□ 朱陸民，陳麗斌

（湘潭大學，湖南 湘潭 411100）

中國特色應(yīng)急管理體系構(gòu)建探究

□ 朱陸民，陳麗斌

（湘潭大學，湖南 湘潭411100）

國家應(yīng)急管理體系在建設(shè)過程中面臨的一些深層次矛盾和難題構(gòu)成其體制性障礙。因此，對于我國這樣一個管理層次多、幅度大，且又正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期的大國來說，將應(yīng)急管理體系構(gòu)建放在一個戰(zhàn)略高度研究是十分緊迫和必要的。

應(yīng)急管理體系建設(shè)；應(yīng)急管理體制；機制；法制；預(yù)案

進入21世紀，金融危機、冰雪災(zāi)害、大地震等日益增多的非傳統(tǒng)安全威脅無疑給政府管理提出了一個新的、也是不能回避的重大課題，即政府如何對各類突發(fā)事件進行有效的應(yīng)急管理。政府應(yīng)急管理作為公共管理領(lǐng)域內(nèi)新興的一門邊緣分支學科，著重研究的是政府如何建立應(yīng)急管理系統(tǒng)，即政府如何建立應(yīng)對突發(fā)事件的緩解、準備、反應(yīng)及恢復機制和運行體系。

一、我國應(yīng)急管理的現(xiàn)狀

雖然我們國家的應(yīng)急管理起步晚、起點低，但是經(jīng)過對“SARS”、“汶川大地震”等大型的危機的應(yīng)對，其有了較快速的發(fā)展。2003年下半年，黨中央、國務(wù)院在總結(jié)防治“非典”工作的應(yīng)驗和教訓的基礎(chǔ)上，開展了應(yīng)急管理“一案三制”（即：應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件所制定的應(yīng)急預(yù)案、管理體制、運行機制和有關(guān)法律制度）建設(shè)工作，這就拉開了我國應(yīng)急管理體系構(gòu)建的序幕。2004年9月，黨的十六屆四中全會做出了《關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，它從加強黨的執(zhí)政能力和政府執(zhí)行力的層面，進一步提出 “建立健全社會預(yù)警體系，形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機制，提高保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力”。2006年1月，國務(wù)院正式發(fā)布全國應(yīng)急管理體系的總綱領(lǐng)——《國家突發(fā)公共事體應(yīng)急預(yù)案》成為全國應(yīng)急管理體系的總綱領(lǐng)。2006年8月，黨的十六屆六中全會通過 《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出了完善應(yīng)急管理體制機制，有效應(yīng)對各種風險。建立健全分類管理、分級負責、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制。2007年11月1日，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》正式施行。

目前，我國相對完備的應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機制和法制也在不斷地走向完善。在處理突發(fā)事件的過程中，政府高效的行動和務(wù)實的作風也逐漸深入人心。但是應(yīng)急管理體系建設(shè)是一個漸進的過程，很多關(guān)系需要調(diào)整。在應(yīng)急管理過程中，難免會有不夠完善的地方。

二、我國應(yīng)急管理體系建設(shè)中存在的問題

（一）危機預(yù)防工作存在很大的被動成分

戴維·蓋布勒認為：政府管理的目的是“使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療”。與應(yīng)急管理過程中其他階段相比，危機避免是一種既經(jīng)濟又簡便的方法，然而我們在日常的危機管理活動中卻未對其給予足夠的重視。就目前來看，我們的應(yīng)急管理還是一種很被動的管理模式，沒有將應(yīng)急管理化為常態(tài)管理，往往等突發(fā)事件發(fā)生了再匆忙應(yīng)對。而就已經(jīng)形成的預(yù)警網(wǎng)絡(luò)而言，僅在地震、水災(zāi)、氣象等領(lǐng)域建立了比較完備的監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，其他領(lǐng)域的突發(fā)公共事件的預(yù)警網(wǎng)絡(luò)還未建立，不僅沒有統(tǒng)一的信息平臺，而且缺乏對監(jiān)測點的制度化建設(shè)，導致常常出現(xiàn)信息割裂、渠道單一、傳輸?shù)托У默F(xiàn)象。[1］（p102）

