□ 余超文

（韶關(guān)市委黨校，廣東 韶關(guān) 512026）

公民參與政府決策的邏輯必然與現(xiàn)實(shí)對(duì)接
——以廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)項(xiàng)目為視角

□ 余超文

（韶關(guān)市委黨校，廣東 韶關(guān) 512026）

番禺垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)項(xiàng)目引發(fā)的爭(zhēng)論凸顯出公民對(duì)政府決策參與的缺失。公共選擇理論從 “經(jīng)濟(jì)人”的邏輯起點(diǎn)出發(fā)，為公民參與政府決策提供了理論基礎(chǔ)；現(xiàn)代決策環(huán)境的變化使公民參與決策變得非常必要；公民參與意識(shí)的興起對(duì)政府決策提出了新要求。即公民參與到政府決策的全過(guò)程和每一個(gè)環(huán)節(jié)并有相應(yīng)的制度保障，是實(shí)現(xiàn)政府決策與民意有效對(duì)接的重要途徑。

番禺垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)項(xiàng)目；公民參與；政府決策；現(xiàn)實(shí)對(duì)接

2009年9月，媒體披露番禺即將要建大型垃圾焚燒發(fā)電廠，一石激起千層浪，該項(xiàng)目選址周邊地區(qū)眾多居民通過(guò)各種途徑表達(dá)意見(jiàn)，反對(duì)該項(xiàng)目建在家門(mén)口。在廈門(mén)PX事件的前車(chē)之鑒和海南化工工程“成功”下馬的啟示下，番禺的市民們?cè)诤葱l(wèi)自己權(quán)益時(shí)越發(fā)堅(jiān)決。問(wèn)題在于，對(duì)于一個(gè)拆遷還沒(méi)有完成、環(huán)評(píng)還沒(méi)有通過(guò)、民意反對(duì)如此激烈的公共項(xiàng)目，番禺區(qū)政府則以明確而強(qiáng)硬的語(yǔ)態(tài)來(lái)表示對(duì)這個(gè)項(xiàng)目的肯定。隨著廣州媒體的連續(xù)報(bào)道甚至中央媒體的介入，圍繞垃圾焚燒發(fā)電廠的爭(zhēng)論逐漸演變成為全國(guó)轟動(dòng)的“大事件”。

這場(chǎng)市民與政府的較量是近年來(lái)我國(guó)政府決策與民意博弈的縮影，所折射出的正是公眾對(duì)政府決策參與缺失的焦慮和抗議。公民參與是現(xiàn)代民主政治的應(yīng)有之義，也是政府決策科學(xué)化、民主化的必然要求，因?yàn)椤懊裰鬟^(guò)程的本質(zhì)就是參與決策”。［1］（p104）本文以番禺垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)項(xiàng)目事件（以下簡(jiǎn)稱(chēng)番禺垃圾焚燒事件）為視角，嘗試對(duì)公民參與政府決策的理論依據(jù)、現(xiàn)實(shí)需求以及如何實(shí)現(xiàn)公民參與和政府決策的有效對(duì)接進(jìn)行探討。

一、公共選擇理論——公民參與政府決策的理論前提

依據(jù)傳統(tǒng)觀點(diǎn)，政府是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，代表區(qū)域內(nèi)全體社會(huì)成員履行行政管理職責(zé)。政府工作的價(jià)值取向是發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。因此，各級(jí)政府及其公務(wù)人員沒(méi)有獨(dú)立于公共利益之外的任何特殊利益，是一心為公、專(zhuān)門(mén)利人的“公共人”。上級(jí)政府和下級(jí)政府之間、同級(jí)政府之間、政府內(nèi)部公務(wù)人員之間，基于共同的價(jià)值追求——維護(hù)和發(fā)展公共利益，即便是決策失誤，也主要是對(duì)實(shí)際問(wèn)題的認(rèn)識(shí)或極個(gè)別政府官員的利益觀、政績(jī)觀出現(xiàn)偏差所致。

但是，以番禺垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)項(xiàng)目為代表的一系列決策實(shí)踐卻表明，作為一種社會(huì)組織，政府所代表的公共利益并不是“鐵板一塊”，政府同樣承載著一定的組織利益和組織成員的個(gè)人利益。對(duì)于公共決策的供給者政府及其官員來(lái)說(shuō)，其動(dòng)機(jī)并不是完全高尚無(wú)私的，也會(huì)有其自身的利益需求，部門(mén)的利益及官員個(gè)人的利益都會(huì)在公共決策中有所體現(xiàn)。

