□ 隋斌斌

民主政治的實現(xiàn)必須有其溝通機制的“在場”和“到位”，否則，其必定如空中樓閣般不可達[1]。民主政治下的政治溝通，首要標志是公共性。以浙江溫嶺、上海閔行區(qū)和惠南鎮(zhèn)為代表的地方人大“參與式”預算改革的發(fā)生與可持續(xù)進行，其關(guān)鍵就在于為政治溝通公共性的形成塑造了一個強有力的社會基礎(chǔ)和政治環(huán)境。但是，從客觀的角度，對改革以及由改革所帶來的公共性政治溝通的可持續(xù)性進行探討，我們不能忽視三個正在形成并發(fā)展的政治現(xiàn)實：①獨立、理性溝通空間——公共領(lǐng)域的發(fā)展；②溝通促動力——有限政治市場的形成；③地方人大的角色優(yōu)勢、制度資源能夠契合有限市場上的各方尋求多向度的公共政治溝通的需要。

一、自由平等公民互動所構(gòu)成的理性溝通空間——公共領(lǐng)域的發(fā)展

在中國現(xiàn)代化的過程中，國家逐步向社會放權(quán)，公域、私域的界限逐漸明晰，一個介于二者之間的公民獨立參與公共事務(wù)的區(qū)域——公共領(lǐng)域逐步發(fā)展。這對改革的產(chǎn)生和發(fā)展構(gòu)成了兩點影響：

1.公共領(lǐng)域所形成的外部評價對公共政治溝通的發(fā)生和持續(xù)進行起著關(guān)鍵性影響

民眾的理性訴求是改革最天然的推動力。在這種情況下，改革的外部評價體系中，外圍社會力量的聲音顯得尤為重要。

從既有的經(jīng)驗來看，公共領(lǐng)域形成的外部評價是參與式預算改革發(fā)生和持續(xù)進行的關(guān)鍵動力源。一般來講，改革的外部評價主要來自于兩方面：一是民眾對改革的理性訴求和判斷；二是改革的外圍社會力量——專家、學者和大眾傳媒對改革的討論和評價。

從實踐的角度，民眾的理性訴求是改革最天然的推動力。這是一個不容否認的現(xiàn)實。在這種情況下，改革的外部評價體系中，外圍社會力量的聲音顯得尤為重要。一般來講，對改革進行探討和評價的外圍力量包括兩方面，一是專家、學者，一是大眾傳媒。在既有的改革中，我們都能發(fā)現(xiàn)這兩種力量的存在。溫嶺、閔行、惠南的改革中，都能夠找到不同方向?qū)＜覍W者的身影，部分專家學者還深入改革現(xiàn)場，以咨詢者和研究者的雙重角色對改革進行觀察和評價。比如在溫嶺的改革中，與改革無利害關(guān)系的專家會在懇談之前對人大代表和普通民眾進行相關(guān)知識的培訓；在懇談之中，也有專家以“第三人”的觀察員身份對溝通各方的行為進行理性調(diào)停和約束。

而大眾傳媒則是這些改革的另一推動力量。從某種程度上講，參與式預算改革是地方政府自發(fā)的制度創(chuàng)新。在這種情況下，外界尤其是大眾傳媒的態(tài)度對于改革的持續(xù)進行具有相當大的影響力。而事實上，主流大眾傳媒對參與式預算改革以及人大制度創(chuàng)新也具有相當?shù)呐d趣。以上?；菽系墓差A算改革為例，《人民日報》《中國改革雜志》《21世紀經(jīng)濟報道》《瞭望東方周刊》等諸多媒體參與了采訪和報道。尤其是《人民日報》《中國改革雜志》的較大篇幅報道，極大提升了惠南改革的積極性?？偟膩碇v，大眾傳媒對改革不僅關(guān)注，而且總體態(tài)度是比較科學理性，能夠肯定成就，也能指出問題。這無疑推動了改革的可持續(xù)發(fā)展。

