劉 冰，譚 界，符鐵成

(湖南農業(yè)大學：a.人文社會科學學院；b.園藝園林學院，湖南 長沙 410128)

NGO與農民工就業(yè)：互動效應及其改進路徑

劉 冰a，譚 界b，符鐵成a

(湖南農業(yè)大學：a.人文社會科學學院；b.園藝園林學院，湖南 長沙 410128)

在促進農民工就業(yè)、提升其勞動技能與維權意識、維護其合法權益的同時，農民工NGO自身也會在社會認可度、運行成本的降低及與政府、企業(yè)的互動等方面產生推動效應。但是，NGO的發(fā)展與農民工就業(yè)互動要獲得雙贏局面仍然存在政策支持少、NGO獨立性缺乏及監(jiān)督主體缺位、服務內容特色不夠等諸多限制因素。因此，就業(yè)信息的共享、權益保障的互助、政策宣研的傳導、就業(yè)培訓的互惠等成為二者良性互動的改進路徑。

NGO；農民工；就業(yè)；互動效應；雙贏；改進路徑

農民工NGO是指為農民工及其家庭提供服務的民間公益性組織，可分為維權型、培訓型、援助型與文娛型等四類。[1]

國際金融危機發(fā)生以來，面對突如其來的就業(yè)危機，NGO紛紛設法幫助政府緩解就業(yè)壓力，在幫扶農民工就業(yè)領域發(fā)揮的作用越來越明顯。關于此點，史傳林、李瑤(2010)等從幫助農民工維權的角度對NGO的發(fā)展進行了探討，認為維權型農民工NGO盡管自身的發(fā)展還處于起步階段，但在農民工維權過程中擔任著問題解決者和案件代理人的角色。[2]李珍等認為 NGO幫助農民工就業(yè)具有一定的優(yōu)勢,他們了解一線情況、操作更靈活,是政府的有力補充，但監(jiān)管不足和政策漏洞也顯而易見。[1-5]這同時也說明，NGO在為農民工提供就業(yè)服務的時候自身也存在諸多困難，其與政府、企業(yè)、農民工之間存在相互博弈的問題。對此，筆者擬結合實地調研，運用博弈論就NGO與農民工就業(yè)的互動效應及其改進路徑展開探討。

一、NGO與農民工就業(yè)的互動效應分析

2010年8-10月，筆者走訪了上海、廣州、深圳等地，通過實地考察、訪談、問卷調查等方式對深圳當代社會觀察研究所、中山大學法律診所、上海浦東區(qū)張江勞動人事協(xié)會等10個NGO進行了調查研究，發(fā)現(xiàn)這些NGO都在以各自獨特的方式幫助農民工應對危機，在為農民工提供就業(yè)信息、給予法律援助、倡導政府就業(yè)政策、提供就業(yè)培訓等方面扮演了重要的角色(表 1)。調查的 10個 NGO有近一半提供就業(yè)信息服務，成為農民工就業(yè)的重要信息來源。一些NGO還進一步開展信息分類整理，將不同行業(yè)、不同工資標準、不同技能要求等詳細信息提供給待業(yè)的農民工，以便他們及時找到適合的工作；此外，提供法律援助也是NGO支持就業(yè)的重要方式。農民工是工傷意外的高發(fā)群體，目前政府的援助機構雖可提供一定幫助，但仍然存在“門檻太高”、“程序繁瑣”等缺點，不便于農民工及時維權。據此，NGO積極主動地為農民工提供法律援助，如“北京在行動國際文化中心”(簡稱“北京在行動”)就采取了多種服務，包括接受農民工來信來訪來電提供法律咨詢；在農民工收入較低、家庭負擔較重或案例本身較復雜的情況下為其提供個案代理；為收入較高、學習能力較強的農民工提供個案輔導、訴訟指導等；開設法制講座；進行工傷探訪等。小小鳥打工互助熱線出版《小小鳥打工熱線指南》，刊登有關維權、農民工子女就學、社會救助等實用信息，發(fā)放給相關單位和農民工。

表1 10個農民工NGO組織及業(yè)務調查

調查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)NGO在幫扶農民工就業(yè)的同時也推動了自身的發(fā)展。以下就NGO與農民工就業(yè)的互動效應作簡要分析。