20世紀(jì)中后期，以詹姆斯·M·布坎南為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為邏輯前提，分析公共領(lǐng)域各類(lèi)主體的行為動(dòng)機(jī)及其特征，創(chuàng)立了公共選擇理論。該理論認(rèn)為，官僚也是追求個(gè)人利益或效用最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，其目標(biāo)既不是公共利益，也不是機(jī)構(gòu)效率，而是個(gè)人效用。也就是說(shuō)，當(dāng)一個(gè)人由市場(chǎng)中的買(mǎi)者或賣(mài)者轉(zhuǎn)變?yōu)檎芜^(guò)程的投票人、納稅人、受益人、政治家或官員時(shí)，他們的品性不會(huì)發(fā)生變化，他們都會(huì)按照“成本——收益”的原則追求效用或利益的最大化。［2］

公共選擇理論要求政府的公共決策要從“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的邏輯起點(diǎn)出發(fā)，指導(dǎo)政府公共決策實(shí)踐。該理論認(rèn)為，公民是理性投票人，在決定是否投票及如何投票時(shí)是以個(gè)人利益的最大化來(lái)進(jìn)行“成本——收益”計(jì)算的。由于公民存在著信息缺乏與理性無(wú)知的可能，導(dǎo)致了公民政治參與的冷漠。同時(shí)，由于投票駁論與阿羅不可能性定理，①阿羅不可能性定理是指如果眾多的社會(huì)成員具有不同的偏好，而社會(huì)又有多種備選方案，那么在民主的制度下不可能得到令所有的人都滿(mǎn)意的結(jié)果。定理是由1972年度諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家肯尼思·J·阿羅提出的。代議制民主的選舉制度根本無(wú)法真實(shí)地反映公民偏好，使公民的需求表達(dá)與政治參與面臨著困境。沒(méi)有公民個(gè)人的消費(fèi)偏好顯示，公共決策就不具有合法性。布坎南曾指出，在民主政治下，政府只是形式上的決策主體，或者說(shuō)是委托的決策主體，最終的決策主體是普通選民和從選民中形成的利益集團(tuán)。有鑒于此，我國(guó)公共決策應(yīng)公開(kāi)透明，政府官員應(yīng)重視民眾及其社團(tuán)的作用，充分聽(tīng)取其反饋意見(jiàn)，把其偏好納入到?jīng)Q策的考慮之中，這樣，才能保證決策的民主化和科學(xué)化。這些主張強(qiáng)調(diào)了公民參與作為現(xiàn)代民主政治制度下公民所具有的一種普遍性和廣泛性的行為仍然是極為重要的，有關(guān)公民政治參與的權(quán)利、方式及其運(yùn)作機(jī)制等也是構(gòu)成現(xiàn)代民主政治制度的重要內(nèi)容。公民通過(guò)投票行為真實(shí)地表達(dá)自己偏好的需求，并對(duì)公共決策的廣泛參與也是社會(huì)主義民主政治的核心要求。為了保證公民參與公共決策權(quán)利的真正實(shí)現(xiàn)，確保公共決策符合公共利益，就必須通過(guò)政治程序過(guò)程使每個(gè)公民的根本利益趨向民主化。［3］

二、決策環(huán)境的復(fù)雜化——公民參與政府決策的現(xiàn)實(shí)需求

決策環(huán)境是指影響決策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。一個(gè)決策正確與否，能否順利實(shí)施，它的影響效果如何，不僅取決于決策者和決策方案，而且直接取決于決策所處的環(huán)境和條件。而這些環(huán)境和條件實(shí)際上構(gòu)成了對(duì)決策產(chǎn)生和執(zhí)行的約束通道。當(dāng)前，政府面臨的決策環(huán)境變得復(fù)雜化，客觀上就使得公民參與決策變得更為現(xiàn)實(shí)和必要。

