關(guān)系中，隔著一層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不必直接面對群眾。加上前面講過的財權(quán)與事權(quán)不平衡，更增加了上級領(lǐng)導機關(guān)監(jiān)督縣域黨政干部的難度。所以，老百姓常說，縣里的干部“天高皇帝遠”，無法無天。
　　除了上述表現(xiàn)在縣域內(nèi)的兩大體制漏洞外，還有一個全國普遍存在的漏洞，那就是財經(jīng)紀律形同虛設(shè)。從中央國家機關(guān)到鄉(xiāng)村基層組織，只要能夠弄到資金，都要設(shè)立自己的小金庫，“三公消費”屢禁不止，企業(yè)財務(wù)更是混亂，普遍存在幾個賬本現(xiàn)象，官商勾結(jié)、行賄受賄屢見不鮮。令人發(fā)指的是，一些人還常常堂而皇之地以“搞活”的名義為形形色色的違反財經(jīng)紀律的行為辯護。這個普遍存在的漏洞又使縣域存在的漏洞效應(yīng)比任何一級都更容易放大。
　　我們必須實事求是地指出來，上述反映在縣域發(fā)展中的漏洞并不是從來就有的，而是改革開放后才成為“漏洞”的。我們承認這一點，不是要給改革開放抹黑，而是要在深入改革開放中解決存在的問題。
　　
　　對待漏洞要一分為二
　　
　　對待縣域發(fā)展中存在的漏洞也要一分為二。就拿財權(quán)與事權(quán)不平衡來說，它雖然是制度上的巨大漏洞，但是我們也要看到，分灶吃飯對縣級、市級甚至省級領(lǐng)導干部產(chǎn)生了一種強大的發(fā)展壓力和動力。盡管在發(fā)展經(jīng)濟、創(chuàng)造GDP的過程中存在不規(guī)范行為，但是地方領(lǐng)導干部發(fā)展經(jīng)濟的熱情是不能全盤否定的。這么多年來國民經(jīng)濟一直保持著世界上最高的增長速度，地方領(lǐng)導干部首先是縣域領(lǐng)導干部的發(fā)展積極性功不可沒。加之外部監(jiān)督權(quán)較弱，也為縣域領(lǐng)導干部充分挖掘發(fā)展?jié)摿μ峁┝司薮罂臻g。這就是說，堵塞縣域發(fā)展中的漏洞，既要保證廣大黨政干部清正廉潔，又要保護他們發(fā)展本地經(jīng)濟的熱情。要形成這一理想局面，以下措施是必須的：
　　一是要徹底貫徹分稅制，讓所有的縣委縣政府都能夠為普通老百姓提供平等的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。即使三年五年還做不到這樣，也要有個時間表，不能無限期地拖延。還應(yīng)指出，不同縣域干部的物質(zhì)待遇也要大體相當，不能相差過于懸殊。據(jù)筆者了解，同樣做縣委書記，在落后地區(qū)工作收入要大大低于發(fā)達地區(qū)。徹底貫徹分稅制原則，既能保證縣域黨政機關(guān)有錢為老百姓服務(wù)辦事，也徹底封殺了縣域黨政干部行為變形的借口；二是要探索縣域領(lǐng)導干部發(fā)展經(jīng)濟的激勵機制。有學者認為，我國縣域政府帶有明顯的企業(yè)色彩。這是有道理的，可以參照企業(yè)高級管理層的收入期權(quán)思路，設(shè)計出對縣域領(lǐng)導干部的期權(quán)激勵；三是要嚴肅財經(jīng)紀律。發(fā)達國家公務(wù)員之所以在行政工作中一般都能夠做到清正廉潔，與他們對公務(wù)員在財經(jīng)方面的錯誤采取零容忍政策有直接關(guān)系。這就是要求所有的黨政干部都不能違背常識和法制，都不能肆意揮霍納稅人的稅金。從技術(shù)層面上看，做到對財經(jīng)錯誤零容忍并不難，難的是從上至下各級黨政領(lǐng)導都要真抓實干。
　?。ㄗ髡邽橹泄仓醒朦h校經(jīng)濟學部教授;人民論壇記者杜鳳嬌采訪整理）
　　責編/張曉 美編/李祥峰