1.NGO幫扶農民工就業(yè)的效應：對NGO服務的滿意度調查

一般而言，NGO促進農民工就業(yè)的服務效果評價，應該包括兩方面，即NGO的自我評價、服務對象——農民工的評價。筆者選擇了農民工對NGO促進就業(yè)工作的滿意度為考量標準。在具體評價標準的確定上，為了方便農民工作出簡單直觀的判斷，選取NGO數(shù)量、信息提供、法律援助、政策宣研、就業(yè)培訓、工傷處理、是否收費、收費高低等作為反映NGO幫扶工作的指標體系。具體指標定義說明見表 2。之后采用問卷調查的方式進行調查，共發(fā)放問卷295份，回收有效問卷261份。再將調查數(shù)據輸入計算機，運用SPSS13.O軟件得到表3的描述統(tǒng)計結果。

表2 農民工對NGO就業(yè)服務“滿意度”評價的指標含義

表3 描述性統(tǒng)計量

統(tǒng)計顯示，農民工對NGO所做的努力給予了肯定，滿意度較高，占到被訪問人數(shù)的40.9%，不滿意只占到了被訪問人數(shù)的26.2%，但沒有一個人完全滿意。具體來說，51.3%的農民工認為目前現(xiàn)存的NGO數(shù)量太少，不足以滿足他們的需求，這也是影響農民工NGO滿意度的主要原因；農民工NGO在信息提供的準確度(71.3%)、政策宣研的清晰度(56.7%)、法律援助和工傷處理的及時性(74.3%，67.8%)等方面得到較高認可；55.9%的農民工在接受服務時被收取了一定費用，這也與實際情形相符。目前，大部分的收費集中在就業(yè)培訓方面，且65.9%的農民工認為收費較高，只有4.9%的人認為收費很低可以承擔。

2.促進農民工就業(yè)對NGO發(fā)展的推動效應

首先，提高NGO的社會認可度和知名度。目前，我國農民工NGO發(fā)展尚處于初生階段，組織數(shù)量、活動資金、雇用人員、資源動員能力與服務的人數(shù)、規(guī)模都比較小，而且分布零散。資料顯示，這類組織正式工作人員普遍在 10人以下，每年最多能動員的資金一般少于 50萬元，直接受益人數(shù)多則幾千人，少則僅幾百人。[6-9]此外，農民工NGO很少在民政部門登記注冊，多以半官方、半民間、不合法的形式存在和運行，屬于典型的草根NGO。在幫助農民工就業(yè)、維權時，農民工NGO通過與政府和其他社會力量的頻繁接觸、溝通，無疑會大大提高自身的社會認可度，進而獲得合法性身份。例如，2010年，草根社會組織之一的北京市協(xié)作者文化傳播中心(簡稱“協(xié)作者”)多年來一直致力于農民工服務，得到農民工的認可和贊許之外，還得到國際NGO的項目合作，進而正式獲得民政局的認可。新機構名為北京市協(xié)作者社會工作發(fā)展中心，成為北京市第一家由市民政局主管的支持性社會工作專業(yè)機構。

其次，降低NGO的運行成本。如同企業(yè)一樣，農民工NGO組織也需要營運成本。對于資金匱乏的NGO而言，節(jié)約成本，尤其是人力資源成本，提供質優(yōu)高效的服務是其賴以生存的關鍵。參與幫助和解決農民工就業(yè)難的問題時，NGO往往可以與所幫扶農民工達成某種合作協(xié)議，采取合作互助的模式來節(jié)約基本的人力資源成本。例如，在企業(yè)就業(yè)信息的收集上，通過NGO幫扶成功就業(yè)的農民工可以成為該NGO的義務信息提供員，定期或不定期提供所在企業(yè)的用工需求。這樣一來，義務信息提供員達到一定的數(shù)量，NGO在收集就業(yè)市場信息方面就不需要再聘請專門的人員，可以節(jié)約大量的人力成本和市場信息的尋找成本。如僅僅以最低工資為標準計算，假設北京“協(xié)作者”多雇傭一名員工從事市場就業(yè)信息的收集統(tǒng)計工作，所支付的基本工資報酬為1160/月，一年所需費用為13920元，這還不包括其他的社會保險、社會福利等。若北京“協(xié)作者”與所幫扶的農民工簽訂了自愿合作協(xié)議的話，每人每年就可以節(jié)省13920元。這對于NGO而言是一筆不小的開銷了。