（一）決策的政治環(huán)境

隨著我國(guó)政治體制改革的逐步深人，政治過(guò)程正在向民主化和法制化發(fā)展，公民的民主觀念和法制意識(shí)也在逐漸增強(qiáng)。他們不愿意像過(guò)去那樣只能被動(dòng)地認(rèn)可和接受政府的決策安排，而是越來(lái)越強(qiáng)烈地要求介入決策過(guò)程，使政府決策能夠更充分地體現(xiàn)自己的利益。公民法制意識(shí)提高后，會(huì)把握權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的原則，就是既要遵守公共決策的各項(xiàng)規(guī)定，履行法定義務(wù)，同時(shí)也享有政策規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利，最核心的就是參與權(quán)。但在現(xiàn)實(shí)中，人們大都只看重前一項(xiàng)權(quán)利，而忽視了后一項(xiàng)權(quán)利。絕大多數(shù)公民對(duì)與自身利益密切相關(guān)的政策都十分關(guān)心，決策的任何調(diào)整都可能引起社會(huì)的普遍關(guān)注，人們對(duì)政府的褒貶也往往取決于這些領(lǐng)域決策的成敗。因此，凡是真正以民主化為價(jià)值取向的政府決策者，都會(huì)非常注重并力圖促進(jìn)公共決策的公眾參與。

（二）決策的社會(huì)環(huán)境

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)單一，只存在國(guó)家——集體——個(gè)人的縱向利益結(jié)構(gòu)。建立在這樣的利益結(jié)構(gòu)之上的公共決策機(jī)制，是政府擁有絕對(duì)的決策權(quán)，由政府按照個(gè)人服從集體，個(gè)人、集體服從國(guó)家的原則進(jìn)行協(xié)調(diào)和控制各種利益關(guān)系。同時(shí)，個(gè)人之間、集體之間在利益上也基本趨于平均化，社會(huì)公眾的橫向利益矛盾不顯著，利益訴求很少，表達(dá)的渠道也因此而萎縮，因而決策過(guò)程沒(méi)有形成公眾參與機(jī)制。隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的加快，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，由于多種經(jīng)濟(jì)成分和形式的出現(xiàn)，形成了眾多且龐雜的各種利益主體，整個(gè)社會(huì)呈現(xiàn)出利益多元化趨勢(shì)，而且利益主體之間的競(jìng)爭(zhēng)性矛盾層出不窮，利益差距也在不斷變化。社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化、利益主體的多元化向傳統(tǒng)的公共決策模式提出了挑戰(zhàn)，以往那種由行政官員依據(jù)簡(jiǎn)單的價(jià)值原則和經(jīng)驗(yàn)獨(dú)斷決策的方式已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)利益矛盾和糾紛，無(wú)法制定出公平而有效的公共政策。在這種情況下，只有加強(qiáng)公眾的參與，讓各利益主體充分表達(dá)各自的利益訴求，通過(guò)協(xié)商，溝通意見(jiàn)，相互做出妥協(xié)讓步，從而達(dá)到利益的平衡，才可能為政府的正確決策提供價(jià)值目標(biāo)，使政策更能體現(xiàn)各方的利益。［4］

（三）決策的對(duì)象環(huán)境

決策對(duì)象即決策要解決的問(wèn)題?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展使決策對(duì)象日益呈現(xiàn)出錯(cuò)綜復(fù)雜、千變?nèi)f化的狀態(tài)。客觀事物、外部環(huán)境、內(nèi)部條件處在快速變化之中，決策對(duì)象間聯(lián)系的普遍性和多樣性日益復(fù)雜，決策對(duì)象的運(yùn)動(dòng)變化和發(fā)展的形式日益呈現(xiàn)出多向度特征，使決策的具體對(duì)象所隱含的特殊規(guī)律更加難以認(rèn)識(shí)和把握，決策難度越來(lái)越大。因此，只有加強(qiáng)公眾參與，集思廣益，群策群力，將政策執(zhí)行過(guò)程中的失誤和產(chǎn)生問(wèn)題的原因、現(xiàn)實(shí)狀況、嚴(yán)重程度等全面準(zhǔn)確地反饋到?jīng)Q策機(jī)構(gòu)，然后通過(guò)政策調(diào)整的方式，即采取補(bǔ)充、修正或終止原有決策，或者制定新的決策，才可能從根本上解決問(wèn)題。

決策環(huán)境的復(fù)雜化無(wú)疑使現(xiàn)代決策面臨新的挑戰(zhàn)。一方面，決策的難度空前增大，新情況、新問(wèn)題層出不窮；另一方面，決策失誤所造成的影響無(wú)論在廣度和深度上都大大超過(guò)了以往的任何一個(gè)時(shí)期。無(wú)論在哪一方面，公民參與政府決策都顯得十分必要。