2.還原或塑造政治溝通公共性，必須在公權(quán)力和公共領(lǐng)域之間尋求一種平衡，尋找一種溝通的切入點

實用主義和對效益的追求，使得普通民眾不會輕易拒絕利益博弈中的任何關(guān)鍵元素，尤其是權(quán)威的、對其利益實現(xiàn)具有合法性支持的元素。在這種背景下，以人大為依托的理性協(xié)商具有了初步的實現(xiàn)基礎(chǔ)。

在現(xiàn)實視角下，政治溝通公共性的達成不可能脫離中國既有的歷史和政治文化積淀。在一定的歷史時期內(nèi)，中國公共領(lǐng)域在日趨尋求獨立發(fā)展的同時，必然不能脫節(jié)于對權(quán)威的固有依賴和借重。這一點在地方人大參與式公共預算改革中比較清晰地表現(xiàn)出來。以溫嶺和上海為例，兩者地處東南沿海，市場經(jīng)濟比較發(fā)達。在民間的亞文化中，商業(yè)文明所推崇的實用主義、弘揚個體權(quán)益、理性博弈等元素占據(jù)著很高的位置。對于普通民眾而言，這種文化并不必然帶來主動性的政治參與，卻非常有利于公共溝通和理性協(xié)商的實現(xiàn)。實用主義和對效益的追求，使得普通民眾不會輕易拒絕利益博弈中的任何關(guān)鍵元素，尤其是權(quán)威的、對其利益實現(xiàn)具有合法性支持的元素。在這種背景下，以人大為依托的理性協(xié)商具有了初步的實現(xiàn)基礎(chǔ)。這種文化折射到具體的政府治理上,就帶來了這樣的潛在事實：單獨在物質(zhì)財富上尋找政治資源是十分忌諱的事,必須找到與財富增長同步的社會穩(wěn)定機制與民主建設(shè)成就來加以襯托[2]。對于基層政治精英而言，通過一些具體的生動多樣的方式拓展政府和民眾之間的溝通，使二者就某種問題進行“談”，不僅僅可以打破過去單一、低效動員式的溝通方式，最重要的還在于可以真正地發(fā)現(xiàn)問題、化解矛盾、提高行政效率。

這些因素表明，獨特的區(qū)域文化所培植的一個獨立溝通意識的公共領(lǐng)域在這些地區(qū)是具有生存空間的。從參與式改革的前身——民主懇談的發(fā)展，我們能夠清晰地看到這一點。早期的民主懇談在很大程度上是作為一種思想政治教育的載體出現(xiàn)的，但一經(jīng)產(chǎn)生，就具有了極強的生命力。2005年，溫嶺新河鎮(zhèn)將民主懇談納入鎮(zhèn)人大制度運行層面，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共預算進行民主懇談。由此，民主懇談作為制度化的成果被鞏固下來。從這個角度我們能夠看出，參與式預算改革的關(guān)鍵性支撐在于公民社會對公共性政治溝通的期許。正如一位官員所言：“這里的群眾已經(jīng)習慣了民主懇談，如果以后有領(lǐng)導不搞了，這里的群眾不答應(yīng)。這就是推動的力量?！盵3]

二、有限政治市場驅(qū)動下的公共政治溝通

中國改革所帶來的不僅是一個不斷成長的公共領(lǐng)域，更重要的是促進了一個有限政治市場的形成。這種有限的政治市場不完全等同于公共選擇理論的“政治市場”。因為它們的產(chǎn)生并不是依托于選舉競爭所產(chǎn)生選民和公職候選人之間的利益交換和委托關(guān)系，而是依托于地方政府、基層政治精英、公民以及社會利益團體之間政治網(wǎng)絡(luò)的形成和對政治資源的重新提取與組合。地方人大參與式預算改革打造了一個官民對話的公共溝通體系，其背后充分體現(xiàn)了一個有限政治市場的存在。

1.對于地方政府，這種類型的改革具有可控性，并兼具較好的收益性

以人大為平臺，從公共財政預算切入，是一個策略上比較中間性的、既得到老百姓支持又容易獲得上級政府認可的改革。官民共同參與的模式下，政府將決策行為的壓力部分分散到人大以及其背后的社會領(lǐng)域。在這種背景下，行政決策成本和決策阻力大大減少。

