□ 陳扣喜

最近兩年，人大工作最大的閃光點是監(jiān)督工作中詢問和質詢監(jiān)督方式從法律規(guī)定中被“激活”。據(jù)江蘇省人大常委會研究室統(tǒng)計，從2010年年初到2011年9月，全國已有18家省、市、自治區(qū)人大常委會開展了專題詢問活動，詢問的議題都是關系國計民生的重大事項，詢問頻率最高的是上海市和湖北省，2010年以來已開展專題詢問3次[1]。詢問和質詢的啟動，不僅僅是這兩種監(jiān)督方式被“喚醒”，更帶給人們對人大監(jiān)督權力及其效能的總結與反思；詢問和質詢的切入，自然也賦予人大監(jiān)督以新的內涵。

一、權力的束之高閣：弱化監(jiān)督下的監(jiān)督弱化

2006年8月27日十屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過的監(jiān)督法，第一次系統(tǒng)規(guī)范了縣級以上各級人大常委會實施監(jiān)督的七種方式。在1986年12月修改地方組織法時，就早已將詢問和質詢制度引入地方人大。1987年11月六屆全國人大常委會第二十三次會議通過的全國人大常委會議事規(guī)則將“詢問”引入全國人大常委會。該規(guī)則第十條規(guī)定：“常務委員會分組會議對議案或者有關的工作報告進行審議的時候，應當通知有關部門派人到會，聽取意見，回答詢問?！?989年4月七屆全國人大二次會議通過的全國人大議事規(guī)則進一步將“詢問”與“質詢”并列作為一章作出規(guī)定，并要求有關機關派“負責人員”到會聽取意見，回答詢問，進一步強化了詢問的監(jiān)督作用，從而形成了詢問與質詢兩種并列的監(jiān)督形式。既然法律對詢問和質詢都作了相應的規(guī)定，作為“有法可依、有法必依”的人大監(jiān)督，為什么將詢問和質詢的監(jiān)督方式長期束之高閣，棄之不用？無獨有偶，法律規(guī)定人大可以使用的“特定問題調查”監(jiān)督方式，除了遼寧、山東個別地區(qū)使用過外，對全國絕大多數(shù)地方人大而言，這項權力仍然處于一種休眠狀態(tài)。在“與時俱進、開拓創(chuàng)新”的當代中國政治語境下，人大監(jiān)督何以有權不用？這種現(xiàn)象背后究竟有什么可以值得重視和解決的深層次問題？細細分析，不難得出被弱化的監(jiān)督成為當前影響人大監(jiān)督工作深化的一個重要因素，在此因素影響下，監(jiān)督的弱化也就成為一種必然的現(xiàn)象。

其二，權力體系“具體化”下的非體系化?！皺嗔Y構是指一個國家的統(tǒng)治者借以實行政治統(tǒng)治和社會公共事務管理的各種強制力量的分工及其相互關系?！盵3]要對權力運行作出制約性的安排，必須合理構建權力結構，因為政府或官員作為組織起來的力量，一旦不遵守權力規(guī)范，分散的公民和社會組織根本就無力抗衡他們，社會便缺少秩序范圍內的糾錯手段?！岸淖冞@種狀況，唯一的途徑就是在政治體制中安排權力制約的結構，從而以組織起來的力量和制度化的通道形成制約關系”[4]。因此，一個完善的政治制度，必須是一個體系完整、權力結構合理的系統(tǒng)。人民代表大會制度是我國的根本政治制度。從這個政治根基上來考慮和設計我國政治體制的總體系，合法地、合理地配置各種政治資源，協(xié)調好各種權力體系之間的相互關系，是堅持和完善人民代表大會制度的必然要求。應該說人大權力的體系框架是清晰而又完整的，無論四權也好，三權也好，具體化的框架體系保障了人大履行職權的基本需要，但由于忽視了整體性的制度設計和安排，人大的權力體系尤其是地方人大的權力體系仍然處于一種非體系化的狀態(tài)。首先，從外部環(huán)境來說，人大的權力體系還沒有形成完整的閉合系統(tǒng)。一方面是監(jiān)督機構重疊，監(jiān)督成本昂貴；另一方面是國家權力機關在整個監(jiān)督體系中處于相對孤立的地位，缺乏相關監(jiān)督機構的配合，難以發(fā)揮作用。其次，從內部功能來說，既有權力縱向缺乏深度的問題，也有權力與權力之間橫向關聯(lián)機制的缺失。就以監(jiān)督權的行使來說，一方面監(jiān)督權與重大事項決定權和人事任免權有著必然的聯(lián)系，在實際工作中如何處理好這三權的關系，形成相互聯(lián)系的完整體系，這是監(jiān)督權有效行使的重要前提，但法律規(guī)定的模糊化只能使人大的監(jiān)督就事論事，一旦涉及到具體的人，就有越權之嫌；而如果再啟動質詢、罷免等剛性監(jiān)督手段，行人事任免之權，法律規(guī)定比較模糊，實際操作也很難辦，形成了監(jiān)督過程中人與事、權與權的“兩張皮”現(xiàn)象。另一方面，監(jiān)督權行使的七種形式缺少效率性的程序安排，最終被分割化為獨立的程序，在這種情形之下，監(jiān)督的走過場甚至不作為就是一種必然了。

