□ 俞桂海

（龍巖市委黨校，福建 龍巖 364000）

新農(nóng)村建設(shè)視閾下農(nóng)村非政府組織能力建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境與路徑選擇
——以福建省部分地區(qū)調(diào)研為例

□ 俞桂海

（龍巖市委黨校，福建 龍巖 364000）

非政府組織是新農(nóng)村建設(shè)中不可忽視的重要社會(huì)力量，其能力建設(shè)關(guān)系到非政府組織作用的最終發(fā)揮，關(guān)系到社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程和成效。但由于相關(guān)體制、機(jī)制的約束和新農(nóng)村建設(shè)中存在的新情況、新需求，使得目前我國農(nóng)村非政府組織能力建設(shè)還存在一定的現(xiàn)實(shí)困境。因此，必須大力加強(qiáng)農(nóng)村非政府組織的能力建設(shè)，使其為新農(nóng)村建設(shè)作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

新農(nóng)村建設(shè)；非政府組織；能力建設(shè)；路徑選擇

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》第32條規(guī)定：“動(dòng)員全社會(huì)的力量關(guān)心、支持和參與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是全社會(huì)的事業(yè)，需要?jiǎng)訂T各方面的力量廣泛參與”。農(nóng)村非政府組織（NGOs）基于其自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，已成為新農(nóng)村建設(shè)中不可忽視的重要社會(huì)力量，其能力建設(shè)關(guān)系到非政府組織作用的最終發(fā)揮，關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)度和成效。

一、增強(qiáng)農(nóng)村非政府組織能力建設(shè)有利于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)

加快推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)是當(dāng)前和今后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要舉措，新農(nóng)村建設(shè)的總目標(biāo)和總要求是“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”，實(shí)踐證明，增強(qiáng)農(nóng)村非政府組織能力建設(shè)，可以在分擔(dān)政府職能、填補(bǔ)市場(chǎng)缺位、團(tuán)結(jié)個(gè)體農(nóng)民、引領(lǐng)農(nóng)村發(fā)展、解決社會(huì)問題等方面，發(fā)揮其獨(dú)特的作用，在一定程度上為加快實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的總體目標(biāo)中發(fā)揮重要作用。

⒈增強(qiáng)農(nóng)村非政府組織能力建設(shè)，在實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)發(fā)展”、“生活寬?！鄙习l(fā)揮推動(dòng)作用。一是可以提升農(nóng)民的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收，促進(jìn)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織、農(nóng)民專業(yè)協(xié)會(huì)等農(nóng)村非政府組織可以整合農(nóng)民現(xiàn)有的資源，把生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)連接起來，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化和一體化經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)小生產(chǎn)與大市場(chǎng)的對(duì)接，幫助農(nóng)民順利實(shí)現(xiàn)其農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值，不斷提高農(nóng)民的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的繁榮，拓展農(nóng)民增收的渠道。［1］如成立于2004年8月的福建省安溪縣茶葉協(xié)會(huì)，近年來，能夠充分發(fā)揮協(xié)會(huì)的團(tuán)結(jié)、協(xié)調(diào)、整合的紐帶橋梁作用，嚴(yán)格按照國家原產(chǎn)地保護(hù)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行茶葉種植的科普宣傳和培訓(xùn)，加強(qiáng)品種、采摘、精制等生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，在保持鐵觀音風(fēng)格的多樣性、豐富性及推動(dòng)“安溪鐵觀音”、“安溪黃金桂”等品牌建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。二是有利于提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給能力。要達(dá)到 “生活寬?！钡哪繕?biāo)，除了大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收外，還應(yīng)通過拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品供給渠道，增強(qiáng)非生產(chǎn)性收入或福利，才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的“生活寬裕”。農(nóng)村公共產(chǎn)品包括基礎(chǔ)設(shè)施、科技文化、教育、衛(wèi)生保健、社會(huì)保障等。農(nóng)村公共產(chǎn)品因其投資大、建設(shè)周期長、獲益少甚至無利可圖，企業(yè)和市場(chǎng)不愿意也無力提供或者介入該領(lǐng)域。因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品主要由政府提供。由于政府的力量特別是政府財(cái)政能力有限，完全通過政府來解決這些問題是不現(xiàn)實(shí)的。此外，從上世紀(jì)70年代以來，西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家政府在提供公共產(chǎn)品方面出現(xiàn)了較普遍的低效率現(xiàn)象，人們發(fā)現(xiàn)，在政府功能和市場(chǎng)功能的“空白區(qū)域”，甚至在習(xí)慣上由政府提供公共產(chǎn)品的領(lǐng)域，非營利部門往往有比政府更高的效率。于是，在西方出現(xiàn)了公共產(chǎn)品的供給由政府向民間非營利組織轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。［2］近年來，中國青少年發(fā)展基金會(huì)、樂施會(huì)等許多非政府組織在我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中表現(xiàn)得極為活躍，并作出了一定貢獻(xiàn)，同時(shí)在一定程度上彌補(bǔ)了政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品投入的不足。筆者在福建省長汀縣南山鎮(zhèn)調(diào)研了解，到該鎮(zhèn)通過成立南山鎮(zhèn)連屋崗水庫灌區(qū)水利管理協(xié)會(huì)，建立議事、水費(fèi)收繳、資產(chǎn)管理使用等管護(hù)機(jī)制，有效灌溉了近5000畝耕地，解決了5個(gè)村因農(nóng)田灌溉長年發(fā)生糾紛的問題。這表明農(nóng)村非政府組織在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中應(yīng)該也可以發(fā)揮積極的作用。