從成本和收益的角度來看，對于地方政府，改革的成本主要集中于政治層面。作為發(fā)起者，地方政府必須掌握改革的主動權(quán)，盡可能地規(guī)避改革可能帶來的社會和政治風險。也就是說，改革必須是可控的，不能威脅地方政府的自主性。

從可控性的角度，以人大為平臺，從公共財政預算切入，是一個策略上比較中間性的、既得到老百姓支持又容易獲得上級政府認可的改革[4]。相對于人大代表直接選舉，將預算改革納入人大平臺進行有組織地對話和討論是一種比較中性的選擇，不僅不會對基層政治權(quán)力格局帶來直接的沖擊，而且也有利于提高基層政府的行政效率。在這個過程中，地方政府對民意，尤其是大多數(shù)人的利益關(guān)注點和思維模式有了充分了解。在這個平臺運行程序的約束下,地方政府可以管束內(nèi)部工作人員的行為,消除扯皮現(xiàn)象,還在一定程度上抵制條條對自己治理區(qū)域的滲透與擴張[5]。與此同時，官民共同參與的模式下，政府將決策行為的壓力部分分散到人大以及其背后的社會領(lǐng)域。在這種背景下，行政決策成本和決策阻力大大減少。在溫嶺的實驗中，人們看到，原來政府開展每一項工作都需要耗費大量的人力、物力去研究、宣傳和發(fā)動。召開懇談會以后，存在的問題和解決的措施當場就說清楚了，決策制定、執(zhí)行的阻力都減少了[6]。在上?；菽先舜蟆包c菜”[7]工程的實行則有效解決了“實事工程”和百姓期望間落差較大的問題，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并之后的區(qū)域發(fā)展不平衡問題在某種程度上得到有效緩解，并使基層政府的工作更加容易開展。

另一層面，在中國現(xiàn)實的政治視域下，基層政府進行這樣的改革，在某種程度上可以增加其機構(gòu)自主權(quán)，擴大其政治支持。從這個角度來說，這來自于兩方面，一方面，改革從很大程度上使公共議程的設(shè)置趨于民主化，這從很大程度上契合了現(xiàn)階段民眾和輿論對政府的期待。在這個層面，政治溝通公共性的達成等于將決策的責任從政府這里部分轉(zhuǎn)移到公民和社會身上。這使得政府公共決策的制定和執(zhí)行具有更多民意的支持[8]。另一方面，對于主導改革進程、掌握“喊?！睓?quán)力的上一級政府而言，改革的收益取向使其對基層政府的改革創(chuàng)新的適度“放行”甚至是支持成為可能。從現(xiàn)實的角度來看，對于上級政府來講，參與式預算改革政治風險比較小，收益卻比較大。改革做得好不僅可以控制下級政府官員的腐敗，增進干群關(guān)系，也可以增強基層政府的行政透明度，提升行政效力。這種多贏的效果拓展了上級政府的治理空間，使得基層政府的改革創(chuàng)新得以成為現(xiàn)實。

因此，從政府的角度來講，這種類型的改革不僅可控，而且具有較強的現(xiàn)實收益性。這一點決定了改革的可行性。

2.對于普通公民來講，對這種類型的公共政治溝通的參與成本低，對解決問題、實現(xiàn)自身利益卻具有極強的現(xiàn)實意義

公民來看看，聽一下、討論一下、監(jiān)督一下政府怎么花錢，本質(zhì)上維護的是公民自身的利益。這種官民對話體系在很大程度上消解了政府和民眾之間的政治分歧，也給地方民眾提供了表達利益的合理平臺。