其三，監(jiān)督主體集體與個人關系的割裂化。很長時間以來，流行這樣一句話“人大集體有權，個人無權”。人大集體有權，就是指人大或人大常委會有權；個人無權，說的是人大代表或常委會組成人員個人無權。堅持民主集中制，集體行使權力，集體決定問題，這是人大工作的重要原則。人人權利平等，一人只有一票，少數(shù)服從多數(shù)，這是人大工作的特點，也是人大權力行使權威性的重要表現(xiàn)。從辯證法的關系來說，集體權利的至上性與個人權利的獨立性是有機的統(tǒng)一，只重視至上性而忽視獨立性，片面強調集體權力而忽視個人權力的主觀能動作用，甚至人為的割裂化，將使這種至上性逐步異化。例如，現(xiàn)有的法律法規(guī)制度都賦予了集體以最大化的權力，而對個人權利行使則限制頗多，或者沒有將這種權利獨立化，只有在特別的程序中才有個性化的表述。這也是監(jiān)督權行使中，具有集體性權力使用為特征的審議、執(zhí)法檢查等經常使用，而依賴個人判斷為前提的詢問、質詢、特定問題調查等硬性監(jiān)督方式長期閑置不用的制度性因素。更有甚者，少數(shù)人的意志已經超越了集體的權力，集中制變?yōu)閷嶋H的集權化。如在立法過程中，一些人的好惡決定了法律文本草案的內容取舍，而不是集體意志的體現(xiàn)。這種體制所帶來的弊端，一是法定程序通過的集體意愿有可能或質量不高，或與民愿民意相背離；二是壓抑了作為代表和委員個體履職的積極性，所以不發(fā)言代表、不履職委員也就見怪不怪了；三是使個體對代表和委員職務的使命冷漠化，因為責任感的培養(yǎng)來自對人民授權神圣性的充分認識以及社會良知的保存，一旦當這種認識和良知屢遭碰壁，人大代表或常委會組成人員作為“挑刺者”的角色也就不復存在。