三、公民參與意識(shí)的興起對(duì)政府決策的新要求

公民參與是現(xiàn)代民主政治的核心，是政治文明的重要標(biāo)志。公民參與意識(shí)驅(qū)動(dòng)著公民的參與行為。隨著我國(guó)民主政治建設(shè)步伐的加快，公民的參與意識(shí)不斷加強(qiáng)。公民參與意識(shí)的興起對(duì)政府決策提出了新的要求。

（一）對(duì)政府決策的科學(xué)性提出了新要求

科學(xué)決策要求按照一定的程序，在充分調(diào)查研究，掌握全面準(zhǔn)確信息的基礎(chǔ)上，運(yùn)用科學(xué)的工具和方法，找到利益相關(guān)各方都能夠接受的解決問(wèn)題的辦法。公民參與意識(shí)的興起，要求政府決策經(jīng)得起民眾的檢驗(yàn)。番禺垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)項(xiàng)目決策之所以引起番禺市民的強(qiáng)烈抗議，一個(gè)重要原因在于政府的決策不科學(xué)。番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址附近有十多個(gè)樓盤(pán)，近30萬(wàn)業(yè)主在此居住。發(fā)電廠選址地距最近的樓盤(pán)僅2公里，最遠(yuǎn)的也不過(guò)8公里。市民還提出質(zhì)疑，受垃圾焚燒廠影響的遠(yuǎn)不止30萬(wàn)人，該廠附近區(qū)域內(nèi)居住的人口數(shù)目在100萬(wàn)—300萬(wàn)之間，在聚集著如此眾多的村鎮(zhèn)和高檔樓盤(pán)中興建日焚燒量2000噸的垃圾焚燒發(fā)電廠是否合適？既然政府要在這里建垃圾焚燒發(fā)電廠，為什么不預(yù)先進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃？顯然，公民對(duì)政府決策的科學(xué)性提出了質(zhì)疑。

（二）對(duì)政府決策的民主性提出了新要求

政府決策中的公民參與是民主決策的本質(zhì)要求和體現(xiàn)，民主決策又在一定程度上可以促進(jìn)科學(xué)決策，提高決策的科學(xué)性。涉及老百姓切身利益的重大決策事項(xiàng)需要充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，實(shí)行民主決策，而對(duì)于專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的決策事項(xiàng)，則需要在一定范圍內(nèi)聽(tīng)取專(zhuān)家和有一定專(zhuān)業(yè)知識(shí)的群眾代表的意見(jiàn)。公民參與意識(shí)的興起，要求政府決策必須公開(kāi)征求群眾意見(jiàn)。

在反對(duì)興建垃圾焚燒發(fā)電廠的問(wèn)題上，番禺居民們不依不饒的一個(gè)焦點(diǎn)是：征詢(xún)民意不夠。按照我國(guó)現(xiàn)行體制，決策程序就是政府內(nèi)部討論——專(zhuān)家咨詢(xún)、論證——做出決策方案——征求民意——定案。番禺垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)項(xiàng)目籌建方負(fù)責(zé)人說(shuō)，按照現(xiàn)有的法定程序，籌建生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目在得到廣州市發(fā)改委、規(guī)劃局、國(guó)土房管局認(rèn)可之后，在進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)這個(gè)環(huán)節(jié)內(nèi)，才有聽(tīng)取公眾意見(jiàn)的安排。而居民一再反駁：等到環(huán)評(píng)階段，大局已定，還征求什么意見(jiàn)？而且這種傳統(tǒng)的“聽(tīng)取公眾意見(jiàn)”的方式也備受質(zhì)疑。找?guī)讉€(gè)人開(kāi)個(gè)座談會(huì)，把方案往報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)上一貼，公眾究竟提了什么意見(jiàn)、這些意見(jiàn)是否被采納，便沒(méi)有了下文。這樣的“座談會(huì)民主”、有公示無(wú)回應(yīng)的“單程民主”，對(duì)于解決番禺垃圾焚燒事件引起的爭(zhēng)議顯然是蒼白無(wú)力的。

（三）對(duì)政府決策的透明性提出了新要求

政府決策信息的公開(kāi)透明是公民參與決策的前提。決策信息公開(kāi)透明不僅是為了使人們知曉，更重要的是使人們能在知曉的前提下發(fā)表意見(jiàn)，參與決策。因此，政府應(yīng)該及時(shí)公布決策的目標(biāo)、決策的程序和方法、決策所需要的資源和條件以及決策所面臨的困難和約束條件。只有政府信息公開(kāi)，公眾和政府才能互相交流、互相討論，政府才能夠理解老百姓關(guān)注的是什么，老百姓才能夠理解政府的困境是什么，這樣，才能做到科學(xué)決策和民主決策。