⒉增強(qiáng)農(nóng)村非政府組織能力建設(shè)，在實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)風(fēng)文明”、“村容整潔”上發(fā)揮促進(jìn)作用。農(nóng)村精神文明建設(shè)的根本任務(wù)是全面提高農(nóng)民的思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)。目前，我國農(nóng)村精神文明建設(shè)主要采取的還是廣播、電視、口號(hào)等宣傳形式，這些傳統(tǒng)手段作用的發(fā)揮有限。而作為組織能力較強(qiáng)的農(nóng)村非政府組織卻能夠在這些方面發(fā)揮自身的巨大作用，它們通過文藝活動(dòng)、教育培訓(xùn)等形式來開展先進(jìn)文化教育活動(dòng)，更具有針對(duì)性。一是農(nóng)村非政府組織通過定期或不定期的開展農(nóng)民喜愛的文化藝術(shù)活動(dòng)，有利于幫助農(nóng)民樹立先進(jìn)的思想理念和良好的道德風(fēng)尚，有利于提高農(nóng)民的整體素質(zhì)，促進(jìn)其形成崇尚先進(jìn)、文明向上的農(nóng)村社會(huì)風(fēng)貌。二是農(nóng)村非政府組織通過在村民中開展知識(shí)學(xué)習(xí)、技能培訓(xùn)等活動(dòng)，對(duì)普及與提高農(nóng)民科技知識(shí)、經(jīng)營理念、生產(chǎn)技術(shù)等方面起到較大作用，特別是組織開展環(huán)保教育活動(dòng)，增強(qiáng)了農(nóng)民保護(hù)自然環(huán)境和生態(tài)資源的意識(shí)，從而促進(jìn)了村容村貌的改善。以福建省永定縣創(chuàng)辦鄉(xiāng)村讀書社為例，1996年湖雷鎮(zhèn)蓮塘村老協(xié)會(huì)創(chuàng)辦了全縣第一個(gè)農(nóng)村讀書社——“蓮塘村讀書社”，以“倡導(dǎo)讀書、傳播知識(shí)、推動(dòng)社會(huì)文明與進(jìn)步”為主旨，此后各鄉(xiāng)鎮(zhèn)紛紛成立鄉(xiāng)村讀書社，這些讀書社在傳播科學(xué)文化知識(shí)、提高農(nóng)民思想道德素質(zhì)等方面發(fā)揮了重要作用。此外，許多農(nóng)村成立了村民理事會(huì)，負(fù)責(zé)村莊整治的各項(xiàng)具體事務(wù)，其活動(dòng)包括村莊整治規(guī)劃和整治方案的議定，建設(shè)資金的籌集、管理和使用，村莊整治的組織實(shí)施，日常環(huán)境衛(wèi)生的管理，糾紛調(diào)處等，全面推進(jìn)了“村容整潔”工作有效開展。

⒊增強(qiáng)農(nóng)村非政府組織能力建設(shè)，在實(shí)現(xiàn)“管理民主”上發(fā)揮主導(dǎo)作用。加強(qiáng)農(nóng)村民主政治建設(shè)，完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，既是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)容，又是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要保障。目前，農(nóng)民基本權(quán)益的實(shí)現(xiàn)主要通過自身主動(dòng)與政府接洽和協(xié)商實(shí)現(xiàn)，而公共領(lǐng)域中，農(nóng)民作為個(gè)體往往極易被忽視。在這種情況下，農(nóng)村非政府組織較能獲得民眾的信任，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民基本權(quán)益上更具優(yōu)越性和影響力。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)要求管理民主，而農(nóng)村最重要的非政府組織——村委會(huì)是當(dāng)前農(nóng)村民主管理、民主建設(shè)的主體，它通過賦予村民自治權(quán)利，提高了村民的政治參與熱情，通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督；按照多數(shù)村民意志，通過預(yù)定程序和決策方式，對(duì)本村經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行管理，進(jìn)而提高了民主化水平。村務(wù)公開是遏制鄉(xiāng)村干部腐敗行為的重要手段，事實(shí)證明，凡是村委會(huì)在村務(wù)管理中制度健全、運(yùn)作規(guī)范、落實(shí)有力的，鄉(xiāng)村干部違紀(jì)現(xiàn)象就要少得多。筆者在福建省新羅區(qū)鐵山鎮(zhèn)溪西村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該村村務(wù)公開內(nèi)容全面完整，分為政務(wù)類、事務(wù)類、財(cái)務(wù)類和回音壁等，同時(shí)注明了公開期數(shù)、時(shí)間和舉報(bào)電話，在實(shí)現(xiàn)“管理民主”中發(fā)揮了應(yīng)有的作用。此外，許多農(nóng)村維權(quán)類非政府組織既具有政治參與和民主監(jiān)督職能，同時(shí)它又是農(nóng)民的利益表達(dá)和維護(hù)中心。