其四，權力與責任非對稱性失衡。民主政治在某種意義上說，是一種責任政治。人民代表大會制度的核心是人民當家作主。憲法和法律賦予各級人大代表權力的同時，也規(guī)范了相應的責任。從法治的角度看，有權利就應有相應的義務，有權力就應承擔相應的責任。權力和責任始終是如影相隨的，但在人大權力的行使過程中，權力與責任又呈現(xiàn)著明顯非對稱性特點。具體表現(xiàn)之一是有責任而無責任制。為人民服務，替人民履職，這是人大權力的根本，也是人大履行職責最大的責任所在。這種責任必須靠常委會依法履行職責、代表依法履行職務來體現(xiàn)，但法律法規(guī)并沒有具體規(guī)定人大如果不依法履行職責該如何問責，加之選舉中代表名單組織化的提名，讓選舉降低了民主性和競爭性，更是使某些代表對這種責任的認識異化為對上負責與對下負責的直接沖突。這種法律上的責任并沒有轉化成工作中的責任制，使得這種責任也就難于真正落實?，F(xiàn)今社會上談到監(jiān)督，人們首先想到的是“輿論監(jiān)督”、“社會監(jiān)督”，很少有人想到人大監(jiān)督。不少典型案例都經過了“網絡揭發(fā)—媒體跟進—政府重視—黨委處理”的發(fā)展過程，只見媒體披露、網民拍案、市長批示，代表人民利益的人大代表在哪里？體現(xiàn)人民當家作主的人大聲音又在哪里？我們必須清醒地認識到，人大自我監(jiān)督機制的缺失，不作為、少作為、軟作為而無責任追究的后顧之憂，任由“微博”等網絡媒體行使監(jiān)督權的“權力容器”，可能會引發(fā)出極端的民粹主義，長此以往必將使人大的監(jiān)督逐步淡出社會政治視野，最終撼動的將會是我國最根本的政治之基。表現(xiàn)之二是權大責小。以代表履職為例，雖然代表法明確賦予了代表相應的權利和義務，代表的角色本位應該是社情民意的收集者、代言人，是人民群眾利益的忠實代表，但代表消極履職、不積極履職的現(xiàn)象仍很突出。代表法中盡管規(guī)定了代表“未經批準兩次不出席本級人民代表大會會議的”，其代表資格自行終止，但實際工作中又有多少不履職的代表資格被“終止”？

二、“面”啟動和“點”啟動的結合：三個發(fā)展趨向

實踐證明，人大工作的每一項進展，都是對社會主義民主法制建設的有力推動。詢問和質詢的啟動雖然僅僅是從束之高閣到開始激活，但對人大職權的履行和監(jiān)督生態(tài)改善的影響無疑是巨大的。監(jiān)督法規(guī)范了縣級以上地方各級人大常委會七種監(jiān)督方式，但這七種方式無論是從程序性安排還是實施的主體來看，都具有明顯的區(qū)別。從程序性安排來說，專項審議、審查和批準決算、執(zhí)法檢查等監(jiān)督方式所涉及的議題安排都具有一定的計劃性，詢問和質詢、特定問題調查等所涉及的議題都具有一定的偶然性；從實施的主體來看，審議、執(zhí)法檢查實施的主體當然是人大常委會，啟動的主體是“面”啟動，而詢問和質詢等方式實施的啟動主體只能是個人或特定的幾個人，啟動的主體是“點”啟動，過程和效果也具有不確定性。

地方設立人大常委會以來，人大工作特點是“面”啟動上的大同小異，人大工作的活力日漸降低，人大工作的影響力也呈現(xiàn)出邊際效應遞減的狀況?！包c”啟動的實施，一方面開闊了人大監(jiān)督的視野，另一方面也將帶來人大監(jiān)督工作深刻的變化，這就是“三個趨向”的特質——

監(jiān)督內容趨向具體。在“面”啟動的狀態(tài)下，人大監(jiān)督工作是按部就班的，議題安排是事先計劃好的，監(jiān)督過程是程序化了的，就事論事式的監(jiān)督所帶來的是監(jiān)督形式上的走過場。監(jiān)督的本義是監(jiān)督“一府兩院”按照人民的意志和利益行使權力，顯然不是評功擺好的，泛泛而議、清談式的監(jiān)督只能是只見樹木不見森林。例如每年對國民經濟執(zhí)行情況的審議，往往是定性的議論多，實質的審議少，缺少對熱點難點問題的深入追問，就是有也淹沒在眾多的“議論”聲中。而詢問、質詢的啟動，放大了“點”的聲音：詢問和質詢的方式是直接而又具體的，內容也是直接而又具體的，回答詢問和質詢的方式也是一對一式的直接而又具體的?！懊妗鄙系淖h論與“點”上的詰問相結合，使審議更有針對性，更具體化。人大工作的實踐證明，這種“點”的突破，才是監(jiān)督工作具體化、效率化的重要途徑之一。廣東省人大就是通過詢問和質詢，甚至啟動罷免程序，使預算監(jiān)督從“走程序”到“說了算”，積極打造“玻璃錢柜”。從2004年9月5日起，廣東省人大財經委預算監(jiān)督室每日多了一個習慣動作——打開電腦，連接省財政廳的國庫集中支付系統(tǒng)。細細一條網線，連接著政府的“錢柜”，連接著數(shù)以百億元計的財政支出，連接著80個由省財政廳直接撥款單位的政府采購行為。鼠標輕點，哪個部門的工資支付如何，哪個部門幾月幾號買了幾臺汽車……都一目了然。廣東在全國首創(chuàng)先河，終于實現(xiàn)了省人大財經委與省財政廳的聯(lián)網。有媒體稱，人大對政府花錢實現(xiàn)了實時監(jiān)督，具有劃時代意義。“從此，財政每一筆開支，都將逐步進入人大監(jiān)督的視野?！?/p>