番禺垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)項(xiàng)目之所以受到居民的強(qiáng)烈反對(duì)，緣于政府決策信息的不公開(kāi)。早在2003年，廣州市政府便開(kāi)始規(guī)劃選址。2006年8月，廣州市規(guī)劃局便批準(zhǔn)了番禺區(qū)生活垃圾綜合處理廠的選址為番禺大石會(huì)江村與鐘村鎮(zhèn)謝村，直至2009年9月，在陸續(xù)從網(wǎng)絡(luò)、媒體中得知番禺要建垃圾焚燒發(fā)電廠之前，番禺區(qū)幾十萬(wàn)居民對(duì)政府此前就該項(xiàng)目的一系列運(yùn)作基本上蒙在鼓里。有關(guān)部門(mén)沒(méi)有將整個(gè)垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目的論證、申請(qǐng)、招標(biāo)過(guò)程告知番禺的直接利益相關(guān)方——番禺居民，使得后來(lái)整個(gè)項(xiàng)目在番禺居民看來(lái)處于“暗箱操作”之中，容易讓居民聯(lián)想到其中有不正當(dāng)?shù)睦婀唇Y(jié)行為。正是由于政府決策信息的不公開(kāi)，最終導(dǎo)致了決策的無(wú)效。

（四）對(duì)政府決策的責(zé)任性提出了新要求

在以往一元化決策體制下，政府決策面臨的政治風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)責(zé)任相對(duì)較小。隨著公民參與意識(shí)的不斷增強(qiáng)，要求政府決策必須更加負(fù)責(zé)任，要求政府官員必須更好地運(yùn)用手中的權(quán)力。公眾可以隨時(shí)對(duì)政府決策發(fā)表意見(jiàn)，對(duì)政府政策進(jìn)行評(píng)判。而互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，使公眾對(duì)政府的要求與評(píng)判形成了強(qiáng)大的輿論聲浪，對(duì)作出決策的政府官員形成了壓力。圍繞番禺垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)項(xiàng)目的爭(zhēng)論持續(xù)數(shù)月，仍沒(méi)能就如何解決垃圾處理問(wèn)題找到一條出路；而且在整個(gè)事件中，政府及官員的形象也大打折扣。這一事件表明：相關(guān)政府部門(mén)在今后的決策中必須更多地權(quán)衡決策風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)決策責(zé)任意識(shí)。

四、擴(kuò)大和深化政府決策中的公民參與

根據(jù)前文所述，政府所代表的公共利益并不能完全等同于公眾利益，更不等同于全體公民的利益。隨著公民參與意識(shí)的提高，違背公眾利益或以公共利益侵害少數(shù)人利益的政府決策必然會(huì)導(dǎo)致決策的無(wú)效或決策執(zhí)行的阻滯。因此，良好的政府決策必然要求公民參與，實(shí)現(xiàn)與民意的有效對(duì)接。

（一）公民參與政府決策的路徑

行政決策活動(dòng)作為動(dòng)態(tài)化的能動(dòng)性活動(dòng)過(guò)程，是由多個(gè)環(huán)節(jié)組成的。一般來(lái)說(shuō)，現(xiàn)代決策過(guò)程由問(wèn)題構(gòu)建、方案設(shè)計(jì)、方案抉擇等階段構(gòu)成。按照我國(guó)現(xiàn)行體制，決策程序就是政府內(nèi)部討論——專(zhuān)家咨詢(xún)、論證——做出決策方案——征求民意——定案。到公民參與環(huán)節(jié)，政府決策基本已經(jīng)定案。也就意味著公民參與的形式完全超越了其實(shí)質(zhì)意義。因此，實(shí)現(xiàn)行政決策與公民參與的對(duì)接，必須讓公民參與到整個(gè)行政決策的過(guò)程和環(huán)節(jié)之中。

