仲敏

（蘭州商學(xué)院農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，甘肅蘭州，730020）

生態(tài)恢復(fù)重建中財(cái)政投資的效用機(jī)理分析

仲敏

（蘭州商學(xué)院農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，甘肅蘭州，730020）

財(cái)政投資是當(dāng)前生態(tài)恢復(fù)重建的主要資金來(lái)源。從效率變化、時(shí)間分布、產(chǎn)出效益關(guān)系以及對(duì)其他性質(zhì)投資的影響等四個(gè)方面，對(duì)財(cái)政投資的效用機(jī)理進(jìn)行了分析，基于這些分析提出了統(tǒng)一規(guī)劃分區(qū)實(shí)施、扶持后續(xù)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)效益優(yōu)先等政策取向建議。

生態(tài)恢復(fù)；財(cái)政投資；效用；政策

生態(tài)環(huán)境的日益惡化，給人們的生活、社會(huì)的發(fā)展以及人類(lèi)的生存帶來(lái)極大的考驗(yàn)。在意識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性后，我國(guó)政府啟動(dòng)了一系列的生態(tài)恢復(fù)工程，力圖改善生態(tài)環(huán)境，這些工程的資金主要來(lái)源于財(cái)政投資，因而如何讓有限的財(cái)政資金產(chǎn)生最大的生態(tài)恢復(fù)效果成為值得研究的課題。

一、生態(tài)恢復(fù)重建與財(cái)政投資

（一）生態(tài)恢復(fù)重建的市場(chǎng)失靈需要財(cái)政投資的介入

生態(tài)恢復(fù)重建具有典型的正外部性，除建設(shè)者之外，他人或社會(huì)也同時(shí)受益，但他們又無(wú)須承擔(dān)任何費(fèi)用。以退耕還林為例，林木不僅能夠改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，而且能通過(guò)涵水、防護(hù)、調(diào)節(jié)氣候、潔凈和休閑等效應(yīng)來(lái)改善周邊地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，但由于這些效益大多具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，使得周邊地區(qū)無(wú)須付費(fèi)但卻能獲得額外的享受或收益［1］。

同時(shí)，生態(tài)恢復(fù)重建所取得的環(huán)境資源又具有公共物品的屬性，如清潔的空氣、環(huán)境的質(zhì)量、物種多樣性等。公共物品的市場(chǎng)供給是無(wú)效率的，因?yàn)榧兇獾氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)不能提供非排他性的公共物品，即一個(gè)所有者不能排除其他人消費(fèi)該物品，無(wú)論在多高的價(jià)格水平上都無(wú)法出售該物品［2］。

由于環(huán)境的公共物品特性，以及人們?cè)诃h(huán)境利用與恢復(fù)中的經(jīng)濟(jì)外部性，使得生態(tài)恢復(fù)重建進(jìn)入市場(chǎng)失靈狀態(tài)，無(wú)法有效地利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決矛盾和問(wèn)題，這時(shí)，就需要作為政府宏觀調(diào)控的重要經(jīng)濟(jì)手段的財(cái)政投資的介入。

（二）財(cái)政投資是當(dāng)前生態(tài)恢復(fù)重建的主要資金來(lái)源

良好的生態(tài)環(huán)境是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們的生活所必不可少的，但生態(tài)恢復(fù)重建投資所產(chǎn)生的效益又具有隱蔽性、時(shí)滯性和公益性，屬于市場(chǎng)配置失靈的領(lǐng)域，決定了以追求利益最大化為目標(biāo)的微觀投資主體不愿涉足，只能靠政府來(lái)集中提供，以滿(mǎn)足社會(huì)的共同需要，因而財(cái)政投資成為當(dāng)前階段生態(tài)恢復(fù)重建的主要資金來(lái)源。如2000年至2010年期間，甘肅省天保工程中，財(cái)政資金投入26.59億元，占到工程總投資的66.84%［3］。

（三）生態(tài)恢復(fù)重建對(duì)財(cái)政投資的巨大需求

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)生態(tài)環(huán)境越來(lái)越重視，各地對(duì)生態(tài)恢復(fù)重建的需求也越來(lái)越大。但我國(guó)環(huán)境污染與破壞嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)決定了生態(tài)恢復(fù)重建是一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱苦而復(fù)雜的工作，需要長(zhǎng)期、大量的投資。即使在財(cái)政投資內(nèi)部，也主要依賴(lài)于中央專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政撥款，地方財(cái)政投入較少。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)，整體財(cái)力有限，政府能夠投資于生態(tài)恢復(fù)的資金也非常有限。因此，存在生態(tài)恢復(fù)需求巨大但可投入財(cái)力有限的矛盾。