再次，促進NGO與政府、企業(yè)的良性互動。其一，與政府良性互動。西方社會不少公共服務都是由NGO開創(chuàng)之后才得到政府的支持，而這種“支持”就包含了NGO急需的資金、設備、人力資源等。政府為了保證就業(yè)穩(wěn)定，NGO也要考慮自身發(fā)展，兩者有合作的基礎。例如，“協(xié)作者”已經成為南京市的一張公益名片，政府為其免費提供辦公場所。在珠海，由政府購買服務、企業(yè)提供資金和場地、“協(xié)作者”提供專業(yè)運作的模式也頗見成效。小小鳥打工互助熱線通過與北京市東城區(qū)司法局合作，成立面對流動人口開展勞資糾紛調解的小小鳥人民調解委員會，為在北京打工的數(shù)萬名農民工討回了被拖欠的工資。其二，與企業(yè)良性互動。NGO加強與企業(yè)的合作，在推動企業(yè)社會責任建立的同時也能促進自身的發(fā)展。例如，2010年8月，珠海市協(xié)作者社會工作教育推廣中心(以下簡稱珠?！皡f(xié)作者”)正式啟動“企業(yè)社會工作實習生培育項目”，該項目將來自企業(yè)的青年打工者培養(yǎng)成為具有社會工作專業(yè)服務理念與能力的志愿者。志愿者在提升志愿服務能力后，逐步向工業(yè)園區(qū)提供更多的公益性專業(yè)服務，組織開展各種社區(qū)公益活動，從而真正實現(xiàn)社會工作的核心價值觀——助人自助，探索了一條打工群體自我服務的道路。如此，企業(yè)得到了高素質的勞動者，珠?！皡f(xié)作者”自身也進入良性發(fā)展階段。

二、NGO與農民工就業(yè)互動雙贏的約束因素

NGO在幫扶農民工就業(yè)方面做了大量卓有成效的工作，并獲得農民工較高的評價和社會的認可。同時，這一過程對NGO自身的發(fā)展和完善也有極大的推動作用。但無可否認的是，NGO在促進農民工就業(yè)方面仍然存在很多困難，其與農民工就業(yè)的互動雙贏面臨諸多障礙。

1.政府對NGO在政策層面的支持不夠

目前，政府對NGO的態(tài)度是有所保留的，不論是納稅還是維權程序，NGO很難得到政策方面的優(yōu)惠。以下就農民工NGO注冊登記為例簡要分析。我國《社會團體登記管理條例》對非政府組織的注冊申請、批準、撤銷等做了詳細規(guī)定，其中最難逾越的是第九條規(guī)定：申請成立社會團體，應當經其業(yè)務主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機關申請籌備。由此派生出的相關規(guī)定，就設立分支機構、變更登記事項、申請注銷登記等，規(guī)定必須經業(yè)務主管單位審查同意。這意味著，即使符合官方設定條件，但只要作為登記機關和業(yè)務主管部門的一方不同意，NGO就無法建立。NGO如果想獲得登記身份，必須先找一個愿意作為其業(yè)務主管單位并承擔相應責任的“娘家”，但團委、工會等往往不愿意作為農民工NGO的業(yè)務主管部門。這些業(yè)務主管單位不大樂意讓NGO掛靠在自己名下，除了出于多一事不如少一事的考慮外，還有更大的顧慮，即萬一該NGO從事一些公益之外的活動，就不免授人以柄。例如在農民工維權領域，就經常遇到此類問題?！皠趧诱邫嘁妗钡恼蚊舾行宰尳^大多數(shù)官員避之不及，即便是那些對農民工抱有同情心的政府官員，在如此敏感的問題前也常常望而卻步。于是多數(shù)農民工NGO選擇工商登記的方法來獲得身份，有的干脆冒不登記注冊的風險，使眾多NGO處于半官方、半民間、半社會的尷尬地位。雖然有些NGO繞過現(xiàn)行體制設置的壁壘，獲得體制內社會組織所欠缺的組織的獨立性和自主性，但由于沒有合法身份，加之這些草根組織的工作人員基本都是農民工出身，其社會資本和人際網絡本來就極為狹小稀缺，影響政治系統(tǒng)的能力更加有限。例如，珠三角的農民工維權NGO很多都設置了顧問委員會或者稱為監(jiān)事會，試圖通過邀請社會知名人士來構建起政治的“防火墻”，但他們所能邀請到的除了一些經濟精英(“有良心的”企業(yè)主)和知識精英(記者、大學教授、研究者)，幾乎沒有政府官員。[10-12]因此，農民工NGO舉辦的公益活動常常成為各種機構不合理干預的借口，并招來民眾懷疑的目光。

