□吳峰

（南通航運職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 南通 226010）

WTO視野下我國境外就業(yè)的相關(guān)問題與對策

□吳峰

（南通航運職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 南通226010）

隨著經(jīng)濟全球化的深入和國際分工的演進，我國境外就業(yè)規(guī)模不斷擴大。在 “自然人流動”納入WTO的管轄以后，GATS在 “自然人流動”規(guī)則談判中躊躇不前，使我國的境外就業(yè)面臨特殊困境。因此，我國應(yīng)以世界服務(wù)貿(mào)易的自由化為契機，積極推動 “自然人流動”規(guī)則的調(diào)整，以擴大海外投資，提升境外就業(yè)人員素質(zhì)，完善境外就業(yè)立法為抓手，促進我國境外就業(yè)事業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展。

境外就業(yè)；世界貿(mào)易組織；服務(wù)貿(mào)易；自然人流動

“自然人流動”作為 《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Trade of Service，以下簡稱GATS）下的四種國際服務(wù)貿(mào)易模式之一，在1995年世界貿(mào)易組織（World Trade Organization，以下簡稱WTO）成立之后受到了成員方的普遍關(guān)注。在此背景下，我國作為人口大國，憑借勞動力方面的獨特優(yōu)勢，使境外就業(yè)獲得了快速發(fā)展。境外就業(yè)規(guī)模不斷增加，就業(yè)地區(qū)分布日益廣泛，就業(yè)領(lǐng)域也日趨多樣。但與此同時，GATS在“自然人流動”談判問題上的躊躇不前也使得我國的境外就業(yè)面臨特殊困境。

一、境外就業(yè)與“自然人流動”

對于“境外就業(yè)”的理解，從目前學(xué)術(shù)界和實務(wù)界的認識來看，主要存在兩種理解方式。一種是狹義的理解，如我國頒布的《境外就業(yè)中介管理規(guī)定》中認為，“境外就業(yè)，是指中國公民與境外雇主簽訂勞動合同，在境外提供勞動并獲取勞動報酬的就業(yè)行為?！绷硪环N是廣義的理解，如有學(xué)者認為，“境外就業(yè)是指中國公民受國內(nèi)派遣或受境外雇主的雇用，到境外從事某項職業(yè)，以獲取勞動報酬的活動。它包括勞務(wù)輸出、工程承包、勞務(wù)合作、公民個人出境就業(yè)等?！盵1］本文對“境外就業(yè)”采取的是廣義的概念界定，即“境外就業(yè)”是指一國公民到另一國提供勞務(wù)并獲取報酬的行為，而不管就業(yè)途徑及其與境外服務(wù)對象的關(guān)系如何。

從上述定義可以看出，境外就業(yè)實際上是 “勞動力”的國際流動，屬于勞動力來源國的“勞務(wù)輸出”，本質(zhì)上屬于國際貿(mào)易中服務(wù)貿(mào)易的范疇。眾所周知，在20世紀70年代前，服務(wù)貿(mào)易一直從屬于貨物貿(mào)易。[2］在關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定時期，服務(wù)貿(mào)易就長期游離于多邊貿(mào)易規(guī)則體系之外。而WTO成立后對世界貿(mào)易的重要貢獻之一就是將服務(wù)貿(mào)易納入了多邊規(guī)則約束的范圍，并達成了一項廣為人知的協(xié)定——GATS。在GATS中，成員方將服務(wù)貿(mào)易的類型按照服務(wù)提供模式的類型歸為四類：跨境提供、過境消費、商業(yè)存在和自然人流動。所謂“自然人流動”（Movement of Natural Persons），是指 “一成員方的服務(wù)提供者到另一成員方境內(nèi)提供服務(wù)?！盵3］（p219）因此，“境外就業(yè)”實際上就是第四種服務(wù)貿(mào)易的提供模式，屬于“自然人流動”的范疇，在法律上則必然要受到GATS的調(diào)整。而隨著世界服務(wù)貿(mào)易的不斷發(fā)展，“自然人流動”作為服務(wù)貿(mào)易的第四種模式越來越受到各國的重視。因此，國際社會關(guān)于“自然人流動”的規(guī)則對于我國境外就業(yè)事業(yè)的發(fā)展起著至關(guān)重要的基礎(chǔ)作用。