從成本—收益的角度來看，在改革實踐中，普通公民參與這種類型的公共政治溝通，成本來自于兩點：直接的時間成本與間接的認知轉(zhuǎn)換、風險承擔成本。

從時間的成本看，參與公共政治溝通在某種程度上占用了公民工作時間。從改革成本計算的角度看，這項成本的考量往往被基層政府納入總體的改革動員中去。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在進行前期動員的時候，會通過給參與民眾發(fā)誤工補貼的形式吸引他們參與。但從長遠的角度看，作為納稅人，政府花公民的錢，公民來看看，聽一下、討論一下、監(jiān)督一下政府怎么花錢，本質(zhì)上維護的是公民自身的利益。公民們參與溝通的動力也直接來自于對自身利益的關(guān)注。事實上，我們也能夠看到，在公民代表直接參與的討論和詢問環(huán)節(jié)，人們參與的主動性主要來自于對自身利益的關(guān)注。退休干部代表會主動詢問相關(guān)領(lǐng)導關(guān)于年度預算中養(yǎng)老保險和老年人活動經(jīng)費的安排問題；村鎮(zhèn)的代表會對計生、農(nóng)村公路建設(shè)、老城鎮(zhèn)改造等民生和公共服務(wù)均等化的議題表示特別關(guān)注。在實踐中，村民代表，而非人大代表，是會場里發(fā)言最積極、質(zhì)詢最犀利的一群人[9]。顯然，普通公民代表對某些話題提出異議和表示關(guān)注并非僅僅出于誤工補貼的獲取，其動力源來自于對自身權(quán)益的關(guān)注。

從認知轉(zhuǎn)換和潛在的政治風險成本來看，客觀地講，這種類型的政治溝通，如果組織執(zhí)行得好，對于普通民眾而言不失為一種適時、適度、可靠的政治選擇。民主懇談，包括后來的參與式預算改革事實上構(gòu)建了一種制度化、公開化的官民對話體系。這種官民對話體系的一個最大的特點在于為普通民眾提供了一個對公共決策表達自己利益的平臺。在官民對話的過程中，普通民眾集中關(guān)注的是政府作為有效性。他們的想法往往是：“我先說出來,你們干不干？是你們自己讓我說的哦！”[10]這種官民對話體系在很大程度上消解了政府和民眾之間的政治分歧，使“政府如何更好為民眾干好事情”成為公共政治溝通的主要議題。在這種趨勢之下，政治溝通公共性的達成，不僅規(guī)避了地方政府改革的政治風險，而且也給地方民眾提供了表達利益的合理平臺。

3.對于改革的實際發(fā)起者和實踐者——地方政治精英來講，改革是提升職業(yè)身份，獲取政治支持，實現(xiàn)自身職業(yè)理想的切實途徑

地方人大參與式改革從某種程度上講不僅是地方政府官員解決現(xiàn)實問題、拓展基層治理空間的一種嘗試，也是一批思路開闊的政府官員對自身政治理念的一種踐行。對于人大代表來說，參與公共政治溝通不僅僅是其政治身份的體現(xiàn)，更重要的是提高了他們進行公共政治溝通的自信和技巧。

首先，對于地方政治精英的主體——政府官員來說，成功的基層改革創(chuàng)新很可能對縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的地方官員的職業(yè)身份帶來正面提升。官員自身的職業(yè)理想、政績和職位提升往往和改革創(chuàng)新的好壞聯(lián)系在一起。比如，溫嶺民主懇談創(chuàng)建初期，在基層官員中間，載體創(chuàng)制競爭績效作為職務(wù)晉升途徑的預期是普遍存在的[11]。作為農(nóng)村思想政治教育抑或是官民溝通“載體”的民主懇談一旦作出了成績，對于基層官員來說，就是敢于“第一個吃螃蟹”的工作創(chuàng)新，就是不斷提升的影響力，就是實際的政績。

改革同時是地方官員獲取政治支持的一種途徑。地方官員，尤其是把握決策權(quán)的決策班子成員，在進行公共決策的時候面臨著比以往更大的壓力。無論是書記負責制還是行政首長負責制下，決策的高層始終面臨著說服決策班子其他成員，獲取政治支持的壓力。尤其在關(guān)系財權(quán)分配的敏感議題上，許多官員感到：“現(xiàn)在的錢比以前多多了，他們也不知道應(yīng)該怎么辦，如果自己決定，不一定能說服班子里的其他人?！盵12]這個時候，決策權(quán)力向社會下放，事實上為地方官員獲取政治支持，分散決策壓力提供了現(xiàn)實條件。