2.NGO獨立性的缺乏和監(jiān)督主體的缺位

(1)NGO缺乏組織獨立性。NGO雖然在促進農民工就業(yè)方面發(fā)揮越來越重要的作用，但NGO與政府尚未形成有效的溝通渠道和交流機制，兩者的關系協(xié)調和分工定位，仍然需要進一步明晰。有學者認為，第三部門成長的最有決定性的因素是它所能鍛造的同國家的關系。NGO的任務是找到一種同政府的妥協(xié)辦法，在得到政府足夠的法律和財政支持的同時又保留相當程度的獨立性和自主權。(費爾南多、赫斯頓：《國家、市場和公民社會之間的非政府組織》，見何增科主編《公民社會與第三部門》，社會科學文獻出版社2000年。)目前而論，NGO的特殊性在于它不是政府，但在一定程度上卻體現(xiàn)和承擔了政府職能。上述調查的10家NGO，有一半以上的NGO均開展了就業(yè)信息提供、就業(yè)培訓等服務。其中，珠?！皡f(xié)作者”于2010年8月啟動的“企業(yè)社會工作實習生培訓項目”更是作出了“政府、企業(yè)、打工者”三方合作的積極嘗試并取得了良好效果。但是，這種“似是而非”的角色定位并不利于NGO的發(fā)展，且很容易導致NGO失去其應有的獨立性，成為政府的附屬品，達不到對政府權力進行社會制衡的目的。據了解，我國有相當一部分NGO是通過獲取自上而下的資源建立和發(fā)展起來的，它們或者是由各級黨政機構直接創(chuàng)辦，或者本身就是從黨政機構轉變過來的，有些則是由原黨政官員及與黨政關系密切的知名人士創(chuàng)辦的。這些組織不僅在資金來源上主要依靠各級政府提供的財政撥款和補貼經費，而且其負責人也多為政府的前任官員。因此，它在觀念、組織職能、活動方式、管理體制等方面都嚴重依賴于政府，甚至依然作為政府的附屬機構發(fā)揮作用，變相地行使著政府的職能。

(2)NGO內部存在監(jiān)督主體缺位。NGO應具備多樣化的監(jiān)督主體，其中捐助者和服務對象無疑是最重要的監(jiān)督角色。目前捐助者的監(jiān)督面臨的主要問題是動力不足和監(jiān)督主體缺失，即小額捐助者缺乏監(jiān)督的動力，大額度捐助者則往往忙于己務而無暇顧及，還有的捐助以遺囑的形式出現(xiàn)，存在著監(jiān)督主體“自然缺失”等情況。此外，由于NGO的服務對象作為弱勢群體所處的不平等地位，其在信息獲取和處理等方面都存在能力的缺陷，監(jiān)督作用更加難以有效發(fā)揮。

3.NGO在具體就業(yè)服務領域對農民工就業(yè)差別性需求的忽視

農民工就業(yè)需求是有差別的，包括地區(qū)差異、性別差異、年齡層次差異等。調查發(fā)現(xiàn)，上述10家NGO為農民工就業(yè)提供各種服務時，服務項目與服務對象呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢。如北京“協(xié)作者”除了為農民工就業(yè)提供幫助與服務以外，其服務對象還涉及到流動兒童。實際上，以NGO目前的狀況，多元化的發(fā)展模式顯然并不能獲得很好前景。調查中沒有發(fā)現(xiàn)專門針對女性農民工服務的NGO，但女性農民工的比例非常大，而女性本身在就業(yè)過程中容易遭受不公平就業(yè)、待遇歧視等。她們亟需專門的NGO為其提供幫助，或開展針對性的服務項目，這樣才利于女性農民工就業(yè)權益的保障。

此外，在服務內容方面也缺乏特色。如上述10家NGO，在開展幫扶農民工就業(yè)服務時，其服務項目主要集中在為農民工提供就業(yè)信息、給予法律援助、倡導政府就業(yè)政策、提供就業(yè)培訓等方面，服務內容大同小異，只有多少之差，沒有內容之別，特色不鮮明。

三、NGO與農民工就業(yè)互動效應的改進路徑

促進農民工與NGO良性互動有以下改進路徑：

1.就業(yè)信息共享

NGO可以利用其豐富的“社會資源”，收集、整理、提供相關用工信息，在農民工擇業(yè)方面給予指導，反過來，通過NGO幫扶而成功就業(yè)的農民工可以與該組織簽訂自愿合作協(xié)議，定期或不定期向該組織提供企業(yè)的用工信息。因為，已經在企業(yè)順利就業(yè)的農民工很容易了解企業(yè)用工需求，通過定期或不定期的進行信息溝通可以使NGO及時掌握企業(yè)相關用工信息，拓展信息來源，加快信息的收集、整理和發(fā)布，減少相關經費，提高工作效率。