二、新農(nóng)村建設(shè)視閾下農(nóng)村非政府組織能力建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境

當(dāng)前，農(nóng)村非政府組織作為與政府、企業(yè)并列的第三部門，已經(jīng)成為推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、推進(jìn)國家現(xiàn)代化建設(shè)的一支重要力量，但由于相關(guān)體制、機(jī)制的約束和新農(nóng)村建設(shè)中存在的新情況、新需求，使得目前我國農(nóng)村非政府組織的發(fā)展和能力的發(fā)揮方面遇到了現(xiàn)實(shí)困境，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

⒈農(nóng)村非政府組織內(nèi)部治理能力較為薄弱。一是依法管理問題。20世紀(jì)80年代以來，我國曾先后制定并頒布了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《農(nóng)民專業(yè)合作社法》等一系列相關(guān)法規(guī)。但農(nóng)村非政府組織除了村委會(huì)和少數(shù)專業(yè)合作社是嚴(yán)格按照國家的 《村民委員會(huì)組織法》、《農(nóng)民專業(yè)合作社法》產(chǎn)生和登記外，一些農(nóng)村非政府組織如老年協(xié)會(huì)、讀書社等草根組織都未能依法進(jìn)行嚴(yán)格的登記和管理。二是獨(dú)立性不強(qiáng)問題。在我國，許多農(nóng)村非政府組織在實(shí)際運(yùn)作中由于過度地受制于政府或者私營部門，一些非政府組織和政府的互動(dòng)是一種從屬性的互動(dòng)，政府處于主導(dǎo)地位，在非政府組織則處于附屬地位。由于受到行政干預(yù)較多，一定程度上喪失了組織的靈活性、創(chuàng)新性。事實(shí)上，許多農(nóng)村非政府組織包括村委會(huì)在觀念、職能、行為方式、具體運(yùn)作等各方面都過分依賴于地方政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持，在這種依附狀態(tài)下，非政府組織往往是作為地方政府下的“二政府”來發(fā)揮作用的，獨(dú)立性先天缺乏。三是運(yùn)作不規(guī)范問題。不少農(nóng)村非政府組織對(duì)法律主體地位認(rèn)識(shí)不足，成立與解散帶有很大的隨意性。有的發(fā)起人沒有充分論證，頭腦一熱隨意成立，運(yùn)行后發(fā)現(xiàn)作用不大又隨意解散。有的非政府組織不依法辦事，不按照章程開展活動(dòng)，隨意超出活動(dòng)范圍和業(yè)務(wù)范圍，甚至隨意違背與會(huì)員之間的協(xié)議，損害了農(nóng)民的利益。相當(dāng)一部分非政府組織行政化傾向嚴(yán)重，管理制度不健全，特別是財(cái)務(wù)管理制度不完善，不重視會(huì)計(jì)制度建設(shè)，內(nèi)部監(jiān)督制度也很不健全。

⒉農(nóng)村非政府組織提供公共服務(wù)的能力有限。一是提供公共服務(wù)項(xiàng)目有限。作為彌補(bǔ)政府、市場(chǎng)提供公共服務(wù)的不足，農(nóng)村非政府組織提供服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)的公共服務(wù)包括：公益救助、技術(shù)推廣、信息提供、專家支持、咨詢服務(wù)、技能培訓(xùn)等，雖然項(xiàng)目較多，但是由于新農(nóng)村建設(shè)中公共服務(wù)需求量較大，總體上還是無法滿足需求。二是運(yùn)作效率低下問題。許多農(nóng)村非政府組織依附于政府或成為政府的半官方機(jī)構(gòu)，很容易受那些被動(dòng)僵化、墨守成規(guī)、行動(dòng)緩慢等“官僚病”的影響，產(chǎn)生尋租行為，導(dǎo)致運(yùn)作效率低下，無法滿足農(nóng)民的客觀需求。許多農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織主要還只是吸收從事同一專業(yè)的農(nóng)民家庭作為會(huì)員，并組織會(huì)員在產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后等環(huán)節(jié)上進(jìn)行簡(jiǎn)單合作，農(nóng)村非政府組織的組織化、規(guī)?；潭冗h(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，組織和服務(wù)作用還沒有充分發(fā)揮，協(xié)調(diào)和維權(quán)等高層面作用更提不到日程安排。而組織信息相對(duì)滯后，在信息來源上，還只是依靠報(bào)紙、廣播、電視等傳統(tǒng)渠道，使其資源動(dòng)員能力、經(jīng)營能力都較弱，其所提供的社會(huì)服務(wù)也不能滿足農(nóng)戶的客觀需求，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展也不相適應(yīng)。