改革也是展示或?qū)崿F(xiàn)政府官員職業(yè)理想的一種途徑。官員的職業(yè)理想往往是由其信仰或政治理念所決定的。但在現(xiàn)實條件下，官員自身政治理念的實踐必須是漸進的，并且在很大程度上需要借助于某種現(xiàn)實的以“解決問題”為導向的平臺。地方人大參與式改革從某種程度上講不僅是地方政府官員解決現(xiàn)實問題、拓展基層治理空間的一種嘗試，也是一批思路開闊的政府官員對自身政治理念的一種踐行[13]。

其次，對于人大代表這一政治參與群體來說，參與公共政治溝通不僅僅是其政治身份的體現(xiàn)，更重要的是提高了他們進行公共政治溝通的自信和技巧。對于地方人大代表而言，其政治身份的實現(xiàn)必須與公開的政治溝通聯(lián)系起來。而顯然，在中國地方人大“橡皮圖章”的角色式微之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)長期虛置?；鶎尤舜蟠碓诠舱螠贤〞r往往缺乏主動性和積極性，角色體認和溝通技巧也乏善可陳。但在改革過程中，人大代表直接參與政府決策，地方人大成為政府公共決策事實上的決定者和監(jiān)督者，這些都激發(fā)了代表履職的積極性。在溫嶺和上海等地的改革中，人們可以發(fā)現(xiàn)，地方人大代表在公共政治溝通中的主動性和技巧都有了明顯的提升。人大代表不僅積極參與政治溝通，而且在溝通中表現(xiàn)出越來越高的自信。在溫嶺的改革中，人們就發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過11年“民主懇談”和4年公共預算改革的歷練，“人大代表們不只能對政府花錢的打算說三道四，還可以對政府花得如何指手畫腳了。這些從土壤里成長起來的草根代表們，終于對民主有了習以為常的較真與自信。在整場懇談中，沒有一次因領(lǐng)導發(fā)言而鼓掌，也沒有一位代表因不滿而離席?！盵14]

再次，對于另一群體，來自最基層的村級官員而言，依靠人大這個平臺在老百姓關(guān)心的公共預算的問題上進行政治參與，這是一件和他們現(xiàn)實利益和政治身份息息相關(guān)的事情。村級官員在日常工作、生活中，直接和村民進行互動，代表一方利益。從某種程度上講，他們比政府官員更加關(guān)注改革。比如，在溫嶺的改革中，一名村干部對記者稱，“做了28年村書記，以前是不知道蛋糕有多大，現(xiàn)在知道了，我就要爭取了?！绷硪幻彘L則自豪地對記者說，“村里有700位村民，我是他們用455票選出來的，我的權(quán)力是村民給的，不是鎮(zhèn)長給的，所以，我要對村民負責任。如果鎮(zhèn)長分配財政不妥當，我要和他說道理的?！盵15]

三、地方人大在政治溝通公共性形成過程中的角色優(yōu)勢

對各利益主體而言，人大這個平臺不僅合法、權(quán)威，還在某種程度上有利于政治收益的實現(xiàn)。通過人大，各利益團體協(xié)商、討論，并將協(xié)商的結(jié)果轉(zhuǎn)化為公共政策和具體的制度規(guī)范。

公共領(lǐng)域和有限政治市場的發(fā)展，同時對中國公共政治溝通實踐的“切入點”和中間平臺提出了要求。而處于體制內(nèi)的“存量民主”與“增量民主”交接位置的人大在很大程度上可以成為我們培養(yǎng)公共領(lǐng)域、穩(wěn)定有限政治市場、塑造政治溝通公共性的一個天然制度資源。從某種程度上講，地方人大、地方政府、公民、地方政治精英在有限政治市場的驅(qū)使下進行公共政治溝通的天然平臺。