2.權益保障互助

在農民工的權益保障方面，NGO可通過事前溝通、事中指導和事后監(jiān)督的“三步走”程序，使農民工的權益得到更好的保障。如通過事前與企業(yè)溝通提高其社會責任。在農民工進入企業(yè)后跟蹤了解他們的工作生活狀態(tài)和企業(yè)的用工行為。在發(fā)生侵權糾紛后，可將了解和收集的相關材料提交有關部門，為農民工及時提供法律援助。同時，NGO的自身權益也會得到認可和保障。[13]通過農民工、企業(yè)和政府的宣傳和贊揚，NGO的社會影響力和公信力都將大大提高。

3.政策宣研傳導

該模式表現(xiàn)為一種“自上而下”與“自下而上”相結合的雙向性。首先，NGO具有良好的溝通性，這種溝通性表現(xiàn)為深入社會基層、貼近民眾的優(yōu)勢。在為農民工提供就業(yè)咨詢、幫助、培訓等服務的同時，通過講座、網站、宣傳隊、宣傳冊、海報等形式向農民工宣講和普及國家相關的法律政策等，使農民工了解到國家在支持就業(yè)、幫扶農民工就業(yè)方面的最新政策，促使這些社會成員參與同他們切身利益有關的決策和資源分配中來。其次，NGO在深入基層，傾聽農民工聲音的同時，又能與政府保持較為密切的聯(lián)系。調查中發(fā)現(xiàn)，10個通過正式合法程序獲準登記的NGO都有自己的業(yè)務主管機關。例如，上海市金山區(qū)專業(yè)農民協(xié)會的主管業(yè)務機關是上海市金山區(qū)農業(yè)委員會，北京市協(xié)作者文化傳播中心的業(yè)務主管單位是北京市民政局。如此，NGO可以作為傳達民情的渠道，及時掌握和反映民眾的愿望和意見，從而影響政府的決策以使其更適合民眾需求。

4.就業(yè)培訓互惠

NGO若與相關職能部門、企業(yè)通力合作，組織對農民工進行相關職業(yè)技能的培訓，不僅能讓其熟練掌握相關技能，更能提升農民工自身的意識和能力。還可通過制定相關制度來吸納農民工志愿者，通過培訓來提高農民工志愿者對NGO的了解、職業(yè)技能和自身素質，再通過任務分配將志愿者分配到各個部門進行鍛煉，逐步引導其參與到“他助→自助→互助”的志愿活動中來。例如，掌握了一定技術技能的志愿者在企業(yè)內可施行“1幫1”或“師傅帶徒弟”的形式來對新進農民工進行幫扶，在企業(yè)外還可兼職或全職參加到NGO的培訓工作，為待業(yè)農民工提供服務；同時，NGO通過培育參與培訓的農民工的志愿精神或者與其簽訂相關培訓合同促使其能夠幫扶新的農民工。這樣既使農民工從NGO免費學到想要的技術技能，拓寬其就業(yè)途徑，同時NGO又可節(jié)省大量的培訓費用，降低其運行成本。

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NGO and migrant workers’ employment：Interactive effects and measures of improvement

LIU Binga,TAN Jieb,FU Tie-chenga
(a.College of Humanities and Social Sciences; b.College of Horticulture and Gardening,Hunan Agricultural University,Changsha 410128,China)

At the moment of facilitating the employment of the migrant workers,improving their labor skills and awareness of working rights,safeguarding their legitimate rights and interests of the migrant workers,NGO itself will have the promoting effect in the fields of social recognition,lower operation cost,government and enterprise interaction.However,to get the win-win situation of the development of the NGO and migrant works’ employment,there are still many constraints factors: lack of policy support,NGO’s independence and supervision,and inapparent services’characteristics.Therefore,the measures to improve the benign interactions are: sharing employment information,cooperating to safeguard their rights and interests,conducting of the policy research,mutual benefits of the employment training.

NGO; migrant workers; employment; interactive effects; win-win; measures of improvement

C916

A

1009-2013(2011)05-0044-05

2011-06-01

湖南農業(yè)大學青年基金項目（09QN34）

劉 冰(1981—)，女，湖南長沙人，講師，博士研究生，研究方向農業(yè)經濟理論與政策。

陳向科