⒊農(nóng)村非政府組織可持續(xù)發(fā)展能力不強(qiáng)。一是組織資金短缺問題。農(nóng)村非政府組織的資金主要來源于政府提供的支持、核心會(huì)員上交、會(huì)員會(huì)費(fèi)、業(yè)主贊助、經(jīng)營活動(dòng)收入等。目前，我國政府購買非政府組織提供的公共服務(wù)尚處于起步階段，財(cái)政管理體制中還沒有將政府購買公共服務(wù)納入法定程序，因而在政府購買服務(wù)領(lǐng)域很難直接建立政府部門和非政府組織的購買關(guān)系。由于農(nóng)村非政府組織大多實(shí)力弱、規(guī)模小，不能進(jìn)行有效的社會(huì)融資，金融機(jī)構(gòu)更不可能大量地提供貸款，絕大多數(shù)非政府組織在成立時(shí)就沒有固定的注冊(cè)資金，也沒有固定的經(jīng)費(fèi)來源，其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)有的甚至是靠個(gè)人或多人先行墊付，因而總體上組織資金較為短缺，有些甚至無法開展正?；顒?dòng)。二是組織人才缺乏問題。農(nóng)村非政府組織同其它各類社會(huì)組織一樣，其發(fā)展壯大也需要為之服務(wù)的各類專業(yè)人才，一方面受農(nóng)民主體性因素局限。農(nóng)民是農(nóng)村非政府組織的主體，農(nóng)民主體素質(zhì)的高低必然會(huì)影響到農(nóng)村非政府組織的發(fā)展?，F(xiàn)階段，我國絕大多數(shù)農(nóng)民受教育程度較低，受傳統(tǒng)思想和“低成本運(yùn)營方式”的影響，農(nóng)民組織人才匱乏，組織能力缺失。另一方面，人事管理制度尚未規(guī)范化。許多農(nóng)村非政府組織沒有建立健全人事、勞動(dòng)、財(cái)務(wù)制度，其工作人員待遇、職業(yè)聲望不高，加之人事、社會(huì)保障等政策也沒有配套，很難招募到高層次的人才，總體上看從業(yè)人員的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)較為缺乏。

⒋農(nóng)村非政府組織社會(huì)影響力不大。在我國，廣大農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況是除了村委會(huì)外其它非政府組織的社會(huì)影響力普遍不大，其主要原因包括：一是非政府組織的自身局限性。從非政府組織自身來看，組織規(guī)模小，難以滿足群眾對(duì)公共服務(wù)的需求是主要原因，再加上一些地方不同程度的存在以權(quán)謀私、坑蒙拐騙等惡劣現(xiàn)象，使農(nóng)村非政府組織喪失了應(yīng)有的威信和作用。此外，由于種種原因，農(nóng)村中大量存在不能登記注冊(cè)而無法取得合法身份的草根非政府組織，由于存在“合法性危機(jī)”，其社會(huì)影響力受到局限。筆者對(duì)福建省新羅區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查顯示，有75%的被訪農(nóng)民對(duì)除了村民委員會(huì)外的其它農(nóng)村非政府組織了解甚少，有83%的被訪農(nóng)民對(duì)非政府組織能力的建設(shè)及作用一知半解。二是農(nóng)民自身的心理局限。由于長期受小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想熏陶，自利性和保守性占據(jù)著農(nóng)民心理，結(jié)果使得農(nóng)民公共意識(shí)薄弱。三是農(nóng)村宗族派性的消極作用。宗族派性在農(nóng)村還廣泛存在，對(duì)非政府組織的健康發(fā)展會(huì)產(chǎn)生消極作用，如在村民委員會(huì)選舉過程中擺脫不了宗族派性和封建思想的操縱，派性爭(zhēng)斗和賄選現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，破壞了民主決策、民主監(jiān)督等。［3］

三、新農(nóng)村建設(shè)視閾下農(nóng)村非政府組織能力建設(shè)的路徑選擇

根據(jù)組織行為學(xué)的理論，組織能力的實(shí)質(zhì)就是指組織所擁有的維護(hù)組織生存和實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的資源和力量。主要包括組織所擁有的有利于實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的各要素的力量，以及可以借助的外部力量的總和。［4］在加快推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的背景下，只正視非政府組織能力建設(shè)中存在的現(xiàn)實(shí)困境，通過政府和非政府雙方的共同努力，構(gòu)筑農(nóng)村非政府組織的生存與發(fā)展空間，進(jìn)一步提升其組織能力，才能使其更好地參與新農(nóng)村建設(shè)并發(fā)揮應(yīng)有作用。