參與主體趨向個體。詢問和質詢雖然必須按照既定的程序和規(guī)范來組織實施，但就參與者而言，只能是常委會組成人員和人大代表，詢問和質詢的身份作為常委會組成人員或代表的個人，而不是人大或人大常委會。作為“面”啟動的監(jiān)督方式，直接體現(xiàn)的是制度設計和監(jiān)督權威，而作為“點”啟動的監(jiān)督方式，直接體現(xiàn)的是人的參與和監(jiān)督權力，是中國特色政治框架內的民主實踐和民主鍛煉。事實上，改革開放以來，我國政治體制改革的著力點和立足于始終關注于整體上的制度設計和優(yōu)化，而對于作為民主政治參與者的個人權利重視和保護不夠，在一定程度上壓抑了作為政治主體參與的熱情。詢問和質詢的啟動，其重要性的意義在于，把我國政治制度的優(yōu)越性與作為參與者個人的積極性有機地結合起來，實現(xiàn)了民主政治建設的與時俱進。

監(jiān)督過程趨向深入。詢問和質詢的啟動，直接帶來了人大監(jiān)督的深入化，這就是監(jiān)督的重點從橫向的不同的監(jiān)督議題引入到縱向的矛盾和問題的關注上，監(jiān)督問責成為理所當然的選擇。事實上，“面”上的審議難以接觸到具體而又復雜的經濟和社會問題。搜尋新聞，從來沒有發(fā)現(xiàn)有哪位政府官員因審議而不能過關的，即使某項報告過不了關，也通過事后做工作，“修正”、“修飾”后再匯報就萬事大吉。而詢問和質詢的開展，將直接接觸到一些具體和現(xiàn)實的問題，從簡單的“議”深化到直接的“問”，在“問”中拓展了監(jiān)督的“縱深”，當矛盾和問題直接展現(xiàn)之時，監(jiān)督的問責也就理所應當。長期以來，人大審議監(jiān)督最大的弊端是就事論事和對事不對人，工作做得好壞一樣能過關。詢問和質詢的開展，尤其是質詢的實施，涉及具體問題，問與答的交鋒，是與非的評判，議中有問，問中有議，使監(jiān)督回歸到應有之義中。2000年廣東省人大代表提出質詢案，導致省環(huán)保局局長被調離、一名副局長被撤換。如果僅僅是審議，根本觸及不到實質問題，也就根本不能讓“問題”官員被問責。

“千年古肇州，百年老街基”。在肇州，“老街基”具有濃厚的文化底蘊。為了弘揚“老街基文化”，在注冊公司時又登記了“老街基”這個名字。從此，“老街基農副產品有限公司”誕生了?！袄辖只边@個在肇州富有濃重文化色彩和歷史淵源，塵封百年的三個字便與張雪松結下了永久之緣。

三、“三個趨向”的必然：人大監(jiān)督責任本位的回歸

長期以來，對人民代表大會制度的優(yōu)化和完善，無論是理論界還是全國人大，更多的著力點是“權力本位”，即重視制度的完善和權力的優(yōu)化；而詢問和質詢的啟動，實現(xiàn)了人大履行監(jiān)督職權的“三個趨向”，將直接推動人大監(jiān)督由權力本位向責任本位的回歸：即監(jiān)督要以代表人民依法履行職責為依歸，以人民的意志和愿望作為監(jiān)督工作的立足點和出發(fā)點，在強化民主意識的前提下增強民主責任。責任本位最大的特點就是構建責任人大，實現(xiàn)權力與責任對等的責任監(jiān)督，有效推進人大監(jiān)督責任化的進程。責任本位，必將帶來人大監(jiān)督的“三化”：