首先，人大既有的制度資源為政治溝通公共性的還原提供了合法性基礎(chǔ)和權(quán)威的實踐平臺。作為憲法規(guī)定的國家權(quán)力機關(guān)和代議機關(guān)，人大從根本上為社會階層間公共協(xié)商和溝通提供了合法性依據(jù)和權(quán)威的平臺。作為天然的民意代表機關(guān)和代議機關(guān)，人大在民眾、基層政治精英和政府之間構(gòu)建起一道協(xié)商溝通的制度化橋梁。在上?；菽?、浙江溫嶺的改革中，我們都能夠看到這一點。比如，在上?；菽献畛醯母母镏?，政府曾經(jīng)設(shè)想由群眾直接表達意愿，決定實事工程的項目選擇。但是，他們很快意識到，人大是地方重大事項決策一個很好的平臺。于是如何發(fā)揮人大代表在匯集民意、反映民意方面的作用，如何履行人大對實事工程項目的確定與實施中的審查監(jiān)督職能，成為惠南模式中的重要亮點[16]。

其次，人大在官民對話體系中發(fā)揮核心平臺作用更加符合中國文化和普通民眾的政治心理需求。不能否認的是，從文化的角度看，中國社會缺乏一種公共性政治溝通的文化支撐。鄉(xiāng)土社會中，人們更加習慣以家族為單位進行政治溝通?！皾撘?guī)則”在政治溝通中往往占據(jù)重要位置。盡管在市場理性下，民眾對公共性政治溝通提出要求，但必須面對的一個現(xiàn)實就是，普通的基層民眾不可能完全脫離舊有的文化背景進行公共性的政治溝通。從“潛規(guī)則”走向“明規(guī)則”的過程中，對權(quán)威的依賴與民眾心目中有效可靠的政治參與在很大程度上依舊是聯(lián)系在一起的。而以人大為平臺，對公共預算進行協(xié)商和討論，不僅具有較好的合法性基礎(chǔ)，也能夠解決一些公民關(guān)注的利益問題。尤其在一個政府和人大主動發(fā)起、共同主導、共同承擔責任的公共政治溝通環(huán)境中，普通公民從心理上更加容易獲得一種“合乎規(guī)則”、“可靠”的認知。

再次，最為關(guān)鍵的是，對各利益主體而言，人大這個平臺不僅合法、權(quán)威，還在某種程度上有利于政治收益的實現(xiàn)。通過人大，各利益團體協(xié)商、討論，并將協(xié)商的結(jié)果轉(zhuǎn)化為公共政策和具體的制度規(guī)范。這種看得到、摸得著的效果對于政府以及官員而言是政績和執(zhí)政有效性的提升，對于社會公民和社會利益團體來說則是實際權(quán)利維護或收益的實現(xiàn)。

從既有的參與式公共預算改革中，我們也能夠發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的改革都自然導向了人大這一制度平臺。溫嶺的改革是在民主懇談制度化的情境下自然導向了人大這一平臺；上海惠南的改革則直接將人大的重大事項決定權(quán)落實到改革過程中；上海閔行的改革中，人大不僅對政府預算的審查、批準進行監(jiān)督，還對政府預算執(zhí)行的制度和紀律進行評估?？偟膩碇v，在改革的過程中，地方人大成為官民對話的核心平臺，極大地推動了改革的可持續(xù)發(fā)展。

四、小結(jié)

在公共領(lǐng)域的發(fā)展過程中，政府和社會之間的溝通將越來越多地建立在利益互補的基礎(chǔ)之上。公民和社會團體要求權(quán)利空間和看得見的利益。權(quán)利和利益并不能主動實現(xiàn)，需要政府的承諾和兌現(xiàn)。而地方政治精英，尤其是政府官員需要公民和社會的認可，以此提升自己的影響力，獲得政績支持。在這樣的政治網(wǎng)絡(luò)中，既有的政治資源往往成為政治精英和社會雙向選擇之下的“載體”或平臺。在創(chuàng)新載體或搭建平臺的過程中，既有的政治資源從某種程度上擔負起為政府和社會雙方提供“公共產(chǎn)品”的職責。這些政治資源原有的某些被掩蓋的職能被激活，并為政府和社會間、社會利益團體間多向政治溝通提供了實踐場域和溝通通道。地方人大的制度資源就是在這種情境下被自然地激發(fā)，成為政府和社會雙方共同選擇的公共政治溝通平臺。在這個過程中，既鼓勵老百姓的積極參與，而又有制度化的機構(gòu)吸納老百姓的參與，從而形成了一個制度化的參與過程[17]。