（二）缺乏統(tǒng)一、專門的應(yīng)急管理機構(gòu)

我國現(xiàn)在還沒有一個高級別、專門的應(yīng)急管理機構(gòu)。而像我國這樣幅員廣闊，突發(fā)事件頻發(fā)的國家，不應(yīng)該只是設(shè)立應(yīng)急管理辦公室。目前我國處理公共危機的基本模式主要是，專門針對特定需要由中央政府或省級政府、有關(guān)部門設(shè)立臨時機構(gòu)，一級政府等著一級政府下指示決定怎么辦，而影響了危機處理的效率。而且相關(guān)的工作人員需要花時間適應(yīng)對方處理問題的方法，還需要協(xié)調(diào)好彼此之間的分歧。而突發(fā)事件往往猝不及防，需要在短時間內(nèi)拿出可靠、科學的措施方案。由于這些機構(gòu)的臨時性，容易發(fā)生“病急亂投醫(yī)”的情況。也因缺乏專業(yè)性、經(jīng)驗性而無法達到預(yù)期的目標，甚至給后期工作造成被動局面。

（三）應(yīng)急管理的重心偏高

在目前我國應(yīng)急管理過程中，中央與地方的關(guān)系主要表現(xiàn)在應(yīng)急管理重心偏上，基層缺少權(quán)力。

⒈基層政府缺乏相應(yīng)的決策權(quán)。我國是一個實行單一制的國家，長期以來實行的是中央集權(quán)的行政管理體制。憲法和法律賦予中央政府廣泛的、幾乎是無所不包的職權(quán)。從屬于中央政府的地方政府，受中央政府的直接監(jiān)督。由于缺乏權(quán)力，往往導致其在應(yīng)急管理決策方面縮手縮腳，使應(yīng)急效率受到影響。

⒉基層政府缺乏具有地方特色的應(yīng)急管理預(yù)案。每個地方的情況不同，因此，應(yīng)急管理的方向和重點也不同。然而，目前的預(yù)案大都是在國家和省級層面制定的，基層政府則很少參與進來。也就是說，基層政府很少具備具有當?shù)靥厣膽?yīng)急管理預(yù)案，而是上面怎么說，下面就怎么做。這些問題是應(yīng)急管理系統(tǒng)組建初期就存在的問題，也是導致應(yīng)急管理一直不能到位的原因之一。

（四）應(yīng)急管理的單災(zāi)害防御體系相對落后

我國應(yīng)急管理體制還是單災(zāi)害防御體系。災(zāi)害預(yù)測工作是是通過分類、分區(qū)、分部門開展的。通常是由各自部門預(yù)測屬于本部門的災(zāi)害并進行相關(guān)的災(zāi)害防御工作。災(zāi)害管理是按災(zāi)種劃分的，分別由氣象、水利、國土資源、海洋、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、消防、環(huán)境、防疫和地震等部門承擔相應(yīng)災(zāi)種的管理職責。很多災(zāi)害防御部門都很少有工作交叉，嚴重缺乏信息溝通。同時防災(zāi)、抗災(zāi)是由各級政府及相關(guān)行業(yè)部門承擔，災(zāi)害發(fā)生以后由災(zāi)害發(fā)生地的政府和相關(guān)部門進行處理，相應(yīng)的部門展開全面的應(yīng)對，而其他部門則不太過問。而救災(zāi)與援建分別由民政和計委、商務(wù)部等經(jīng)濟主管部門承擔。