權責的清晰化。責任本位最外在的特點是權責相應、權責清晰，有權必有責，權責必對等。責任人大不僅意味著對行使權力目的的限制，還包含著對權力的邊界進行勘定。建立在這一邏輯基礎上的責任人大遵循的是一種責任本位，人大首先是一個責任主體。從權力本位走向責任本位、從“權責關系”走向“責權關系”，是人大監(jiān)督根本性的變化。雖然監(jiān)督法留下了諸多遺憾，但實踐的總結提高本身就是對法律和理論的再超越，責任本位下的人大監(jiān)督的問責機制、人大監(jiān)督不作為的法律責任追究制、監(jiān)督的激勵機制、約束機制和保障機制，將會隨著“點”的啟動而逐步水到渠成。

形式的多樣化。權力—形式—責任之間有其內在的必然聯(lián)系，權力的構成決定了權力使用的形式，不同的形式決定了權力使用的效果，也對責任的實現(xiàn)起到一定的影響。應該說監(jiān)督法所規(guī)定的七種監(jiān)督方式方法是一個有機的整體，相互之間的結合并形成完善的機制，才是發(fā)揮監(jiān)督作用、實現(xiàn)責任人大的關鍵之舉。隨著責任監(jiān)督的深化，詢問和質詢將成為監(jiān)督的常態(tài)，諸如特定問題調查、罷免案的提出等剛性監(jiān)督形式也將納入人們的視野，人大監(jiān)督將從單調的自我監(jiān)督走向開放的責任監(jiān)督，在集體有權的基礎上個人有責的觀念將深入人心，理念的變化將帶來監(jiān)督工作質的飛躍：在實現(xiàn)集體責任的前提下，體現(xiàn)個體責任，并以個體責任保障集體責任的最終實現(xiàn)。

運行的效率化。監(jiān)督效率是指通過充分、合理運用監(jiān)督資源，降低監(jiān)督成本，以最小的監(jiān)督成本獲取最大的成果。監(jiān)督效率是監(jiān)督速度和實效的統(tǒng)一體。遲到的正義等于非正義，遲到的監(jiān)督是沒有效率的監(jiān)督，甚至等于沒有監(jiān)督。相對于審議意見的原則性而言，詢問和質詢等這些具有個體啟動特質的監(jiān)督方式，具有了議題特定的指向性、效果的直接性，實現(xiàn)了人大監(jiān)督權的具體化，通過具體程序和環(huán)節(jié)完善了人大的監(jiān)督績效：一事一議，一事一究，解決冗長的監(jiān)督過程帶來的議而難決甚至議而不決的低效率問題，使得監(jiān)督的效果更效率化，從而使人大的監(jiān)督工作獲得更廣泛的社會認同。

四、詢問、質詢的啟動：人大監(jiān)督的新內涵

詢問和質詢的啟動雖然千喚萬喚始出來，雖然不是民主法制建設里程碑式的進展，但在人大制度發(fā)展史上確是標志性事件。點的突破的聚集將是監(jiān)督面上的完善，詢問、質詢的啟動必將牽一發(fā)而動全身，賦予人大監(jiān)督以新的內涵。