⒈問(wèn)題構(gòu)建階段的公民參與。在行政決策過(guò)程中，問(wèn)題的建構(gòu)是一個(gè)居于中心的指導(dǎo)系統(tǒng)或定向機(jī)制，直接影響到后續(xù)決策環(huán)節(jié)的效率和質(zhì)量。根據(jù)美國(guó)著名的公共行政學(xué)家威廉·鄧恩教授的觀點(diǎn)，構(gòu)建問(wèn)題是分析人員在不同的利益相關(guān)者所持的相互分歧的意見(jiàn)中連續(xù)地、反復(fù)地探究問(wèn)題的階段。因此，在問(wèn)題建構(gòu)階段容納和鼓勵(lì)公眾參與，實(shí)質(zhì)上也就是擴(kuò)大問(wèn)題搜尋范圍的過(guò)程，是保證各種利益要素表達(dá)自身訴求，即保證問(wèn)題的各相關(guān)方基于自身的利益考量參與問(wèn)題認(rèn)定的過(guò)程。［5］因此，在這一階段，政府應(yīng)積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)公民對(duì)決策對(duì)象及所要解決的問(wèn)題進(jìn)行充分討論，并對(duì)問(wèn)題信息充分收集，以獲得民眾的理解和支持。如果廣州市番禺區(qū)政府一開(kāi)始就垃圾問(wèn)題的嚴(yán)重性、解決垃圾問(wèn)題的緊迫性和必要性等讓市民參與討論，民眾很可能會(huì)理解政府的難處，就不會(huì)遭到高達(dá)97．1%的人的強(qiáng)烈反對(duì)；如果政府就垃圾焚燒項(xiàng)目決策一開(kāi)始便廣泛收集民意，就不會(huì)出現(xiàn)轟動(dòng)全國(guó)的大事件，政府也會(huì)及時(shí)地調(diào)整自己的決策思路和方案。

⒉方案設(shè)計(jì)階段的公民參與。行政決策中的方案設(shè)計(jì)實(shí)質(zhì)上是針對(duì)行政決策問(wèn)題的界定和診斷，并擬定出多種可供選擇的診斷方案。在方案設(shè)計(jì)階段鼓勵(lì)和引導(dǎo)公眾參與，實(shí)際上就是賦予個(gè)人、團(tuán)體等公眾行為者針對(duì)決策問(wèn)題提出改進(jìn)問(wèn)題的方案的權(quán)利。［6］這意味著在此階段政府要允許各方發(fā)表意見(jiàn)，參與方案規(guī)劃，及時(shí)與公眾進(jìn)行對(duì)話(huà)和討論，并在此基礎(chǔ)上適時(shí)制訂未來(lái)的行動(dòng)方案。由于行政決策一般都會(huì)涉及到公眾整體性利益或部分公民的群體利益，在方案的選擇上，必須要考慮到各個(gè)方面的利益，因此，需要政府提供一個(gè)各個(gè)利益團(tuán)體相互交流和對(duì)話(huà)的平臺(tái)。通過(guò)交流和對(duì)話(huà)，公眾可以將自己的意見(jiàn)和訴求合理地表達(dá)到方案設(shè)計(jì)過(guò)程中去。在這個(gè)過(guò)程中，政府的任務(wù)是權(quán)衡各方利益，發(fā)揚(yáng)民主，集思廣益，以彌補(bǔ)政府“有限理性”的不足，推動(dòng)行政決策的科學(xué)化。在番禺垃圾焚燒事件中，這一對(duì)周邊環(huán)境及民眾生活可能產(chǎn)生重大影響的項(xiàng)目，從2004年確定地址、2006年通過(guò)審批、2009年開(kāi)始征地，前后5年中沒(méi)有情況通報(bào)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)一次聽(tīng)證，這種將公眾蒙在鼓里的做法，事實(shí)上就是漠視公眾對(duì)于利益的抉擇。

⒊方案抉擇階段的公民參與。方案的抉擇是行政決策過(guò)程的核心，直接關(guān)系到行政決策的水平和質(zhì)量。在傳統(tǒng)官僚制決策體制中，方案的最終決定權(quán)依據(jù)官僚制體系中的層級(jí)原則層層分配，拍板定案權(quán)集中在少數(shù)行政領(lǐng)導(dǎo)手中，極易導(dǎo)致行政領(lǐng)導(dǎo)的專(zhuān)斷，影響行政決策的質(zhì)量和水平。因此，方案的確定要經(jīng)過(guò)充分的論證，其決策的科學(xué)性要經(jīng)得起公眾參與實(shí)踐的檢驗(yàn)。如政府的立場(chǎng)是否公正，專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)是否中立。在番禺垃圾焚燒事件中，就體現(xiàn)了公眾在方案抉擇階段所發(fā)揮的監(jiān)督和檢驗(yàn)作用。政府請(qǐng)來(lái)的幾位專(zhuān)家都被網(wǎng)民“人肉搜索”出同時(shí)身兼“商家”的身份。與這個(gè)項(xiàng)目有利益關(guān)聯(lián)嫌疑的專(zhuān)家，其作出的論證到底有多大的說(shuō)服力？他們能夠保證中立的立場(chǎng)嗎？種種問(wèn)題導(dǎo)致公眾對(duì)該決策的科學(xué)性產(chǎn)生了質(zhì)疑。