（五）應(yīng)急法律與法規(guī)不夠完善

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）是我國應(yīng)急管理法制建設(shè)的一個重要里程碑。該法對于有效預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴重社會危害，保護人民生命財產(chǎn)安全，維護國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序，具有重大而深遠的意義。然而該法還有一些缺陷需要引起我們的注意。主要是應(yīng)急管理立法體系還缺乏大量配套立法和留有部分法律空白?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》作為總法，雖然是我國應(yīng)急管理體系中的一個重要成果，并且在多處都進行了重新修補充，但其不可能在所有的方面都考慮得很周全，有的地方應(yīng)對法只是順帶提過。但這些細節(jié)很重要。而現(xiàn)行的一些法律也有與突發(fā)事件應(yīng)對法相沖突的地方。由此很容易造成應(yīng)急管理的方式方法不統(tǒng)一和多標準，這無形中又增加了危機應(yīng)對的困難。一些法律因內(nèi)容不夠詳細，停于表面，使其在施行過程中又難以把握，如處罰權(quán)責規(guī)定、行政補償?shù)榷家?guī)定得不夠明確。

（六）應(yīng)急管理公眾參與度不高

無論是什么類型的突發(fā)事件，公眾都是最先接觸到突發(fā)事件的主體。因此，讓公眾一起來應(yīng)對突發(fā)事件，無疑是很明智的選擇。西方國家在重建政府與公民信任關(guān)系方面的另外一個努力就是擴大公民參與。探討參與理論的先驅(qū)Sherry R．Arnstein認為：“公民參與是一種公民權(quán)力的運用，是一種權(quán)力的再分配，使目前在政治、經(jīng)濟等活動中無法掌握權(quán)力的公眾，其意見在未來能有機會被列入考量”。然而在我國，公眾對應(yīng)急管理的概念尚不十分清楚，就更不用說參與應(yīng)急管理了。由于我國曾長期處于計劃經(jīng)濟體制下，現(xiàn)在仍然可以看到很多計劃經(jīng)濟體制留下的影子，公眾還存在對政府的極度依賴，只要有問題出現(xiàn)，就想政府來解決。公眾習慣了一切行動聽指揮，缺乏主動性，靠著硬性的規(guī)定和紀律要求來維持一些行為，缺乏參與的文化根基。

（七）缺乏相關(guān)設(shè)備和專業(yè)人才

⒈物資資源保障體系的缺乏。由于應(yīng)急管理是非常規(guī)管理，因此很多應(yīng)急管理所需要的物資保障，在常態(tài)時期用到的機會很少。這其中會產(chǎn)生一定的成本，應(yīng)急物資保障越齊全，則產(chǎn)生的保管成本則越高。而想要構(gòu)建完善的物資資源保障體系，除了專項資金外，還要有相關(guān)的配套設(shè)施。我國在物資保障體系方面都會出現(xiàn)不到位的現(xiàn)象，每當突發(fā)事件發(fā)生之后，這種很窘迫和危險的情況就會顯露出來。

⒉缺乏專業(yè)性人才。當前我國在應(yīng)急管理人力資源保障方面還遠遠不足。一方面是專業(yè)應(yīng)急管理研究型人才缺乏。主要表現(xiàn)在應(yīng)急管理理論研究起步晚，高校開設(shè)專業(yè)也相應(yīng)較晚，學科建設(shè)不夠成熟。普遍存在專業(yè)定位不科學、課程設(shè)置不合理、師資力量極度匱乏、教材建設(shè)嚴重滯后和就業(yè)形勢嚴峻等問題。[2］另一方面是專業(yè)救援隊伍建設(shè)仍然薄弱。缺乏統(tǒng)一高效的專業(yè)應(yīng)急救援隊伍。比如解放軍和武警部隊雖然人數(shù)眾多，但由于缺乏針對性裝備、技術(shù)和專業(yè)訓練，使救援成效受到影響。目前，特別缺乏專業(yè)性強的救援隊伍，尤其是能勝任多種危機救援的兼具綜合性和專業(yè)性的隊伍。

二、完善我國突發(fā)事件應(yīng)急管理體系的建議

（一）建立完善的應(yīng)急預(yù)警機制

⒈建立標準化的信息處理過程。進行預(yù)警的機構(gòu)要對日常生活中的種種征兆進行正確的分析，即需要通過標準化的信息處理，明晰地選擇信息要素和進行風險分析，特別是要達到信息在部門之間實現(xiàn)高效率的共享。因此，要做好突發(fā)公共事件的信息收集、處理、分析、發(fā)布、傳遞等工作，建立完備的網(wǎng)絡(luò)傳輸系統(tǒng)、應(yīng)用軟件系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)及相關(guān)專業(yè)機構(gòu)。信息系統(tǒng)要在充分利用現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上，由國家統(tǒng)一規(guī)劃，分級組織實施。