第一，監(jiān)督要體現(xiàn)人大制度的優(yōu)越性。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，這種制度與西方的議會制度相比，有著顯著的優(yōu)越性。對這種優(yōu)越性的認識，我們更多地重視了理論上的研究以及頂層的制度設計，而對于如何在實踐中體現(xiàn)這種優(yōu)越性、在履職中實現(xiàn)這種優(yōu)越性考量不夠，讓這種優(yōu)越性流于一種空洞的說教中。由于人大監(jiān)督本質上是人民的監(jiān)督，監(jiān)督的實質是人民當家作主，因此監(jiān)督權的行使與人大制度優(yōu)越性的體現(xiàn)有著正相關的關系。據(jù)有關專家研究，在沒有立法權的基層人大，監(jiān)督權的使用占整個人大及其常委會職權行使的比重達到了60%以上。這就得出了一個現(xiàn)實的命題：沒有人大監(jiān)督權的積極和有效的行使，就沒有人大制度優(yōu)越性的真正體現(xiàn)。如何走出制度的優(yōu)越與實踐反差這種困惑，筆者認為關鍵在于八個字，即“敢于監(jiān)督，善于監(jiān)督”。敢于監(jiān)督，就是對照法律法規(guī)要求，對照人大的職權，在理順各種關系的基礎上，增強底氣，為民執(zhí)言，動真碰硬，充分體現(xiàn)監(jiān)督“剛”的一面，讓監(jiān)督權回歸本位；善于監(jiān)督，就是要充分運用各種監(jiān)督方式，把法的原則性與監(jiān)督的靈活性有機結合起來，既要有“詢”的仔細，也要有“質”的勇氣，更要有“問”的技巧，在廣泛發(fā)揚民主的基礎上，充分體現(xiàn)監(jiān)督“柔”的一面，讓監(jiān)督富有成效。

第二，監(jiān)督要以民意取向作為第一標尺。監(jiān)督的民意取向是由監(jiān)督的權力屬性決定的，不體現(xiàn)民意的監(jiān)督是失職的監(jiān)督。近幾年來，人大的監(jiān)督職能有與民意背離的趨向。在服務中心、服務大局的“理念”下，一些地方把黨委、政府的中心工作作為人大監(jiān)督工作的中心，人大與黨委、政府的工作越來越同質化，而對社會主流民意的漠然已成為不爭的事實。在以“經濟為中心”發(fā)展模式下積聚的矛盾和問題越來越深刻、越來越接近社會忍受的臨界點時，如果人大監(jiān)督不能發(fā)揮宣泄民怨的職能，不能矯正與民爭利的法律政策杠桿，人大的監(jiān)督將是變異的蒼白無力的監(jiān)督。在這種背景下，詢問和質詢的出現(xiàn)就理所應當了。據(jù)江蘇省人大常委會研究室的資料顯示，2010年初到2011年9月,18個省區(qū)市人大已經開展的30項專題詢問議題中,直接體現(xiàn)民生的有19項，占63%，間接關系民生的有11項，占37%。探究詢問、質詢從上到下的“一陣風”式的啟動原因，不難發(fā)現(xiàn)監(jiān)督方式由“軟”到“剛”、形式由“集體”而“個人”實質是人大監(jiān)督的一種自我體制內的救濟，一種民意的召喚，一種理性的回歸。人大是民意機關，反映民意是人大的天職。要充分反映民意，必須糾正人大機構官僚化、行政化的傾向，開展廣泛的調查研究，暢通聯(lián)系基層、聯(lián)系代表的渠道，做到耳聰目明，更好地發(fā)揮人大特有的聚集民意、吸納民意、反映民意的功能；同時也要果斷地行使好重大事項決定權，及時對涉及民意的事項作出決定決議，并開展跟蹤監(jiān)督，保障重大事項決定決議的落實。雖然無論對“重大事項”進行細化列舉以明確其外延，還是對“重大事項”進行定義以界定其內涵，都難以對抗黨委的決策權和行政執(zhí)行權，但就本地區(qū)關系國計民生的重大事項作出決定，有不可替代性和獨特的優(yōu)勢。監(jiān)督以民意取向作為第一標尺，不是口號，應該是人大監(jiān)督的核心理念，是人大監(jiān)督的最大價值所在。

