□ 戴激濤

一、有形無實：人大預(yù)算監(jiān)督的“阿喀琉斯之踵”？

作為“一種以貨幣價值來表達(dá)周密之施政計劃與財務(wù)計劃”，預(yù)算“在一定期間內(nèi)，將政府所需之施政措施，作周詳而縝密之規(guī)劃，從而配合合理適度之成本費用，通過立法程序，使具法律效力，以提供人民最佳服務(wù)，謀取國家社會最高福祉”[1]。從這個意義上來說，對政府預(yù)算監(jiān)督的權(quán)力應(yīng)當(dāng)為人民所掌握，人民應(yīng)有權(quán)親自或選出代表參與預(yù)算的審議和監(jiān)督，才能保證公民以財產(chǎn)權(quán)為中心的各項權(quán)利的實現(xiàn)，因為“國家的收入是每個公民所付出的自己財產(chǎn)的一部分，以確保他所余財產(chǎn)的安全或快樂地享用這些財產(chǎn)”[2]。從規(guī)范含義而言，地方人大預(yù)算審查監(jiān)督是指縣級以上地方各級人大及其常委會，按照憲法和法律關(guān)于審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的預(yù)算以及執(zhí)行情況報告的決定，對本級政府財政預(yù)算、決算進(jìn)行審查、批準(zhǔn)和預(yù)算執(zhí)行全過程的監(jiān)督。故此，各級人大依法審查批準(zhǔn)本級人民政府預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行和審查批準(zhǔn)決算，是我國人民當(dāng)家作主、行使管理國家事務(wù)權(quán)力的集中體現(xiàn)。

但在實踐中，由于我國憲法和預(yù)算法等相關(guān)法律對地方人大及其常委會審查監(jiān)督預(yù)算只是原則性規(guī)定，涉及操作性的內(nèi)容大多語焉不詳，如預(yù)算批復(fù)和撥付制度，預(yù)算調(diào)整的范圍、幅度和程序，重大項目投資和建設(shè)監(jiān)管制度，財政轉(zhuǎn)移支持制度，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備，監(jiān)督的手段和方式等等，都沒有相配套的專門法律規(guī)定，使地方人大的預(yù)算監(jiān)督仍然只停留在程序方面的審查監(jiān)督，離實質(zhì)性的規(guī)范化審查監(jiān)督尚有較大差距。究其具體原因，大致包括如下幾點：

（1）預(yù)算審查時間不夠。由于人民代表大會召開的時間短，全國人民代表大會會議一般10到15天，省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會會議一般5到7天，而市、縣級人民代表大會會議會期時間更短，直接導(dǎo)致人大審查預(yù)算報告和草案時間不足。且通常情況下，政府預(yù)算草案報告要到大會召開時才能發(fā)送到人大代表的手中。而審查預(yù)算的時間一般只有一天，即便人大代表都是專家，也難以在如此短的時間發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行思考，更不用說提出有效建議和改進(jìn)措施。特別是實行部門預(yù)算以后，隨著預(yù)算編制的細(xì)化，代表們直呼預(yù)算草案從過去的“看不懂”變成現(xiàn)在的“看不完”，“審議預(yù)算草案一天不夠用”[3]。

（2）代表預(yù)算審查能力不高。從地方人大代表的構(gòu)成來看，雖其中不乏精通財政的專業(yè)人員，但總體素質(zhì)參差不齊，他們中的大多數(shù)并不了解預(yù)算的特點、項目之間的關(guān)系、內(nèi)容結(jié)構(gòu)以及專業(yè)名詞的具體含義。而且，地方人大代表來自社會的各個階層和行業(yè)，平時都有自己的本職工作，除了每年一度的人代會，平時很少有時間顧及履行代表職責(zé)，導(dǎo)致對預(yù)算實質(zhì)性問題難以審查到位。甚至有些代表認(rèn)為，人大對預(yù)算的審查批準(zhǔn)只是例行公事走過場，象征性地履行程序，導(dǎo)致人大預(yù)算審查出現(xiàn)“程序合法，實質(zhì)虛置”的尷尬場景。