（二）公民參與行政決策的制度保障

胡錦濤同志在黨的十七大報(bào)告中指出：“要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！惫駞⑴c行政決策是民主政治制度的內(nèi)在要求，因此，必須在民主政治制度的框架之下，進(jìn)一步建立健全一系列保障公民參與政府決策的制度，以促進(jìn)政府決策的科學(xué)化與民主化。

⒈完善政府信息公開(kāi)制度。信息公開(kāi)是保障公眾參與的前提，是防止政府隨意決策和腐敗的良藥。國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定：“推進(jìn)政府信息公開(kāi)。除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的事項(xiàng)外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)政府信息。對(duì)公開(kāi)的政府信息，公眾有權(quán)查閱。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為公眾查閱政府信息提供便利條件?！薄靶姓C(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)?！薄俺婪☉?yīng)當(dāng)保密的外，決策事項(xiàng)、依據(jù)和結(jié)果要公開(kāi)，公眾有權(quán)查閱?！闭畱?yīng)該讓民眾看到政府信息從討論研究出臺(tái)到最后確定的過(guò)程，民眾也希望見(jiàn)證與自己生活息息相關(guān)的項(xiàng)目決策過(guò)程。如果政府信息公開(kāi)能夠遵循這樣的系統(tǒng)過(guò)程，就能減少民眾的猜疑。2008年5月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》促進(jìn)了政府信息的公開(kāi)，并使之邁上了法治化道路。但在廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)項(xiàng)目事件中所凸顯出的政府信息公開(kāi)體系的缺失，表明了我國(guó)政府信息公開(kāi)制度還有待進(jìn)一步鞏固與完善。

⒉公示制度必須具有實(shí)質(zhì)意義。公示不僅是為了使人們知曉，更重要的是使人們能在知曉的前提下發(fā)表意見(jiàn)，參與決策。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中人們的利益和主張不同，因而人們?cè)趨⑴c中所表達(dá)的意見(jiàn)自然不同。有時(shí)政府為了減少不同意見(jiàn)而在公示中盡量少提供信息或盡量少給人以發(fā)表意見(jiàn)的時(shí)間。換句話(huà)說(shuō)，政府在決策時(shí)信息的釋放不是很充分，是選擇性地釋放，有的說(shuō)了，有的沒(méi)有說(shuō)；對(duì)政府有利的多說(shuō)，不利的少說(shuō)甚至不說(shuō)。這些都會(huì)使公示制度失去實(shí)質(zhì)性意義。因此，政府決策中的公示應(yīng)從政府規(guī)劃或申請(qǐng)立項(xiàng)開(kāi)始，貫穿決策的全過(guò)程。只有這樣，才能使公眾特別是利益可能受損的公眾較早地知道威脅自己利益的事態(tài)的進(jìn)程，使決策者從一開(kāi)始就能聽(tīng)到不同的意見(jiàn)，能夠更全面地考慮問(wèn)題。

⒊進(jìn)一步完善聽(tīng)證制度。通過(guò)制度化的聽(tīng)證會(huì)以保障決策者聽(tīng)取所有的意見(jiàn)，其目的是切實(shí)、同等地保護(hù)每一個(gè)人的權(quán)利。決策者固然有權(quán)決策，但決策者只有在按照法定的程序充分地聽(tīng)取了所有的意見(jiàn)之后才有權(quán)決策。聽(tīng)證體現(xiàn)了法治所要求的程序正義，它的基本原則是平等和效率。這些原則要求當(dāng)一個(gè)人或一些人的利益可能因權(quán)力機(jī)構(gòu)的決定而被改變時(shí)，他們有權(quán)事先知道，有權(quán)同其他利益和自己不同的人一樣，向作出決定的機(jī)構(gòu)陳述自己的主張，提出支持自己的主張的證據(jù)；而這種主張的陳述和證據(jù)的提出，應(yīng)在與利益無(wú)涉的聽(tīng)證主持人的主持下，分問(wèn)題進(jìn)行，以使決策者和公眾都能在對(duì)比中判定不同的主張和證據(jù)中哪些是更應(yīng)該被采信的。