⒈加快政府職能轉(zhuǎn)變，注重對(duì)農(nóng)村非政府組織的宏觀引導(dǎo)和微觀扶持。著名學(xué)者李景鵬認(rèn)為，“中國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過渡引起了利益多元化的形成和社會(huì)自主能力的提高，從而應(yīng)該創(chuàng)造條件來發(fā)展社會(huì)自主力量，平衡政府與社會(huì)的力量對(duì)比和相互作用，使其向著社會(huì)自治和制約政府的方向成長。”［5］在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)中，政府應(yīng)重視農(nóng)村非政府組織的建設(shè)，使其成長為繼政府、企業(yè)外，提供公共產(chǎn)品的重要補(bǔ)充力量。

第一，加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，培育和發(fā)展非政府組織。要求政府必須轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識(shí)到非政府組織“不應(yīng)是接受機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)人員和離退休人員的場(chǎng)所，而是承接政府部門社會(huì)職能的組織，不是政府職能轉(zhuǎn)變形式化的工具，而是公民社會(huì)最活躍的部門，不是在與政府爭(zhēng)權(quán)，而是在幫助政府治理社會(huì)”［6］（p418）在政府職能歸位的情況下，農(nóng)村非政府組織可以在公共事務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮重大作用，可以使政府從復(fù)雜的社會(huì)管理事務(wù)中解救出來，使政府將主要精力集中于宏觀調(diào)控與公共政策制定，自己則保留對(duì)非政府組織的規(guī)制權(quán)和引導(dǎo)權(quán)，推動(dòng)非政府組織走向相對(duì)獨(dú)立，自然而然地成為農(nóng)村社會(huì)事務(wù)、公共服務(wù)的承擔(dān)主體，其發(fā)展將獲得更大的自由空間。［7］在目前政府對(duì)資源掌握、社會(huì)動(dòng)員力占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的情況下，可以考慮采取用財(cái)政資金購買農(nóng)村非政府組織的公共服務(wù)模式運(yùn)作，如此，一方面可以提高農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給效率，另一方面又起到培育和發(fā)展農(nóng)村非政府組織的間接作用。

第二，對(duì)農(nóng)村非政府組織的宏觀引導(dǎo)和微觀扶持。首先，加強(qiáng)非政府組織的立法，完善非政府組織的法律體系，逐漸取消對(duì)其不必要的行政控制，使其能從自身客觀規(guī)律出發(fā)，在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。其次，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村非政府組織的微觀扶持，促使其做好內(nèi)部管理工作，具體包括通過宣傳教育，明確組織屬性和社會(huì)價(jià)值，強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任感，使其樹立良好的社會(huì)服務(wù)意識(shí)，努力為當(dāng)前社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)做出貢獻(xiàn)；通過強(qiáng)制措施加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員的培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)化水平，并積極招募從事社會(huì)公益性事業(yè)的專業(yè)人員，通過制定優(yōu)惠政策，完善相關(guān)勞動(dòng)保障制度，將非政府組織從業(yè)人員的工資、福利待遇納入社會(huì)從業(yè)人員的保障體系；通過定期審查，強(qiáng)化組織自律機(jī)制，盡快建立內(nèi)部財(cái)務(wù)公開和財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制，提高財(cái)務(wù)透明度，如建立財(cái)務(wù)審批制度、接受捐贈(zèng)公示制度等等。同時(shí)，農(nóng)村非政府組織自身也應(yīng)注意對(duì)信息和經(jīng)驗(yàn)的積累和吸收，合理規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)，科學(xué)使用有限資源，以更好地在新農(nóng)村建設(shè)中推進(jìn)組織能力的提升。［8］