在地方人大參與式預算改革發(fā)生和發(fā)展的過程中，公共領(lǐng)域、有限政治市場與政治溝通公共性的塑造之間形成了以上比較寫實的邏輯關(guān)系。從目前看，改革以人大為核心塑造了政治溝通公共性，并比較持續(xù)地滿足了政府和社會雙方在公共預算問題上的共同利益需求。改革產(chǎn)生的效用在滿足有限政治市場中各方需求的同時也刺激了新一輪的改革投入，從而使改革得以延續(xù)。

但是，按照一般性制度變遷的規(guī)律來看，制度變遷所產(chǎn)生的邊際效益遞減是不可避免的現(xiàn)象。因此，如何使改革的邊際效益保持高效將成為改革可持續(xù)進行的關(guān)鍵所在。從現(xiàn)有的情況看，改革的可持續(xù)性最終在于以下兩點：

首先，改革在技術(shù)和策略層面應(yīng)逐步成熟，但最終應(yīng)超越技術(shù)和策略層面，使參與公共政治溝通成為人們解決實際問題的一種生活方式和理念。

從現(xiàn)有的改革看，一個現(xiàn)象是，每一個地方的改革都是不同的。從技術(shù)操作和策略選擇的層面看，各地是各具特點。這種局面的形成部分來自于地方政府對自身情況的現(xiàn)實考量，部分來自于地方官員對本區(qū)域求改革、求好、求創(chuàng)新的偏好。從這個角度講，技術(shù)和策略層面的完善對于改革持續(xù)進行和范圍的進一步拓展是有著關(guān)鍵作用的。不同時期，不同地域，改革所面臨的環(huán)境都是不一致的，完善的技術(shù)規(guī)范、因地制宜的策略推動從某種程度上能夠滿足改革的變動性和地方政府對創(chuàng)新的偏好需求。

關(guān)鍵點在于，民主改革的試驗必須結(jié)合當?shù)氐膶嶋H問題，使得民主制度成為人們解決實際問題的一種方式，在這種形勢下，改革才能具有持續(xù)性和拓展性。

但是決定改革最終走向的元素是超越技術(shù)和策略層面的——改革必須使參與公共政治溝通成為政府和民眾解決預算問題的深層次意識。這里面的關(guān)鍵點在于，民主改革的試驗必須結(jié)合當?shù)氐膶嶋H問題，使得民主制度成為人們解決實際問題的一種方式[18]。現(xiàn)實中，我們也發(fā)現(xiàn)，能夠持續(xù)進行的改革，一個突出的共性在于，這些改革在實踐的過程中都具有比較明顯的“解決問題、說事情”的導向。無論是浙江溫嶺，還是上海閔行、惠南的改革，其成功之處都在于，以公共預算的審議為契機，通過人大，為地方政府和普通民眾表達需求、解決各自問題提供了一個系統(tǒng)化的平臺。改革加速了民眾和政府雙方的預算意識與民主溝通意識的成熟。在這種形勢下，改革才能具有持續(xù)性和拓展性。

其次，化解結(jié)構(gòu)性矛盾，實現(xiàn)制度化是改革可持續(xù)發(fā)展的另一核心點。改革可持續(xù)進行的一個核心支柱在于參與式公共預算制度化的實現(xiàn)。但是，在現(xiàn)實中，我們能夠看到，既有的改革，其深入進行的關(guān)鍵原因很大一部分在于地方政府和其主要領(lǐng)導人的意愿。而決定他們意愿的，則是既有的結(jié)構(gòu)性力量。在高層官員沒有直接表態(tài)的情況下，在現(xiàn)行體制改革沒有突破性進展的前提下，體制內(nèi)的基層政府的領(lǐng)導人，明顯缺乏將政府創(chuàng)新制度化和推動其深入發(fā)展的動力[19]。在這種情形下，改革想要避免成為“偶然”的社會現(xiàn)象，就必須跳出人走政息的怪圈，走一條制度化的道路。