第三，監(jiān)督要從抽象向具體轉變。從理論上說，我國的各級人民代表大會擁有至高無上的權威與權力，但在很多實踐中，監(jiān)督當?shù)卣袷且环N“抽象的可能”?，F(xiàn)實中，地方人大地位和作用的實現(xiàn)程度，受制于極其復雜的因素，是體制、觀念，甚至經濟和社會歷史文化的多種因素交互作用的結果，是理想狀態(tài)與現(xiàn)實狀態(tài)的妥協(xié)結果，而現(xiàn)實中運行的制度從來不可能是理想狀態(tài)的。因此人大工作中往往以抽象的監(jiān)督應對“抽象的可能”。理論上說人大監(jiān)督的客體并不等同于監(jiān)督對象，而是人大監(jiān)督主體和對象共同指向的目標，即公共權力。人大監(jiān)督的實質就是以一種公共權力去監(jiān)督、制約另一種公共權力，而這種監(jiān)督和制約的原則化的邊界，就自然而然地增加了監(jiān)督邁向抽象的可能。而實際工作中抽象的監(jiān)督總是難以與老百姓的“柴米油鹽醬醋茶”直接聯(lián)系的，監(jiān)督權的行使并沒有轉化為人民群眾當家作主式的認同，反而陷入一種古已有之的官民對立的價值判斷中。如何走出這種“抽象”，詢問和質詢的啟動無疑是一種重要的路徑，但同時更需要地方人大監(jiān)督的議題“見人見物”。2010年1月4日的羊城晚報報道，廣州規(guī)定從2010年1月起，在行政區(qū)域內，水、電、燃氣等公益服務價格的調整，重大突發(fā)事件的應急處置等事項，政府都應向廣州市人大常委會報告。對于政府越權作出的行政決定，人大常委會可以依法撤銷。這則新聞最大的價值在于，讓人民群眾知道了人大監(jiān)督權的行使原來與他們的生活可以而且必須息息相關的，從而激發(fā)了公眾對強化人大監(jiān)督權的期待。事實上，如果人大在重大的民怨面前該出手時就出手，敢于把監(jiān)督與老百姓的期盼和呼聲聯(lián)系起來，使人大的監(jiān)督走出機關，走進普通百姓的生活，這樣的監(jiān)督才是實實在在的監(jiān)督，才是人民群眾認可的監(jiān)督。2010年廣東省徐聞縣人大聯(lián)合市委組織部從治理網吧亂象入手，通過對官員履職評議，將不稱職的6位官員免了職。有人說這是人大在作秀，但人民群眾認為，“在這一過程中，我們真切感受到，徐聞縣的人大代表對徐聞的社會足夠了解，他們有履職的積極性和責任心。充分發(fā)揮人大監(jiān)督的作用，將對徐聞很多問題的解決產生積極影響。徐聞嘗到了甜頭，人大‘發(fā)威’打響了第一炮?！盵5]

第四，監(jiān)督要重視程序更要重視實效。嚴格而完善的人大程序法制能保證民主的制度化、法律化。正如有學者高屋建瓴指出的：“程序問題應當提到法治現(xiàn)代化的高度來解決。中國法制現(xiàn)代化的要求是法制程序化”[6]。在此意義上，人大行使監(jiān)督職權，很大程度上是在履行程序性監(jiān)督職責。因此，程序是常委會監(jiān)督合法性的基礎性要件，正如人大人所認識的“程序是人大工作的生命”。特別是監(jiān)督法頒布施行以來，地方人大常委會監(jiān)督的程序更趨完整，常委會監(jiān)督更加有法可依。但任何事物都具有兩面性，僅僅是程序還是不能承載常委會監(jiān)督職責之重：沒有監(jiān)督質量的程序是走過場的程序，程序必須成為提高監(jiān)督實效的前提和保障。從這個意義上說，人大監(jiān)督的程序還需要優(yōu)化。首先，這個程序是法定的，同時也是保障有實效的程序，防止“程序主義”式的程序；其次，程序之間應該是既有機聯(lián)系又自成一體的，防止出現(xiàn)程序“漏洞”產生非制度化的程序安排；其三，還必須設計好監(jiān)督的應急啟動程序，除正常性的監(jiān)督議題安排外，對重特大事件、社會公眾反應特別強烈的問題都應該及時納入人大監(jiān)督的工作安排中。如2011年浙江高鐵重大事故案，全國人大常委會應該改變以往“三緘其口”的做法，啟動即時的監(jiān)督程序，運用監(jiān)督權實施事故問責，改變由來已久的“自查自糾”體制內監(jiān)督。當然這需要從宏觀上對我國的有關法律法規(guī)設計進行修改完善，無論是從實體上還是程序上都要納入效率化、實效化的監(jiān)督理念，程序是必需的，但程序必須導入實效化的因素，從制度層面防控人大監(jiān)督陷入空洞化。