二、生態(tài)恢復(fù)重建中財(cái)政投資的效用機(jī)理分析

（一）財(cái)政投資對(duì)其他投資的帶動(dòng)效應(yīng)

生態(tài)恢復(fù)重建中，財(cái)政投資是主要來(lái)源，那么還有哪些資金可以利用？如何利用？通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)對(duì)于一個(gè)具體的生態(tài)恢復(fù)重建項(xiàng)目而言，其資金來(lái)源可以化分為四類(lèi)，一是由中央政府、地方政府投入的財(cái)政性資金；二是生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目商業(yè)化運(yùn)營(yíng)，以及區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶(hù)投入的投資性資本；三是以捐款和義務(wù)植樹(shù)等方式進(jìn)入的公益性資本；四是生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目產(chǎn)生的旅游收入和苗木花卉生產(chǎn)等自身盈利再投資。四類(lèi)資金的關(guān)系如圖1所示。

圖1 財(cái)政投資與其他投資的關(guān)系

在市場(chǎng)失靈的生態(tài)恢復(fù)領(lǐng)域，財(cái)政投資是最主要的資金來(lái)源和投資主體。商業(yè)性投資以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，因此只有在已經(jīng)有大量財(cái)政投資進(jìn)入，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本完成，能夠看到商機(jī)時(shí)才會(huì)大量介入。公益性投資主要是在財(cái)政投資達(dá)到一定程度時(shí)，形成了一定的氛圍，相關(guān)單位、企業(yè)和個(gè)人出于社會(huì)責(zé)任而投入的資金與人力。而生態(tài)恢復(fù)的盈利再投資，則必須是財(cái)政投資達(dá)到一定程度，已經(jīng)能夠形成一定盈利的情況下才能產(chǎn)生。

因此，財(cái)政資金對(duì)其他性質(zhì)的投資具有帶動(dòng)效應(yīng)。由于地域經(jīng)濟(jì)等因素，在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，資金資源豐富，財(cái)政投資的這種帶動(dòng)作用更加突出，而在經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，這種帶動(dòng)作用則明顯較弱。

（二）財(cái)政投資的效率曲線

在一個(gè)生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目上，應(yīng)該投入多少財(cái)政資金，是不是只要投入就有產(chǎn)出？是不是投入的越多越好？經(jīng)過(guò)研究，發(fā)現(xiàn)生態(tài)恢復(fù)重建中財(cái)政投資數(shù)量與產(chǎn)生的效益之間并不是簡(jiǎn)單的正比關(guān)系，而是存在一條如圖2所示的效率曲線。

圖2 生態(tài)恢復(fù)中財(cái)政投資效率曲線

生態(tài)恢復(fù)重建是個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，前期的組織、規(guī)劃、勘察、設(shè)計(jì)、培訓(xùn)等都需要一定的費(fèi)用，以甘肅省退耕還林為例，據(jù)估算這筆費(fèi)用大約要占到總造價(jià)的3%到5%［4］。這種情況下，生態(tài)恢復(fù)建設(shè)存在一個(gè)較長(zhǎng)的成本支出時(shí)期，在投資低于一個(gè)特定數(shù)量時(shí)，并不能產(chǎn)生任何效益，效率為0，即圖2中的臨界點(diǎn)A。如果繼續(xù)加大投資力度，能夠?qū)嶋H用于生態(tài)恢復(fù)的資金增多，帶來(lái)的效益也越來(lái)越顯著，會(huì)逐漸產(chǎn)生較高的效率。而繼續(xù)加大財(cái)政投資，達(dá)到臨界點(diǎn)B時(shí)，會(huì)產(chǎn)生對(duì)公益性投資、商業(yè)性投資和農(nóng)戶(hù)自身投資的擠出效應(yīng)，財(cái)政投資的效率開(kāi)始下降，帶來(lái)的效益增長(zhǎng)逐漸放緩［5］。

（三）生態(tài)恢復(fù)重建項(xiàng)目對(duì)財(cái)政投資需求的時(shí)間曲線

在一個(gè)生態(tài)恢復(fù)重建項(xiàng)目中，財(cái)政資金的撥付節(jié)奏如何控制，是一次到位還是分步撥付？研究發(fā)現(xiàn)不同時(shí)期對(duì)財(cái)政投資資金量的需求也是不同的，其變化曲線如圖3所示。