⒋建立獨(dú)立專(zhuān)家制度。目前，在與重大工程相關(guān)的調(diào)研、評(píng)估和決策中，聽(tīng)取專(zhuān)家的意見(jiàn)或請(qǐng)專(zhuān)家參與評(píng)估、決策已成定例，但專(zhuān)家的獨(dú)立性一直備受公眾質(zhì)疑。因此，建立獨(dú)立專(zhuān)家制度對(duì)于政府科學(xué)決策非常必要。目前，專(zhuān)家?guī)熘贫纫言诤芏鄧?guó)家興起，為我國(guó)政府科學(xué)決策提供了借鑒。即設(shè)立專(zhuān)家?guī)?，確立專(zhuān)家標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)先將不同學(xué)科的專(zhuān)家資料收入庫(kù)中，并建立專(zhuān)家?guī)斓氖褂靡?guī)則。作重大決策時(shí)從專(zhuān)家?guī)熘须S機(jī)抽取專(zhuān)家并及時(shí)公布專(zhuān)家背景信息。公布專(zhuān)家背景信息有兩大好處，一是看是否客觀中立，凡與決策項(xiàng)目有直接利害關(guān)系的或道德操守上有污點(diǎn)的應(yīng)予以回避或棄用；二是當(dāng)專(zhuān)家因?yàn)樽约哄e(cuò)誤或不當(dāng)意見(jiàn)而造成重大決策失誤時(shí)，雖可不追究法律責(zé)任，卻應(yīng)負(fù)道義上的責(zé)任。

⒌強(qiáng)化官員問(wèn)責(zé)制度。國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定，要“建立健全決策跟蹤反饋和責(zé)任追究制度”。“要按照‘誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)’的原則，建立健全決策責(zé)任追究制度，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)和決策責(zé)任相統(tǒng)一”。重大的決策失誤對(duì)民眾造成的損失可以通過(guò)國(guó)家賠償?shù)姆绞讲糠謴浹a(bǔ)，而對(duì)生態(tài)環(huán)境以及人類(lèi)自然和文化遺產(chǎn)所形成的破壞是永遠(yuǎn)無(wú)法彌補(bǔ)的。因此，政府官員應(yīng)對(duì)重大決策失誤承擔(dān)相應(yīng)的政治或法律責(zé)任。強(qiáng)化官員問(wèn)責(zé)制度，可使其充分考慮決策風(fēng)險(xiǎn)，減少?zèng)Q策失誤，提升決策的科學(xué)性。

［1］（美）科恩．論民主［M］．聶崇信，朱秀賢譯．商務(wù)印書(shū)館，1988．

［2］張康之．公共行政：“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的適應(yīng)性問(wèn)題［J］．中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2004 ，（02）．

［3］董春宇．公共選擇理論對(duì)中國(guó)公共決策民主化的啟示［J］．遼寧師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008，（07）．

［4］徐輝．試論公共決策的公眾參與［J］．江西行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，（04）．

［5］［6］高衛(wèi)星．行政決策中的公眾參與淺議［J］．領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2006，（22）．

（責(zé)任編輯：高 靜）

The Logical Necessity of Citizen Participation in Government Decision－making and Actual Docking——the Perspective of Guangzhou Panyu Spam Incident for Power Generation Projects

Yu Chaowen

Panyu spam incident highlighted the participation of citizens in the government decision－making is loss．Public choice theory start from the logical of “economic man”，provides a theoretical basis for citizen participation in government decision－making．Citizen participation in the government decision－making has become very necessary because of the changes of modern decision－making．The awareness of citizen participation on government decisions has new requirements on the government．Citizens must be involved in the whole process of government decisions with a corresponding system of protection，to achieve effective docking between the government policy and the public．

the Perspective of Guangzhou Panyu Spam Incident；citizen participation；government decision－making；docking

C934

A

1007－8207（2011）03－0013－05

2010－12－03

余超文 （1976—），男，湖南常德人，韶關(guān)市委黨校講師，哲學(xué)碩士，研究方向?yàn)檎螌W(xué)理論與公共管理。