二、GATS背景下我國境外就業(yè)前景分析

⒈GATS對全球境外就業(yè)的促進作用有限。誠然，GATS的形成對國際服務(wù)貿(mào)易的開展和自由化起到了重要的促進作用，同時也有力地推動了國際勞務(wù)貿(mào)易的發(fā)展。但就當前的實踐來看，GATS對全球境外就業(yè)事業(yè)發(fā)展的促進作用是有限的。其關(guān)鍵在于GATS未能從根本上推動“自然人流動”的自由化，即未能從根本上克服“自然人流動”面臨的壁壘。

一方面，從GATS本身的形成過程來看，該協(xié)定僅是作為一種框架性協(xié)定簽訂的。其宗旨在于在透明度和貿(mào)易自由化的原則下，建立一個有關(guān)服務(wù)貿(mào)易的原則和規(guī)定性的多邊框架。因此，各個成員方在GATS項下的承諾大都停留在“水平承諾”上，實質(zhì)性的減讓承諾極少。而關(guān)于“自然人流動”的議題，一開始就是發(fā)達國家和發(fā)展中國家爭議的焦點。由于發(fā)達國家主要處于服務(wù)輸出國的地位，而發(fā)展中國家則主要處于服務(wù)輸入國的地位，雙方在談判的過程中一直就存在著較多分歧。例如：基于發(fā)達國家與發(fā)展中國家在各自競爭優(yōu)勢上的差異，發(fā)達國家一開始就只想把 “自然人流動”限定在與商業(yè)存在的運轉(zhuǎn)直接相關(guān)的自然人上，而發(fā)展中國家則主張應(yīng)將“勞務(wù)輸出”這種類型的人員流動也納入GATS的調(diào)整范圍。[4］（p335）這一爭議最終以雙方的妥協(xié)而告終，GTAS將“自然人流動”作為服務(wù)貿(mào)易的一種方式予以肯定，同時又將“自然人流動”的具體類型及調(diào)控以“未盡事宜”的方式留給各個成員方以國內(nèi)法的形式自行解決。

另一方面，境外就業(yè)人員是否屬于GATS下的“自然人”問題，在WTO內(nèi)部即存在不同的理解。1998年，WTO秘書處解釋說，如果自然人是基于合同為東道國的公司工作，則其跨境提供服務(wù)屬于“自然人流動”，但若是作為該公司的雇員，則不屬于“自然人流動”。[5］而在2002年WTO與世界銀行的一次有關(guān) “自然人流動”問題的研討會上，WTO秘書處在提交的一份背景材料中改變了原來的觀點。該材料提出，《關(guān)于GATS下提供服務(wù)的自然人流動的附件》適用于受雇于一成員方的服務(wù)提供者提供服務(wù)的一成員方的自然人。這些自然人可以是在其母國被雇傭，也可以受雇于東道國境內(nèi)的服務(wù)提供者。[6］此外，關(guān)于“自然人流動”的“臨時流動”具體界定標準，WTO成員方之間也存在著較大的差異。而且根據(jù)GATS的規(guī)定，成員方在具體承諾中未作明確規(guī)定時，該“臨時流動”的期限實際上仍然依賴于各成員方自身國內(nèi)的法律法規(guī)予以確定。因此，最終的決定權(quán)仍掌握在GATS的成員方，而且不受GATS多邊紀律的約束。

不管如何，WTO的現(xiàn)有制度安排和做法雖然暫時性地化解了發(fā)達國家與發(fā)展中國家的觀點沖突，卻并未能從根本上解決問題。雖然現(xiàn)有WTO的制度安排已將境外就業(yè)問題納入其管轄范圍，但并未能從根本上為境外就業(yè)活動的有序開展提供充分的制度保障。跨國的“自然人流動”依然受制于各國的簽證制度、邊境管理制度和移民制度。因此，在此后WTO發(fā)起的多邊談判中，圍繞該問題的爭論依然是此起彼伏。

⒉我國境外就業(yè)發(fā)展前景分析。改革開放30多年來，隨著我國對外經(jīng)貿(mào)合作的不斷發(fā)展，我國的境外就業(yè)事業(yè)取得了長足進展。例如2010年全年，我國累計派出各類勞務(wù)人員41．1萬人。截止2010年末，我國在外境的各類勞務(wù)人員達到84．7萬人，再次創(chuàng)下歷史新高。[7］而從我國當前的境外就業(yè)實踐來看，目前我國公民出境就業(yè)的合法渠道主要有三種：一是通過境外就業(yè)中介機構(gòu)介紹出境就業(yè)，二是通過對外勞務(wù)合作經(jīng)營企業(yè)派出或?qū)ν獬邪こ添椣聨С龅膭趧?wù)合作，三是通過跨國公司的內(nèi)部人員流動出境就業(yè)。