圖3 生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目中財(cái)政投資需求量變化曲線

一般來(lái)說(shuō)，由于生態(tài)恢復(fù)初期的脆弱性較高，基礎(chǔ)設(shè)施尚未建立，對(duì)財(cái)政投資的依賴(lài)度很高，資金需求量也較大。在項(xiàng)目中期，生態(tài)環(huán)境已經(jīng)有了一定承受力，商業(yè)性投資也開(kāi)始進(jìn)入，所需要的財(cái)政性資金就開(kāi)始減少。在生態(tài)形成良性循環(huán)后，自身產(chǎn)生的盈利和商業(yè)性投資足以支付運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，即達(dá)到臨界點(diǎn)C時(shí)，財(cái)政投資則可以完全退出。

（四）所產(chǎn)生的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的關(guān)系

生態(tài)恢復(fù)重建所產(chǎn)出的效益主要有生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益三類(lèi)，這三種效益之間存在什么關(guān)系，是相互促進(jìn)還是？分析發(fā)現(xiàn)在規(guī)劃生態(tài)恢復(fù)重建項(xiàng)目時(shí)，實(shí)施方往往希望在三方面都取得較好的效益，但事實(shí)上很少有三者同時(shí)取得較好成果的案例，因此這三種效益之間存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。

以退耕還林為例，實(shí)施時(shí)可以選擇植經(jīng)濟(jì)林或植生態(tài)林，經(jīng)濟(jì)林的經(jīng)濟(jì)效益較高但生態(tài)效益較低，而生態(tài)林的經(jīng)濟(jì)效益較低但生態(tài)效益很高，因而在經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益之間存在矛盾，難以同時(shí)實(shí)現(xiàn)。相關(guān)研究也發(fā)現(xiàn)在黃土高原還沒(méi)有發(fā)現(xiàn)短時(shí)間能夠達(dá)到生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益共贏的典型地區(qū)［6］。

同時(shí)，雖然不同學(xué)者在研究后都認(rèn)為生態(tài)恢復(fù)具有巨大的經(jīng)濟(jì)效益，但由于生態(tài)恢復(fù)的經(jīng)濟(jì)外部性特征，這些效益很難讓當(dāng)?shù)卣?、農(nóng)戶(hù)直接感受得到。而社會(huì)效益方面，更是存在不同理解，如學(xué)者普遍認(rèn)為生態(tài)恢復(fù)帶來(lái)的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移屬于社會(huì)效益，而在農(nóng)戶(hù)看來(lái)，可能是迫于無(wú)奈的背井離鄉(xiāng)，并激發(fā)了一定的社會(huì)矛盾。

三、生態(tài)恢復(fù)重建中財(cái)政投資的政策取向建議

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃、分區(qū)實(shí)施，合理安排財(cái)政投資額度與進(jìn)度

生態(tài)恢復(fù)重建需要的資金數(shù)量巨大，但目前能夠用于生態(tài)恢復(fù)重建的財(cái)政投資卻是有限的，并不能滿(mǎn)足所有生態(tài)恢復(fù)需求。這種情況下，應(yīng)對(duì)全國(guó)或區(qū)域內(nèi)的生態(tài)恢復(fù)重建進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃，集中有限的財(cái)政資金來(lái)分區(qū)域?qū)嵤?/p>

在安排財(cái)政投資時(shí)，應(yīng)避免“撒胡椒面”的資金安排方式，因?yàn)檫@種方式由于資金量較少而很難產(chǎn)生效益。也應(yīng)該避免將大量資金集中到個(gè)別項(xiàng)目的“制造明星”的方式，因?yàn)樵谪?cái)政資金投入到一定程度時(shí)，再增加財(cái)政資金并不能帶來(lái)效益的增加，反而會(huì)將吸引的投資性資金和公益性資金擠出。同時(shí)，應(yīng)根據(jù)實(shí)施需求在不同年度合理安排資金撥付進(jìn)度，防止資金過(guò)于集中造成閑置或由于撥付滯后而影響生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目進(jìn)度。

（二）不同區(qū)域、不同項(xiàng)目實(shí)行差別化的財(cái)政政策

不同地域的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)狀況千差萬(wàn)別，因此應(yīng)在考慮當(dāng)?shù)貐^(qū)域?qū)嶋H情況的基礎(chǔ)上，實(shí)行差別化的生態(tài)恢復(fù)重建財(cái)政政策。

在生態(tài)恢復(fù)重建中，財(cái)政投資在不同區(qū)域的帶動(dòng)作用并不相同，一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的區(qū)域，財(cái)政資金的投資容易產(chǎn)生帶動(dòng)作用，吸引其他資金進(jìn)入生態(tài)恢復(fù)重建，而在貧困地區(qū)，自身資金匱乏，能進(jìn)入生態(tài)恢復(fù)領(lǐng)域的則更少。因此，在生態(tài)恢復(fù)建設(shè)項(xiàng)目安排財(cái)政資金時(shí)，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目所在地經(jīng)濟(jì)狀況，在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的區(qū)域，可以適當(dāng)投入，通過(guò)多種方式吸引商業(yè)性投資和公益性投資進(jìn)入；而在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，則需要全額財(cái)政資金投入，以免影響生態(tài)恢復(fù)效果。