（3）預(yù)算審查信息不對稱。地方人大對預(yù)算進(jìn)行有效監(jiān)督的前提是，具備相關(guān)的專業(yè)知識和充足的信息資料。在2011年2月中國社會科學(xué)院發(fā)布的《中國法治發(fā)展報告No.9（2011）》中指出，國務(wù)院部門預(yù)算信息的公開不理想，主要表現(xiàn)為預(yù)算信息公開程度不高、信息公開條目不明晰。由于信息不公開不透明導(dǎo)致的信息不對稱問題，直接的后果就是政府和公民的互不信任，而信任缺失則又會帶來國家治理中的各種矛盾沖突。在實踐中，有些地方財政預(yù)算并未完全體現(xiàn)同級財政資金的總量，提交給人大審查批準(zhǔn)的是未能覆蓋政府全部收支的不完整的預(yù)算。除了列入預(yù)算的收支之外，政府部門還有預(yù)算外收支，甚至制度外收支。提交人民代表大會審查的預(yù)算既不完整，又未能覆蓋全部政府收支，預(yù)算內(nèi)外兩張皮的問題沒有解決，這也影響到地方人大對預(yù)算資金分配行為的合法性和合理性進(jìn)行準(zhǔn)確判斷。

（4）預(yù)算審查方式不硬。地方人大預(yù)算審查基本上僅采用聽取和審議政府預(yù)算執(zhí)行情況報告這一種方式，而且一般一年兩次。根據(jù)預(yù)算法、監(jiān)督法、代表法等相關(guān)法律，人大擁有的硬性監(jiān)督手段有詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤銷不適當(dāng)?shù)臎Q定命令決議、撤職、罷免等。如人大通常的詢問和質(zhì)詢這兩種監(jiān)督方式在預(yù)算監(jiān)督中就很少被使用，代表或常委會組成人員即使對預(yù)算有不少疑問，都很少提出詢問和質(zhì)詢的要求，導(dǎo)致有媒體稱地方人大監(jiān)督“一直相當(dāng)軟化”[4]，好似得了“軟骨病”。特定問題的調(diào)查就更為少見，對預(yù)算執(zhí)行中的重大問題幾乎很少進(jìn)行調(diào)查，而罷免相關(guān)責(zé)任人和撤銷預(yù)算方面不適當(dāng)?shù)臎Q定幾乎從未在實踐中被使用過。

上述幾個方面的原因，使得憲法和法律賦予我國地方人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)被虛置，地方人大對預(yù)算的審查批準(zhǔn)往往流于形式，成為地方最高權(quán)力機(jī)關(guān)行使預(yù)算監(jiān)督職能的“阿喀琉斯之踵”。作為國家的經(jīng)濟(jì)命脈，財政預(yù)算收入來自納稅人、來自全體公民，其分配和使用涉及人民和國家的利益，因此，對財政預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督以促進(jìn)政府用好財政資金，是建立公共財政制度的客觀要求。溫家寶總理曾經(jīng)指出，“一個國家的財政史是驚心動魄的。如果你讀它，會從中看到不僅是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且是社會的結(jié)構(gòu)和公平正義的程度?！盵5]可喜的是，目前我國有些地方人大已經(jīng)開始建構(gòu)解決預(yù)算監(jiān)督“有形無實”問題的系統(tǒng)工程。這里以廣東人大的預(yù)算監(jiān)督發(fā)展歷程為研究范本，以期推動國家層面的預(yù)算改革，使憲法賦予地方人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)名至實歸。

二、由“柔”而“剛”：廣東人大監(jiān)督預(yù)算的發(fā)展歷程

廣東人大在全國的地方人大中，很多工作的改革都是走在前列的。有人以“廣東現(xiàn)象”來說明廣東人大及人大代表的公信力和權(quán)威性，特別是在廣東人大的會議上，代表能言敢言的魄力、黨委政府從善如流的態(tài)度、會場內(nèi)外激烈爭論的情景一度成為民眾積極參與政治生活的主題詞[6]。如2008年“兩會”期間，人大代表盧光霖痛批政府的預(yù)算管理是“逼著你亂花錢，不花完，你就是蠢材”等[7]，涌現(xiàn)出了一批像王則楚、朱列玉、方潮貴、李德鋒等的“明星代表”、“議案大王”、“意見領(lǐng)袖”，《人民日報》曾對此作出高度評價[8]。這不僅與廣東的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對比較成熟，公正、公平、公開的原則較為普及相關(guān)，而且與長期實踐過程中，“代表人民看好政府的‘錢袋子’觀念”、“隨時監(jiān)督”等觀念能夠為政府部門接受密切相關(guān)。