但從現(xiàn)實來看，我國的境外就業(yè)仍存在著諸多方面的不足。如：輸出總量偏低，規(guī)模較?。煌馀蓜趧?wù)人員綜合素質(zhì)偏低；缺乏得到國際統(tǒng)一認證的資格證書等。[8］不可否認，隨著經(jīng)濟全球化的深入發(fā)展，伴隨資本的國際化流動與世界范圍內(nèi)國際分工的演進，跨國就業(yè)轉(zhuǎn)移的發(fā)生已不可避免。[9］而信息技術(shù)的異軍突起，更是引發(fā)了世界各國就業(yè)市場進一步的國際化。不僅境內(nèi)眾多的跨國公司和內(nèi)資企業(yè)對應(yīng)用型人才的需求不斷增長，而且境外各國對一些專門人才——尤其是高技能應(yīng)用型人才的需求空間也很大。如有資料顯示，美國自20世紀90年代初以來僅計算機軟件人員就短缺100多萬人。一些發(fā)展中國家隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，勞動力也出現(xiàn)了嚴重的匱乏。[10］日本、韓國等一些亞洲發(fā)達國家也面臨著同樣的困境。在此背景下，中國作為發(fā)展中國家，同時又是人口大國，在勞動力輸出方面當然具有著特殊的比較優(yōu)勢。而且隨著我國教育事業(yè)的發(fā)展，國內(nèi)勞動力素質(zhì)也得到了持續(xù)不斷的提升，參與國際勞動力市場競爭的能力也在進一步增強。

同時，從世界服務(wù)貿(mào)易的多邊規(guī)則來看，雖然關(guān)于“自然人流動”的談判暫時無法達成一致，但在眾多發(fā)展中國家的廣泛參與和推動下，已經(jīng)使“自然人流動”的具體規(guī)則在一些發(fā)達國家出現(xiàn)了有利于發(fā)展中國家的變化。即使這些規(guī)則的改變只是局部的，但其對“自然人流動”多邊規(guī)則的發(fā)展必將起到有力的推動作用。而且從北美自由貿(mào)易區(qū)、歐盟和東盟的實踐來看，WTO的一些成員方也以建立自由貿(mào)易區(qū)等形式通過積極的雙邊談判，在推動“自然人流動”自由化方面收到了可喜的成果。因此，“自然人流動”的自由化已成為服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域發(fā)展的重要趨勢之一。在此方面，我國在實踐中也與東盟簽訂了中國—東盟自貿(mào)區(qū) 《服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》，在GATS的基礎(chǔ)上進一步拓寬了雙邊服務(wù)貿(mào)易的貿(mào)易領(lǐng)域和范圍，并且在不同程度上減少了“自然人流動”的市場準入限制，促進了雙邊境外就業(yè)的發(fā)展。

隨著全球經(jīng)濟在金融危機后的恢復(fù)和發(fā)展，在貿(mào)易自由化的背景下，世界各國在經(jīng)濟方面的比較優(yōu)勢將會得到進一步的發(fā)揮。而在此背景下，只要我國立法部門通過完善立法為我國的境外就業(yè)提供制度保障，政府部門在境外就業(yè)政策上進行積極引導(dǎo)，我國境外就業(yè)必將能夠得到持續(xù)、健康發(fā)展。

三、關(guān)于促進我國境外就業(yè)的幾點建議

在服務(wù)貿(mào)易方面，如前所述，發(fā)展中國家與發(fā)達國家存在不同的比較優(yōu)勢。對于中國而言，與眾多發(fā)達國家相比，作為勞動力資源相對豐富的發(fā)展中國家，盡管在全球服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域整體上還處于弱勢，但在建筑服務(wù)、海上運輸服務(wù)、醫(yī)療（中醫(yī)）服務(wù)、中文教育等領(lǐng)域，“自然人流動”顯然具有舉足輕重的作用。而在WTO關(guān)于“自然人流動”的談判暫時難以取得突破性進展的情況下，中國應(yīng)積極發(fā)揮自身的影響力，利用自身在區(qū)域多邊貿(mào)易合作方面的優(yōu)勢，推動“自然人流動”在各貿(mào)易方國內(nèi)的市場開放進程，進而推動我國境外就業(yè)事業(yè)的發(fā)展。

