倪紅日

防范地方融資債務財政風險

倪紅日

借鑒國際經驗，允許地方政府發(fā)行更容易監(jiān)管、更為規(guī)范的地方政府債券，將隱性債務顯性化，是化解財政風險和金融風險的必然選擇。

雖然《預算法》中規(guī)定地方政府沒有發(fā)行財政債券的權力，但是由于體制轉軌和歷史原因，我國地方政府實際已經背上了巨大的被動負債，如養(yǎng)老金缺口、糧食企業(yè)虧損掛賬等。近年來地方政府利用融資平臺融資，很大程度上又形成了地方政府的主動性負債。從本質上講，這些負債是地方政府財政的或有和隱性負債，這種情況已經進一步加劇了地方政府的財政債務風險。由于我國政治體制和財政管理體制特點，沒有建立地方政府財政破產制度，當下級政府財政債務風險積聚到一定程度，必將沿著層級鏈條不斷向上傳導，中央政府將承擔最終的“兜底”風險。

為了防范地方政府融資平臺導致的財政債務風險，在借鑒國際經驗教訓的基礎上，結合中國國情，需要在公共設施和公共工程的政府投融資體制的建立和管理上進行制度創(chuàng)新。

第一，建立融資平臺準設制度，嚴格控制地方政府融資平臺的設立。各省（自治區(qū)、直轄市）和地級市，可以且只可以組建一家國有獨資公司作為基礎設施建設的融資平臺。融資平臺根據地方政府的授權，代表地方政府對基礎設施領域中的國家出資企業(yè)履行出資人職責。這樣可以明確融資平臺的法律地位，避免“一政多投”現象。

第二，允許并規(guī)范地方政府發(fā)債。借鑒國際經驗，允許地方政府發(fā)行更容易監(jiān)管、更為規(guī)范的地方政府債券，將隱性債務顯性化，是化解財政風險和金融風險的必然選擇。允許地方政府發(fā)行債券，是實行分稅分級財政體制國家的普遍做法。英國、美國、德國和日本等國家，地方政府債在其財政收入及債券市場體系中都占有重要地位。

從長期來看，地方政府在經濟基礎、財政狀況、金融生態(tài)環(huán)境、償債能力、政策扶持力度和發(fā)展?jié)摿?、基礎設施等方面存在很大差異，這些決定了地方政府債的融資成本，包括信用利差以及流動性利差。在發(fā)展地方政府債券的起步階段，一定要完善地方政府債券風險管理機制，從發(fā)行定價、交易、償還和監(jiān)管各環(huán)節(jié)進行嚴格規(guī)定，包括舉債權的控制與發(fā)債規(guī)模的確定、市場準入的限制、投資項目管理與評估，法律的完善等。

發(fā)行市政債券投資城市基礎設施建設是發(fā)達國家的通行做法。目前，我國已基本具備發(fā)行市政債券的資金條件和市場條件。對地方政府來說，市政債券提供了一個非常靈活的金融管理工具，降低了融資成本；對銀行來說，市政債券可以和其他類型的債券共同創(chuàng)造一個效率更高的投融資體系，在目前銀行貸款占支配地位的金融體系下分散金融風險；對投資者而言，提供了一個好的投資工具。

第三，改革地方財政預算會計方法，編制政府資產負債表。這是財政對地方融資平臺進行監(jiān)管的重要手段，是一種防范財政風險、具有長效機制的制度化安排。地方政府通過投融資平臺進行融資時,應當要求地方政府的債務規(guī)模必須與其資產和財力相匹配。將政府融資平臺的資產負債表納入政府的統(tǒng)一管理, 編制政府的資產負債表來綜合反映、評估其運行情況，對政府所掌握的資產和負債信息作最充分的披露。從政府應債能力、融資平臺償債支出與財政支出的承受范圍來具體衡量、評判各級地方財政融資平臺形成債務的支付能力，以便對融資平臺的融資規(guī)模形成約束。

第四，加快修改《預算法》。對《預算法》修改已經形成共識，但是由于需要修改的內容較多，問題比較復雜，所以修改進程比較緩慢。建議可以先進行原則規(guī)定，并相應有制度約束條件，允許地方政府進行試點。比如在允許地方政府發(fā)債原則下，要求地方政府編制政府資產負債表，建立對地方政府融資平臺的制度、法規(guī)、監(jiān)管等地方政府管理制度體系，使融資業(yè)務的開展有法可依、有章可循。在基本具備上述條件的地方政府中，可以先進行試點。

倪紅日 國務院發(fā)展研究中心研究員