注釋：

[1]卡爾·科恩：《論民主》，商務(wù)印書館1988年版，第158頁。

[2][5][11]蕭樓：《載體—通向制度抑或回歸事件—“民主懇談”個案與東南沿海的有限政治市場研究》，載《開放時代》2003年第6期，第88、93頁。

[3]王運寶：《溫嶺參與式民主懇談》，載《決策雜志》，2008年第1期，第32頁。

[4][17]李秀東：《參與式預算是發(fā)展基層民主的新平臺——世界與中國研究所所長李凡一席談》，載《巴中日報》2010年1月 27日。

[6]賈西津：《中國參與式民主的新發(fā)展——浙江溫嶺民主懇談會創(chuàng)新模式分析》，選舉與治理網(wǎng)，http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=111914，2007-7-3。

[7]從2003年底以來，惠南鎮(zhèn)實事工程建設(shè)在廣泛征求群眾意見的基礎(chǔ)上，采取了工程立項由代表“點菜”，實施過程由代表監(jiān)督，建設(shè)結(jié)果由代表評估的做法，不僅擴大了基層群眾民主參與的層面，而且讓鎮(zhèn)人大代表直面群眾，直接參與鎮(zhèn)的重大事項決定，監(jiān)督實事工程的實施，為選民謀“看得見、摸得著”的福利。

[8]一個比較典型的例子，2008年新河鎮(zhèn)財政預算民主懇談時，塘下片代表曾提出，希望增加100萬元投入“塘下中學”的校園建設(shè)。鎮(zhèn)人大討論后，認為涉及數(shù)額太大，不打算列入預算修正案，將另作專項處理。聽到這個消息之后，塘下代表團集體離席表示抗議。鎮(zhèn)長和黨委書記也離席去勸阻。離席的雙方，在鎮(zhèn)政府大樓前再次展開激烈的討論，繼而又被拉回會場。盡管大多數(shù)人贊同財政預算應(yīng)傾向教育投資，不過最后的全場表決中，對塘下中學增加投資建議并沒有通過。但在激烈的討論之后，沒人對這個表決結(jié)果有異議。

[9][14]王婧、沈茜蓉：《溫嶺:“參與式預算”的民主樣本》，載《中國新聞周刊》2011年第4期。

[10]蕭樓：《載體—通向制度抑或回歸事件—“民主懇談”個案與東南沿海的有限政治市場研究》，載《開放時代》2003年第6期，第93頁。

[12]天則雙周論壇報告：《如何推進公共預算改革——上海閔行區(qū)等地的做法》,天則經(jīng)濟研究院網(wǎng)站，http://www.unirule.org.cn/SecondWeb/DWContent.asp?DWID=438，2010-1-29.

[13]比如溫嶺市人大常委會主任張學明在溫嶺的改革中發(fā)揮了不可替代的推動作用；上?；菽湘?zhèn)人大主席周華忠是“點菜”的創(chuàng)意人；上海閔行的改革中，也有專家認為改革能夠得到推動是與區(qū)委書記的憲法學專業(yè)背景直接相關(guān)的。

[15]羅潔琪：《親歷溫嶠“預算民主懇談會”》，載《中國改革》2010年第4期。

[16][19]周梅燕、何俊志：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共預算改革的起步與思考——上海市南匯區(qū)惠南鎮(zhèn)“公共預算制度改革”案例研究》，載《人大研究》2008年第11期，第26、28頁。

[18]蔡定劍、強世功：《選舉發(fā)展中的矛盾與選舉制度改革的探索》，載共識網(wǎng)http://www.21ccom.net/plus/view.php?aid=922，2010-01-20.