⒉借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，提升管理水平，增強(qiáng)農(nóng)村非政府組織的自治能力。第一，要積極借鑒國內(nèi)外農(nóng)村非政府組織能力建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，不斷提升管理水平。農(nóng)村非政府組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與國外非政府組織的聯(lián)系與合作，主動(dòng)吸收國外非政府組織的先進(jìn)做法和管理經(jīng)驗(yàn)。如美國非政府組織幾乎遍布全國各地和所有行業(yè)，是除議會(huì)、政府、政黨之外的第四大組織，規(guī)模龐大，種類繁多，在支持鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和相關(guān)事業(yè)發(fā)展，反映民眾需求，輔助政府管理等方面，尤其是鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給中發(fā)揮了重要的補(bǔ)充作用；韓國的 “農(nóng)業(yè)協(xié)同組合”等農(nóng)村非政府組織在開展“新村運(yùn)動(dòng)”、改變農(nóng)村面貌中發(fā)揮了重要作用；印度農(nóng)村的牛奶生產(chǎn)者協(xié)會(huì)及瑞典農(nóng)民產(chǎn)品銷售合作社等非政府組織的成功發(fā)展等都對(duì)我國新農(nóng)村建設(shè)中的非政府組織建設(shè)與發(fā)展具有很好的借鑒作用。特別是要借鑒起源于歐美的“公益創(chuàng)投”模式，即創(chuàng)新性地整合政府、企業(yè)及社會(huì)組織力量和資源，有效解決社會(huì)問題的優(yōu)化方式。公益創(chuàng)投，就是把經(jīng)濟(jì)生活中的“風(fēng)險(xiǎn)投資”或“創(chuàng)業(yè)投資”的理念延伸到公益社會(huì)組織的培育發(fā)展之中。與業(yè)界經(jīng)常提及的“風(fēng)險(xiǎn)公益”相同，公益創(chuàng)投為初創(chuàng)和中小型的公益組織提供包括綜合性能力建設(shè)在內(nèi)的創(chuàng)業(yè)及發(fā)展資助，最終目的是培育發(fā)展具有創(chuàng)新性的優(yōu)秀公益服務(wù)組織，有效滿足和解決社會(huì)公共服務(wù)需求問題。進(jìn)行公益創(chuàng)投，最根本的原因是目前大多公益組織仍處于初創(chuàng)階段。處于初創(chuàng)期的公益社會(huì)組織往往有很好的創(chuàng)意理念和創(chuàng)業(yè)熱情，但又缺乏啟動(dòng)資金、管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)知識(shí)、實(shí)施能力、社會(huì)信任等，通過公益孵化器模式、評(píng)估介入模式、合作伙伴模式、重點(diǎn)投入模式等創(chuàng)新性資助，能夠推動(dòng)公益組織的能力建設(shè)，有針對(duì)性地彌補(bǔ)其資金和能力不足，使公益組織獲得快速發(fā)展所需要的更多支持和幫助，實(shí)現(xiàn)自我可持續(xù)發(fā)展。［9］

第二，解決獨(dú)立性問題，不斷提高自治能力。在現(xiàn)代多元社會(huì)中，作為公民社會(huì)主體的非政府組織是與政府、企業(yè)并列的三大社會(huì)支柱之一，其具有非官方性、非營利性、相對(duì)獨(dú)立性、自愿性等四個(gè)顯著的特點(diǎn)。相比許多西方國家而言，我國的農(nóng)村非政府組織除了整體規(guī)模較小、發(fā)展水平不高之外，另一個(gè)重要的差異就是組織的官方色彩太濃，對(duì)政府或外部力量的依賴太明顯。隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)，農(nóng)村非政府組織將在扶貧開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、村舍服務(wù)、慈善救助等社會(huì)問題比較集中的領(lǐng)域中發(fā)揮有別于政府機(jī)關(guān)和企業(yè)組織的比較優(yōu)勢(shì)作用。為此，必須解決好農(nóng)村非政府組織的獨(dú)立性問題，強(qiáng)化依法治理，特別是要進(jìn)一步加快推進(jìn)村民自治組織建設(shè)，不斷提高其自治能力。要堅(jiān)持把推進(jìn)基層社會(huì)主義民主政治建設(shè)，擴(kuò)大基層直接民主作為“以法治村”的中心內(nèi)容，精心組織實(shí)施村民自治，著重抓好自治意識(shí)培養(yǎng)和民主制度建設(shè)兩個(gè)重要環(huán)節(jié)。