作為現(xiàn)代國家財政體制的核心，預(yù)算從根本上解決的是國家和人民的財產(chǎn)關(guān)系問題?！罢疀]有巨大的經(jīng)費就不能維持，凡享受保護(hù)的人都應(yīng)該從他的產(chǎn)業(yè)中支出他的一份來維持政府。但是這仍須得到他自己的同意，即由他們自己或他們所選出的代表所表示的大多數(shù)的同意?！盵9]從實際情況看來，我國大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市的人大在預(yù)算審查監(jiān)督方面都制定了地方性法規(guī)，如加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的條例、規(guī)定和決定。一般說來，這些地方性法規(guī)是在結(jié)合本地現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上對預(yù)算審查監(jiān)督運行機(jī)制的具體化和程序化，特別是對專門委員會和工作委員會的預(yù)算審查監(jiān)督職責(zé)分別作了較為詳盡的規(guī)定，使得預(yù)算監(jiān)督具有實際可操作性，是地方人大具體實施預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的規(guī)范依據(jù)。

從廣東人大10余年來的預(yù)算監(jiān)督發(fā)展歷程，可以看出預(yù)算監(jiān)督背后由“柔”而“剛”的工作新思維，帶來了人大預(yù)算監(jiān)督工作的新氣象。從1996年起，廣東省人大組織起草《廣東省預(yù)算審批監(jiān)督條例》，2001年2月由省人大通過。這一法規(guī)完善了人大預(yù)算審查監(jiān)督的制度途徑，使“政府要花錢，人大說了算”制度化，由此成為全國第一個由省級人大制定的專門規(guī)范預(yù)算審查監(jiān)督的地方性法規(guī)。在2001年的廣東省九屆人大四次會議上，7個試點單位提交了詳細(xì)的預(yù)算草案，標(biāo)志著人大預(yù)算監(jiān)督審查“走過場”成為歷史。2002年，省政府提交的預(yù)算草案擴(kuò)展到27個部門，長達(dá)144頁；在2002年初的廣東省九屆人大五次會議上，省人大常委會在財經(jīng)委員會設(shè)預(yù)算監(jiān)督室，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上加強(qiáng)了人大對預(yù)算監(jiān)督的力度。2003年1月，在廣東省召開的十屆人大一次會議上，省政府提交了足有3厘米厚、重1公斤以上、605頁的《廣東省2003年省級部門預(yù)算單位預(yù)算表》，全省102個省級部門向人大提交了預(yù)算報告，支出的每一個專項都列得清清楚楚，詳細(xì)到每個具體的項目。2004年2月，在廣東省十屆人大二次會議上，代表們拿著一本厚達(dá)3厘米、篇幅共540頁的預(yù)算表，開始了計較甚至質(zhì)疑，開啟了對預(yù)算草案的實質(zhì)性審查監(jiān)督。而且，在首次舉行的預(yù)算草案座談會上，代表們對預(yù)算監(jiān)督審查的熱情高漲，但部分代表認(rèn)為預(yù)算報告應(yīng)向社會公開。2007年，預(yù)算草案封面上首次去掉“秘密”二字，意味著代表可以把草案帶回家仔細(xì)研究，不必閱后交還。2009年，代表們發(fā)現(xiàn)預(yù)算草案變成了“電子書”，增加“項目支出明細(xì)表”內(nèi)容的電子查詢，以往僅僅列出大類別收支數(shù)字的下面，首次清晰地列出了一款款具體的收支內(nèi)容，預(yù)算案編制實現(xiàn)了由“類”到“款”的重大突破。2010年，省財政廳首次在其網(wǎng)站上公布了2010年的省級財政預(yù)算。不過，此次公開的省級財政預(yù)算只有“粗線條”，沒有“細(xì)紋路”，不僅市民沒法下載細(xì)看，連財稅專家也直言難以看懂。2011年，廣東財政網(wǎng)上公開大賬本的數(shù)量進(jìn)一步增加，從2010年的9張預(yù)算表增加到19張預(yù)算表，省級公共財政和省級政府性基金預(yù)算公開范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，其中，省本級財政支出、省級財政轉(zhuǎn)移支付、省級和省本級政府性基金預(yù)算支出均一一單列出來。2011年5月23日，廣東省編辦同意省人大常委會增設(shè)預(yù)算工作委員會，下設(shè)辦公室、預(yù)算監(jiān)督處，相應(yīng)撤銷省人大財政經(jīng)濟(jì)委員會預(yù)算監(jiān)督室。新增的預(yù)算工作委員會將主要承擔(dān)省人大及其常委會審查預(yù)決算、審查預(yù)算調(diào)整方案、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行和有關(guān)地方性法規(guī)草案的起草、審議方面的工作。廣東人大的一系列積極所為，引起業(yè)界、學(xué)術(shù)界和傳媒的廣泛好評[10]。廣東人大在財政預(yù)算審批中由“柔”而“剛”的新思維，推動了人大預(yù)算監(jiān)督從形式上的審查批準(zhǔn)走向?qū)嵸|(zhì)性的審查批準(zhǔn)，遏制了地方人大審查批準(zhǔn)本級政府財政預(yù)算時普遍存在的不作為現(xiàn)象，真正代表人民攥緊了政府的“錢袋子”。