⒈推動“自然人流動”規(guī)則的調(diào)整，改善境外就業(yè)制度環(huán)境。從長遠看，隨著我國貿(mào)易規(guī)模的持續(xù)擴大和經(jīng)貿(mào)實力的不斷增強，我國的國際地位不斷上升，在國際多邊和雙邊談判中掌握的籌碼也不斷增加。因此，我國應(yīng)在GATS的談判中發(fā)揮自身的主觀能動性，主動參與WTO“游戲規(guī)則”的制定，積極參與WTO的決策與實踐，推動WTO價值形態(tài)從“形式公平”向“實質(zhì)公平”的轉(zhuǎn)變。尤其是在“自然人流動”規(guī)則的調(diào)整方面，應(yīng)圍繞我國勞務(wù)輸出方面具有比較優(yōu)勢的行業(yè)領(lǐng)域，推動成員方尤其是發(fā)達成員方進一步提升“自然人流動”的承諾水平，爭取對獨立于商業(yè)存在的自然人服務(wù)提供者作全面的市場準入承諾。例如：創(chuàng)設(shè)專門的服務(wù)提供者簽證，進一步削減限制“自然人流動”的簽證手續(xù)、數(shù)量限制、資格限制以及市場需求測試等壁壘措施。只有積極參與規(guī)則制定，才能最終從規(guī)則中獲益。

從短期看，我國在境外就業(yè)方面的主要利益還是集中在東南亞和周邊國家。因此，我們還可以利用雙邊貿(mào)易協(xié)定的方式打開周邊國家的勞務(wù)市場。例如：我國在與東盟達成 《服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》后，東盟各國就在其WTO承諾基礎(chǔ)上做出了新的開放承諾。如新加坡的承諾主要包括商務(wù)服務(wù)、分銷、教育、醫(yī)療、娛樂和體育休閑服務(wù)、運輸?shù)炔块T；馬來西亞的承諾主要包括商務(wù)服務(wù)、電信、建筑、金融、醫(yī)療、旅游和運輸?shù)炔块T；東盟新成員柬埔寨、老撾、緬甸和越南也在商務(wù)服務(wù)、電信、建筑、金融、旅游和運輸?shù)炔块T做出了開放承諾。

⒉以擴大海外投資為契機，全力提升境外就業(yè)規(guī)模。有數(shù)據(jù)顯示，2009年中國全行業(yè)海外直接投資居發(fā)展中國家及地區(qū)首位，居世界第五位，中國已成為名副其實的資本輸出大國。鑒于當前單純的“自然人流動”受到了諸多的限制，而以“商業(yè)存在”為載體的“自然人流動”受到了WTO成員方尤其是發(fā)達成員方制度上的廣泛認可，因此，我國完全可以以此為突破口，鼓勵國內(nèi)有實力、有信譽的企業(yè)走出國門，以擴大海外投資為契機，全力提升我國的境外就業(yè)規(guī)模。

以建筑服務(wù)業(yè)為例，在美國，如中國建筑工人要進入美國勞務(wù)市場，由于美國業(yè)主、公司及至個人希望與在美注冊的公司打交道，而不希望與一個美國法律不易控制的公司打交道，因此，外國承包公司進入美國的建筑市場時，通常需要在美國注冊公司。而在日本，外國建筑企業(yè)要想進入日本建筑市場必須依據(jù)日本的《公司法》在日本設(shè)立當?shù)胤ㄈ?，然后依?jù)相關(guān)規(guī)定申請“建設(shè)業(yè)許可”，才能開展建筑項目業(yè)務(wù)。如果不在當?shù)卦O(shè)立法人機構(gòu)則不能在日本承包建筑項目工程。因此，以海外投資帶動境內(nèi)勞動力實現(xiàn)境外就業(yè)，我國將大有作為。