（三）創(chuàng)新籌資方式，多渠道、多方式籌集財(cái)政資金

中央財(cái)力畢竟是有限的，因此地方政府需要不斷創(chuàng)新籌資方式來(lái)擴(kuò)大生態(tài)恢復(fù)重建的資金來(lái)源，嘗試BOT模式、發(fā)行生態(tài)環(huán)保債券和資本市場(chǎng)融資等方式。

如生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目BOT建設(shè)模式，通過(guò)政府或所屬機(jī)構(gòu)為投資者提供特許協(xié)議，準(zhǔn)許投資方開(kāi)發(fā)建設(shè)某一生態(tài)項(xiàng)目，項(xiàng)目建成后在一定期限內(nèi)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)獲得利潤(rùn)，協(xié)議期滿(mǎn)后將項(xiàng)目無(wú)償轉(zhuǎn)交給政府或所屬機(jī)構(gòu)［7］。這種由政府承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)直接出資的方式是生態(tài)建設(shè)擺脫資金短缺困境的可行方式之一。

（四）扶持生態(tài)建設(shè)后續(xù)產(chǎn)業(yè)，由“輸血”變?yōu)椤霸煅?/h3>

后續(xù)產(chǎn)業(yè)的滾動(dòng)發(fā)展也可為生態(tài)建設(shè)提供一定的資金，緩解生態(tài)建設(shè)資金短缺這一瓶頸制約［7］。同時(shí)，后續(xù)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的利潤(rùn)能調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶(hù)和其他經(jīng)濟(jì)體參與生態(tài)恢復(fù)重建的積極性，從而成為生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，當(dāng)前的財(cái)政投資是以“輸血”的方式進(jìn)行的，而要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)大力扶持生態(tài)建設(shè)的后續(xù)產(chǎn)業(yè)，以盈利再投資的方式，維持生態(tài)恢復(fù)重建項(xiàng)目的自身運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)由“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變。

（五）制定計(jì)劃時(shí)以生態(tài)效益為優(yōu)先目標(biāo)

生態(tài)恢復(fù)的經(jīng)濟(jì)外部性特征決定了財(cái)政投資是當(dāng)前生態(tài)恢復(fù)的主要資金來(lái)源。應(yīng)合理、科學(xué)地設(shè)定財(cái)政投資的效益目標(biāo)，從本質(zhì)角度而言，生態(tài)恢復(fù)重建中的財(cái)政投資應(yīng)該更多地追求生態(tài)效益，避免過(guò)分關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，因?yàn)槿绻皇菫榱俗非蠼?jīng)濟(jì)效益，這些財(cái)政資金完全可以投入其他領(lǐng)域的項(xiàng)目。

因此，在安排財(cái)政資金時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先”的原則，在生態(tài)恢復(fù)效果達(dá)到一定程度后，再重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益。

［1］ 張蕾.我國(guó)西部退耕還林的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析：基于外部性視角［J］.林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008（6）：5862.

［2］ 楊艷芳.西部退耕還林投資效益評(píng)估研究［D］.西安：西北農(nóng)林科技大學(xué)，2008.

［3］ 甘肅省林業(yè)廳.天然林資源保護(hù)工程甘肅省實(shí)施方案［R］.甘肅省林業(yè)廳，2001.

［4］ 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心退耕還林還草課題組.關(guān)于甘肅、內(nèi)蒙古兩省區(qū)退耕還林（草）問(wèn)題的考察報(bào)告［J］.中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2001（9）：4045.

［5］ 仲敏.隴西黃土高原地區(qū)生態(tài)恢復(fù)重建的財(cái)政政策研究［J］.重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2010（21）：95-97.

［6］ 張文輝，劉國(guó)彬.黃土高原植被生態(tài)恢復(fù)評(píng)價(jià)、問(wèn)題與對(duì)策［J］.林業(yè)科學(xué)，2007（1）：102-106.

［7］ 王雄，史生榮，班瑞.鄂爾多斯市生態(tài)修復(fù)實(shí)踐與財(cái)政支持政策取向［J］.北方經(jīng)濟(jì)，2009（4）：2427.

F39.1

A

仲敏（1980），女，碩士，講師，研究方向?yàn)榄h(huán)境規(guī)劃與管理。