三、從規(guī)范到制度：增強(qiáng)地方人大預(yù)算監(jiān)督實效的思考

盡管相對于國家層面的預(yù)算改革而言，地方人大的預(yù)算監(jiān)督屬于局部制度，而且地方預(yù)算監(jiān)督的運行效度必然受到國家整體預(yù)算制度的結(jié)構(gòu)與規(guī)則的作用和影響，但并不意味著局部制度的變革不可能對整體制度的變遷產(chǎn)生影響，這其中局部制度行動者的努力十分關(guān)鍵。隨著“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”在1999年被載入憲法，加強(qiáng)人大審查監(jiān)督財政預(yù)算的法治化是提升監(jiān)督實效的內(nèi)在要求。盡管我國現(xiàn)行憲法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、預(yù)算法、審計法、監(jiān)督法等為地方人大行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)提供了規(guī)范依據(jù)，但總的說來離預(yù)算法治目標(biāo)尚有較大差距。為此，可從規(guī)范和制度兩個方面增強(qiáng)地方人大的預(yù)算監(jiān)督實效。

一方面，完善人大預(yù)算監(jiān)督立法。首先應(yīng)明確憲法對預(yù)算權(quán)力的配置，明確人民代表大會與政府之間、中央與地方各自的預(yù)算權(quán)限范圍。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)權(quán)力法定原則對預(yù)算權(quán)進(jìn)行憲法配置，如預(yù)算的審查權(quán)、監(jiān)督權(quán)與預(yù)算的編制權(quán)、執(zhí)行權(quán)等等，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行明確具體的規(guī)定，在最高的法律層次上確保立法機(jī)關(guān)對政府預(yù)算權(quán)的控制。其次，盡快修改預(yù)算法。作為調(diào)整國家和人民財產(chǎn)關(guān)系的基本法，預(yù)算法被譽為“亞憲法”、“經(jīng)濟(jì)憲法”。盡管預(yù)算法的修訂早被列入十屆全國人大的五年立法計劃，但由于缺乏部門共識，進(jìn)展一直緩慢。建議在修訂時可吸取各地人大在預(yù)算審查監(jiān)督實踐中總結(jié)出的在細(xì)化預(yù)算、將預(yù)算編制具體到“款”和“項”、政府投資項目管理、超收收入安排和轉(zhuǎn)移支付等方面的經(jīng)驗和做法，增加公共服務(wù)均等化和轉(zhuǎn)移支付的概念，對政府所有收支納入預(yù)算、地方人大審批預(yù)算的具體內(nèi)容、設(shè)置獨立的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)以及財政責(zé)任和財政關(guān)系等內(nèi)容。最后，及時清理和完善與預(yù)算法相關(guān)的法律法規(guī)的規(guī)定，并加快制定投資法、審計監(jiān)督條例等配套法律法規(guī)，使地方人大預(yù)算監(jiān)督有法可依。