第五，監(jiān)督要實現(xiàn)最大限度上的糾錯功能。一個成熟的政治制度，最大的標志就是糾錯功能的實現(xiàn)。沒有至善至美的制度，但可以有最大限度上的糾錯機制，防止和矯正錯誤的出現(xiàn)，而人大監(jiān)督職能就是這種機制中最權威的機制。在政治生活中，什么是對的？判斷對錯標準是什么？階級社會的統(tǒng)治者會認為，是否最符合統(tǒng)治階級的意愿是一條重要標準；而現(xiàn)代政治中，為了促進政治發(fā)展和社會進步，治理者則應該轉變觀念，上述標準中的“統(tǒng)治階級”應該也必須為“最廣大人民的根本利益”所替換[7]。在中國，這種替換沒有實質上的障礙，因為中國共產黨是最廣大人民群眾的根本利益的代表。人大監(jiān)督作為人民當家作主的重要體現(xiàn)，就是要通過監(jiān)督把各種社會力量真正納入政治生活，打破政治權力對于社會的壟斷，防止政治權力對于私人生活的不適當干預，并且成為及時糾正政府失靈或失范的重要工具。而一旦這個“工具”丟了，權力的這種制衡體系將會被打破。稅賦立法權是人大的天然權力。改革開放以后，全國人大因“摸著石頭過河”而將該項權力無法律依據(jù)地部分讓渡給國務院，由此帶來的后果是，現(xiàn)有的20多個稅法中，只有企業(yè)和個人所得稅以及車船稅是由人大立法的，其他的18種稅收，其征收依據(jù)則是國務院制定的暫行條例，并不是嚴格意義上的法律。更有甚者，有些地方聞風而動，隨意出臺稅收征管辦法。如前期南京等地收取的夫妻婚前房產加名費，遭各方群起而抨之。對稅賦的過度放權、稅法的失督，帶來的是稅收亂象，產生的嚴重后果之一是國富而民窮。當國家財政收入的增長率幾倍于GDP時，不知道這種“竭澤而漁”稅收體制還能維持多久。因此，監(jiān)督作為民主就是一種權衡“政府滿意”與“社會滿意”之間的重要機制，只有作為民主的監(jiān)督落到實處，才能盡可能地防止出錯，才能真正把最廣大人民群眾的利益實現(xiàn)好、維護好和發(fā)展好。這就需要人大的監(jiān)督走出“監(jiān)督就是支持”、“你好我好大家好”的認識誤區(qū)，理直氣壯地履行好監(jiān)督職能。如果把憲法和法律賦予人大監(jiān)督權的經念歪了，有錯不糾，對矛盾和問題不監(jiān)不督，不僅僅是失職，更是一種對“錯”在所謂民主意義上的縱容，這更讓人感覺后怕。

總之，詢問和質詢啟動的意義不僅僅在于人大監(jiān)督方式的拓展，更在于作為人大重要權力之一的監(jiān)督權從法律和實踐兩個意義上的價值回歸：依法行使監(jiān)督職權，人大責任重大。

注釋：38期。

[1]江蘇省人大常委會研究室：《調研成果專報》2011第

[2]楊雪冬：《地方人大監(jiān)督權的有效實現(xiàn)》，載《清華大學公共管理評論》2005年第00期。

[3]何永紅等：《完善行政權力運行機制與防止腐敗》，載《行政論壇》2003年第6期。

[4]程竹汝等：《政治文明——歷史緯度與發(fā)展邏輯》，上海人民出版社2004年版，第225頁。

[5]2010年6月7日《南方日報》。

[6]江偉：《市場經濟與民事訴訟學的使命》，載《現(xiàn)代法學》1996年第2期。

[7]張洋：《民主是一種糾錯機制》，載《人民日報》2011年8月24日。