⒊積極籌措資金，強(qiáng)化人員建設(shè)，增強(qiáng)非政府組織的可持續(xù)發(fā)展能力。第一，積極籌措資金。資金短缺是農(nóng)村非政府組織普遍存在的突出問題。美國約翰·霍普金斯大學(xué)萊斯特·薩拉蒙教授指出，就非營利組織創(chuàng)造可靠的收入來源以充分響應(yīng)社群需要而言，它具有嚴(yán)重的缺陷。即便在發(fā)達(dá)國家，政府資助也是多數(shù)非營利組織獲取經(jīng)費(fèi)的主要來源。發(fā)達(dá)國家的政府給予農(nóng)村非政府組織財(cái)政上的資助內(nèi)容是很廣泛的，如政府的增款、補(bǔ)貼、貸款、擔(dān)保、投資、訂貨合同、轉(zhuǎn)讓土地及建筑物等。如美國鄉(xiāng)村健康協(xié)會(huì)是美國關(guān)注鄉(xiāng)村健康問題的唯一專業(yè)協(xié)會(huì)，該協(xié)會(huì)每年活動(dòng)經(jīng)費(fèi)約300萬美元，其中，一半來自政府，另一半來自會(huì)員繳費(fèi)和社會(huì)捐贈(zèng)等。我國農(nóng)村非政府組織如何健全籌資體系，籌集更多經(jīng)費(fèi)呢？首先，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)政府加大對(duì)農(nóng)村財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，通過政府投資購買農(nóng)村非政府組織的各項(xiàng)服務(wù)來促進(jìn)農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展，當(dāng)然這種投入不是控制性的投入。其次，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村非政府組織和社會(huì)力量的溝通與合作，激發(fā)其社會(huì)責(zé)任感和愛心，積極宣傳、鼓勵(lì)民間社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村非政府組織的醫(yī)療衛(wèi)生、教育、科研等組織，促進(jìn)組織的可持續(xù)發(fā)展。此外，政府應(yīng)建立廣泛、公正和公開的非政府組織稅收優(yōu)惠制度，積極推動(dòng)社會(huì)捐贈(zèng)。第二，加強(qiáng)素質(zhì)能力建設(shè)。農(nóng)村非政府組織最主要的功能是提供服務(wù)，無論是給政府做咨詢，還是為農(nóng)民提供幫助，都需要專業(yè)化、規(guī)范化的服務(wù)。要通過教育培訓(xùn)等渠道，不斷提高農(nóng)村非政府組織管理人員和工作人員的思想、業(yè)務(wù)素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)自身能力的不斷提高。如福建省永定縣構(gòu)樹專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)，2010年共組織各種培訓(xùn)班18期，培訓(xùn)人員1420人次，會(huì)員培訓(xùn)率100%，其中培訓(xùn)骨干會(huì)員、村干部和專業(yè)戶246人。要積極引進(jìn)適合新農(nóng)村建設(shè)的專業(yè)人員，為非政府組織的自身發(fā)展注入活力，進(jìn)而提高管理水平和服務(wù)能力。同時(shí)，要進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村非政府組織從業(yè)人員的職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)，建立健全各項(xiàng)管理制度和從業(yè)資格認(rèn)證制度，逐步形成一套完善的非政府組織從業(yè)人員行業(yè)管理體系，不斷提高組織的道德水平和公信力。第三，加強(qiáng)農(nóng)村非政府組織間的聯(lián)合與協(xié)作。針對(duì)農(nóng)村非政府組織規(guī)模小、覆蓋面窄、組織化程度低、組織服務(wù)能力不強(qiáng)等現(xiàn)狀，在產(chǎn)權(quán)清晰的基礎(chǔ)上，有必要加強(qiáng)各種類型農(nóng)村非政府組織間的聯(lián)系與合作，實(shí)現(xiàn)資源共享和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)行業(yè)自律，在一定程度上解決非政府組織的小而散、小而弱的問題，從而提高了其駕馭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力。

⒋改進(jìn)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，完善運(yùn)行程序，增強(qiáng)非政府組織的治理能力。第一，明確組織使命。組織使命是一面旗幟，它代表著一個(gè)組織的發(fā)展目標(biāo)和方向，也是一個(gè)組織取得社會(huì)資源的基本依據(jù)。它包括：組織存在的目的，實(shí)現(xiàn)組織目的的主要方法和活動(dòng)，組織的價(jià)值觀等。著名的管理學(xué)大師德魯克認(rèn)為：非政府組織是使命感、責(zé)任感最強(qiáng)的組織，它們以“點(diǎn)化人類”和“改變社會(huì)大眾”為目的，“以使命為先”。例如：美國的非政府組織的盛行和發(fā)達(dá)是與基督教倡導(dǎo)的博愛、奉獻(xiàn)、虔誠等道德觀念有很大的關(guān)系。在我國，農(nóng)村非政府組織的使命就是要充分發(fā)揮組織自身的比較優(yōu)勢(shì)，以提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)為宗旨，切實(shí)幫助解決好農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的困難和問題，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。第二，改進(jìn)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。近年來，面對(duì)社會(huì)公眾和政府監(jiān)督的壓力，為了維護(hù)自身在社會(huì)上的良好形象，提高服務(wù)效率，許多國家的非政府組織都十分重視內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，往往采取董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的最高經(jīng)理負(fù)責(zé)制。董事會(huì)是最高的決策機(jī)構(gòu)，代表公眾利益對(duì)組織進(jìn)行監(jiān)管，最重要的職能在于戰(zhàn)略決策以及選擇和監(jiān)督經(jīng)理人員。由于特殊地位以及較強(qiáng)的信息優(yōu)勢(shì)，董事會(huì)的監(jiān)督是強(qiáng)有力的，可以制定相關(guān)組織章程，批準(zhǔn)計(jì)劃和預(yù)算、評(píng)價(jià)管理效能，然后基于業(yè)績(jī)或能力的考核，對(duì)經(jīng)營者的任免有最后決定權(quán)。［10］相比較而言，我國非政府組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)總體還較為薄弱，特別是農(nóng)村非政府組織，由于組織規(guī)范少、機(jī)構(gòu)不健全等因素，大多沒有采取董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)理負(fù)責(zé)制。為適應(yīng)國際社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)及適合新農(nóng)村建設(shè)的需要，有必要對(duì)我國農(nóng)村非政府組織進(jìn)行治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整和規(guī)范。第三，完善運(yùn)行程序和制度建設(shè)。強(qiáng)化我國農(nóng)村非政府組織的能力建設(shè)，必須科學(xué)參考和借鑒國外先進(jìn)的非政府組織運(yùn)行機(jī)制和制度建設(shè)模式，著重抓好建章立制、民主管理、業(yè)務(wù)活動(dòng)等重要管理環(huán)節(jié)，建立健全運(yùn)行機(jī)制，將自身發(fā)展逐步納入規(guī)范化軌道。還應(yīng)通過行業(yè)規(guī)范與公共道德來加強(qiáng)對(duì)非政府組織的管理和約束，進(jìn)一步形成政府管理、社會(huì)監(jiān)督和非政府組織自律相結(jié)合的多元化監(jiān)管格局，從而實(shí)現(xiàn)非政府組織規(guī)范運(yùn)行和自主發(fā)展，才能更好地發(fā)揮農(nóng)村非政府組織在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公益事業(yè)中的服務(wù)能力和在新農(nóng)村建設(shè)中的作用。［11］第四，積極提高組織績(jī)效。組織績(jī)效是衡量一個(gè)組織運(yùn)營是否良好的重要標(biāo)志之一。一般而言，組織的績(jī)效指標(biāo)包含組織財(cái)務(wù)狀況、客戶對(duì)組織的滿意度、組織核心業(yè)務(wù)流程、組織學(xué)習(xí)成長和創(chuàng)新能力等。高效率和低成本能直接體現(xiàn)出組織的治理能力。但是，對(duì)非政府組織的績(jī)效評(píng)價(jià)需更多地考慮到組織使命因素，同時(shí)還要把組織成員的成長、組織的創(chuàng)新、組織服務(wù)的品質(zhì)等非財(cái)務(wù)指標(biāo)作為衡量非政府組織績(jī)效的手段。所以，從某種程度上說，在非政府組織績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)中，非財(cái)務(wù)指標(biāo)的權(quán)重要大于財(cái)務(wù)指標(biāo)。同時(shí)，要努力提高組織的創(chuàng)新能力，如青島市積極創(chuàng)新農(nóng)村非政府組織的運(yùn)行模式，即協(xié)會(huì)＋企業(yè)＋農(nóng)戶、協(xié)會(huì)＋企業(yè)＋基地＋農(nóng)戶、村委會(huì)＋協(xié)會(huì)＋農(nóng)戶、協(xié)會(huì)＋研究院（所）＋企業(yè)＋農(nóng)戶、協(xié)會(huì)＋合作社＋企業(yè)＋農(nóng)戶等多種新模式。