⒊提升境外就業(yè)人員素質(zhì)，優(yōu)化境外就業(yè)人員的輸出結(jié)構(gòu)。誠然，無論以何種方式實現(xiàn)境外就業(yè)，提高就業(yè)人員的素質(zhì)都是十分重要的。從我國當前境外就業(yè)人員的素質(zhì)來看，總體水平還不高。再加上缺乏得到國際統(tǒng)一認證的職業(yè)資格證書，尚不足以滿足境外各國的人才需求。這與我國作為世界貿(mào)易大國和人力資源大國的地位明顯不符。尤其是發(fā)達成員方，對外籍勞工在許多行業(yè)都需要經(jīng)過職業(yè)能力測試和英語水平測試。例如在澳大利亞，就要求護士的英語水平必須達到雅思6．5分及以上的標準，對外籍海員的英語、救生、甲板和輪機操作等均有較高的素質(zhì)要求。因此，要進一步擴大我國的境外就業(yè)，提升境外就業(yè)人員的素質(zhì)是關(guān)鍵。鑒于世界范圍內(nèi)對高素質(zhì)、高技能人才的需求量依然較大，面對廣闊的海外就業(yè)市場，筆者認為，我國政府應(yīng)在繼續(xù)加強對職業(yè)教育的投入和扶持力度的同時，制定和出臺相關(guān)政策，鼓勵高素質(zhì)人才境外就業(yè)。國內(nèi)眾多職業(yè)院校尤其是高職院?？梢砸源藶槠鯔C，在世界服務(wù)業(yè)發(fā)展方興未艾之際抓住機遇，鼓勵年輕一代走出國門，積極利用職業(yè)院校學(xué)生的就業(yè)優(yōu)勢，創(chuàng)新學(xué)生的就業(yè)模式，將就業(yè)視野擴展至全球范圍，推動學(xué)生實現(xiàn)境外就業(yè)。[8］通過提升境外就業(yè)人員素質(zhì)，優(yōu)化境外就業(yè)人員的輸出結(jié)構(gòu)，推動我國境外就業(yè)的有效開展。

⒋完善境外就業(yè)立法，促進境外就業(yè)健康發(fā)展。目前，我國在促進公民境外就業(yè)、規(guī)范勞務(wù)輸出方面的立法還比較欠缺。一是立法的級別不高，基本上屬于部門規(guī)章；二是管理混亂，存在多頭管理、政令不一的現(xiàn)象。尤其是在實踐中，“無論是涉外勞務(wù)管理制度還是涉外勞務(wù)合同制度都存在許多問題，不能適應(yīng)我國對外勞務(wù)事業(yè)發(fā)展的需要?！盵9］因此，筆者認為，一方面，我們要進一步完善我國的勞務(wù)輸出法律制度，在國家層面制定《境外就業(yè)促進法》，從境外就業(yè)市場的規(guī)范、境外就業(yè)秩序的管理、境外就業(yè)人員的權(quán)益維護與保障等方面全面規(guī)范境外就業(yè)行為，促進境外就業(yè)的規(guī)范化。另一方面，我們還應(yīng)積極與境外就業(yè)的東道國建立雙邊勞務(wù)合作的協(xié)調(diào)機制。通過該機制，我們可以向貿(mào)易伙伴推介中國對外勞務(wù)合作的管理程序、運作模式，使外方明確我國對外勞務(wù)合作不會對東道國產(chǎn)生滯留和非法移民等不良社會影響，打消外方在“自然人流動”市場開放上的疑慮，[10］從而促進我國境外就業(yè)的健康發(fā)展。

境外就業(yè)在我國既是一個老生常談的話題，又是一個嶄新的課題。盡管GATS在“自然人流動”問題的規(guī)則上還不完善，其作為當今世界服務(wù)貿(mào)易的模式之一也不是最主要的，但其地位與作用在當代世界經(jīng)貿(mào)活動中已不容忽視。因此，我國應(yīng)以GATS框架下的服務(wù)貿(mào)易自由化為契機，充分利用現(xiàn)存的國際機制，參與國際競爭和規(guī)則制定，推動“自然人流動”規(guī)則的談判，在維護發(fā)展中國家利益的同時，推動本國境外就業(yè)事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：高 靜）

Abstract：With the deepening of economic globalization and the evolution of international division of labor，overseas employment of China has increased massivly．Although the ＂movement of natural persons＂has been incorporated into the WTO rules， the negotiations of ＂movement of natural persons＂in GATS have not got any results yet．In order to improve the quality and healthy development of overseas employment on the basis of the liberalization of world trade in services，China should actively promote the adjustment of WTO rules on the ＂movement of natural persons＂，expand overseas investments，improve the skills of overseas workers and perfect the legislatures on overseas employments．

Key words：overseas employment；WTO；trade in services；movement of natural persons

Overseas Employment Under WTO：Problems and Proposals

Wu Feng

C913．2

A

1007－8207（2011）04－0059－04

2011－02－24

吳峰 （1980—），男，江蘇通州人，南通航運職業(yè)技術(shù)學(xué)院社科部講師，國際法學(xué)碩士，研究方向為國際經(jīng)濟法和世貿(mào)組織法。

本文系江蘇省教育科學(xué) “十一五”規(guī)劃重點資助課題 “高職院校促進學(xué)生境外就業(yè)策略研究”的階段性成果， 項目編號：B－a/2009/01/035。