另一方面，健全人大預(yù)算監(jiān)督的具體機(jī)制。在優(yōu)化人大代表的結(jié)構(gòu)方面，可建立地方人大常委會成員專職化制度，使委員們能夠?qū)Ｐ闹轮镜赝度氲奖O(jiān)督工作中來，更充分地聽取和處理人民群眾的意見和建議。在提高代表審查預(yù)算的業(yè)務(wù)知識和水平方面，可建立代表的培訓(xùn)機(jī)制，定期舉辦代表業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)班和專題研討活動，給代表發(fā)送有關(guān)預(yù)算方面的材料進(jìn)行學(xué)習(xí)等形式，督促其掌握必要的預(yù)算審查監(jiān)督知識，提高代表的預(yù)算監(jiān)督能力。在提高預(yù)算監(jiān)督體系信息化水平方面，可建立預(yù)算信息公開制度?，F(xiàn)代預(yù)算之所以叫公共預(yù)算，就是預(yù)算必須是公眾參與、提供公共服務(wù)，并向公眾公開，公眾可以并且能夠通過有效途徑實施監(jiān)督，這也是公共預(yù)算的本質(zhì)要求。可以有選擇性地在某些地區(qū)先行將預(yù)算報告和草案對社會公眾公開，或在網(wǎng)上公布，或在報紙上發(fā)表，或利用大屏幕公示等，讓人民群眾充分發(fā)表意見，評議預(yù)算安排的正確與否，實現(xiàn)各預(yù)算監(jiān)督主體和社會公眾對政府預(yù)算及其執(zhí)行情況進(jìn)行網(wǎng)上查詢、投訴、評估，既尊重了公眾的預(yù)算知情權(quán)，又保證預(yù)算的公開透明，同時有助于提高預(yù)算監(jiān)督的及時性與實效性。

注釋：

[1]帥元甲：《預(yù)算法釋論與實務(wù)》，三民書局1987年版，第1頁。

[2]【法】孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），張雁深譯，商務(wù)印書館2005年版，第253頁。

[3]參見任姍姍等：《代表:預(yù)算幾百頁幾天看不完 難提出科學(xué)意見》，載《廣州日報》2010年2月1日；楊華云：《陜西咸陽市委書記建議對預(yù)算草案設(shè)表決機(jī)制》，載《新京報》2011年3月13日。

[4]雷曉鵬：《權(quán)力監(jiān)督：“侵位”與“失位”》，載《法制日報》2003年1月9日。

[5]溫家寶總理于2008年3月18日在十一屆全國人大一次會議的記者招待會上答記者問。http://www.cnhubei.com/xwzt/2008zt/2008qglh/2008qglhjj/200803/t259516.shtml.

[6]參見吳習(xí)：《人大工作中的“廣東現(xiàn)象”》，載《人民與權(quán)力》2000年第10期。

[7]郭光東：《“吵架”的大會也是團(tuán)結(jié)的大會》，載《南方周末》2008年3月7日。

[8]唐易水：《解放思想，首先要解放表達(dá)》，載《人民日報》2008年2月22日。

[9]【英】洛克：《政府論》（下），葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書館1996年版，第89頁。

[10]參見王洪偉：《預(yù)算監(jiān)督：廣東人大監(jiān)督之利劍》，載《浙江人大》2003年第4期；文芬：《各級人大一把“尚方寶劍”監(jiān)督：二十五載磨一劍》，載《南方日報》2004年9月21日；趙立韋、邵建斌：《從“廣東現(xiàn)象”看如何加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督》，載《人大研究》2004年第6期；林潔：《廣東省人大增設(shè)“預(yù)工委”盯緊政府“錢袋子”》，載《羊城晚報》2011年9月15日。