［1］張斌，何軍.新農(nóng)村建設(shè)視角下農(nóng)村非政府組織功能探討［J］.江西農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào).2009（2）：160－162.

［2］Frederic S.Mishrin，The Economics of Money，Banking，and Financial Markets［M］.Harper Collins college publishers，1995.

［3］［8］胡洪彬.新農(nóng)村建設(shè)背景下農(nóng)村民間組織的能力建設(shè)：?jiǎn)栴}與對(duì)策［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2009，（03）：50－53.

［4］吳健智.公共管理視野下我國非政府組織的能力缺失問題研究［D］.廣西大學(xué)碩士論文，2007.

［5］李景鵬.走向現(xiàn)代化中的國家與社會(huì)［J］.學(xué)習(xí)與探索，1999，（03）：73－79.

［6］陳振明.公共管理學(xué)——一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑［M］.中國人民大學(xué)出版社.2003.

［7］郭月楠.中國非政府組織自主性研究——基于非政府組織與政府關(guān)系的分析［D］.西北大學(xué)碩士論文.2008.

［9］岳金柱.“公益創(chuàng)投”：社會(huì)組織培育發(fā)展的創(chuàng)新模式［J］.社團(tuán)管理研究，2010，（04）：15－16.

［10］鄭澎.社會(huì)多元治理格局中非政府組織與政府互動(dòng)性研究［D］.西南交通大學(xué)大學(xué)碩士論文，2006.

［11］張斌，何軍.新農(nóng)村建設(shè)視角下農(nóng)村非政府組織功能探討［J］.江西農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)，2009，（02）：160－162.

（責(zé)任編輯：牟春野）

New Socialist Rural Construction under the Perspective of Rural Non－Governmental Organization Ability Construction of Reality Difficulties and Path Selection——Use Parts of the Iinvestigation in Fujian Province as an Example

Yu Guihai

Non－governmental organization is the new socialist rural construction the noticeable important social forces，its ability construction in relation to the final play ngos role，relates to the new socialist rural construction process and results.But due to the relevant system，the constraint of the new rural construction and the new situation，the new demand， at present our country rural nongovernmental organization ability of existing in the construction of certain dilemma.To strengthen the construction of rural non－governmental organization ability，let them for new socialist countryside construction to make due contributions.

new socialist rural construction；non－governmental organizations；capacity building；path selection

C912.21

A

1007－8207（2011）06－0055－04

2011－03－21

俞桂海 （1969—），男，福建長汀人，龍巖市委黨校副教授，碩士，研究方向?yàn)檎芾砼c農(nóng)村建設(shè)。

本文系2010年福建省黨校系統(tǒng)中國特色社會(huì)主義理論體系研究基地課題成果。