⒉建立有效的預(yù)警發(fā)布機制和應(yīng)急準備機制。美國著名社會心理學家G·奧爾波特認為，流言的強度＝事情的重要程度×情況的模糊程度。因此，在處理突發(fā)事件過程中，政府壓制信息的傳播，在解釋上又含糊其辭，不給公眾一個明白的解釋說明，很容易出現(xiàn)因為信息閉塞而導致危機的失控和無謂的恐慌?？只攀加诹餮?，流言止于公開。全方位的信息公開不僅滿足了公眾的知情權(quán)，也有利于公眾做出理性評判和選擇。其次，要加強對信息的加工處理、研究分析，做出切實可行的應(yīng)對突發(fā)事件工作預(yù)案，做到信息資源共享。在應(yīng)急準備方面，政府應(yīng)急部門以及相關(guān)的專業(yè)部門、企事業(yè)單位、社區(qū)等都要根據(jù)預(yù)案的設(shè)計著手進行行動準備和資源調(diào)度。

（二）建立一個強有力的危機管理中樞指揮機構(gòu)

要明確指揮關(guān)系，建立一個規(guī)格高、有權(quán)威的應(yīng)急指揮機構(gòu)，合理劃分各相關(guān)機構(gòu)的職責，明確指揮機構(gòu)和應(yīng)急管理各相關(guān)機構(gòu)之間的縱向關(guān)系，以及各應(yīng)急管理機構(gòu)之間的橫向關(guān)系。[3］這個應(yīng)急指揮機構(gòu)除了政府的工作人員外，還應(yīng)有相應(yīng)的專家小組，增強其專業(yè)性和科學性。然后通過這個應(yīng)急指揮機構(gòu)專業(yè)的、全方面的協(xié)調(diào)和管理突發(fā)事件。而縣市一級政府也應(yīng)該設(shè)立專門的應(yīng)急管理指揮部門，并使其更加的制度化，專門化，加強各部門對突發(fā)事件的綜合協(xié)調(diào)能力。這樣，就不會因缺少統(tǒng)一的主管部門，導致一些相關(guān)部門不能對突發(fā)事件進行及時、有效的處理情況的發(fā)生。這方面可以吸收日本政府“強內(nèi)閣、大安全”的危機管理機制和經(jīng)驗，建立一個強有力的危機管理中樞系統(tǒng)，加強對政府部門的科學管理，提高面對突然事件時的綜合協(xié)調(diào)能力。[4］

（三）將應(yīng)急管理重心下移

增加基層權(quán)力，使應(yīng)急管理重心下移。兩者的關(guān)系處理的恰當與否，直接關(guān)系著應(yīng)急管理工作的方式、效率、結(jié)果，同時關(guān)系著中國特色應(yīng)急管理體系能否有效的建立起來。這也是任何實行層級制管理的國家都面臨的一項長期任務(wù)。施蒂格勒認為，地方政府與中央政府相比，更接近自己的公眾，從而對所管轄地區(qū)的居民的效用函數(shù)和公共產(chǎn)品需求比較了解。[5］在一個充滿活力的社會里，中央政府與地方政府的職責必須合理分工。我國應(yīng)急管理體系的建設(shè)方面，中央需要考慮重心下移的原則。采取屬地負責制，就是中央將更多的權(quán)利下放給地方政府，使得其在處理突發(fā)事件的時候能夠放開手腳，有所作為。同時建立有地方特色的應(yīng)急管理預(yù)案，這樣，就可以使突發(fā)公共事件最大限度地化解在萌芽狀態(tài)，消滅在初始階段。

（四）建立綜合性的防御體系

應(yīng)急管理依賴于應(yīng)急信息交換能力和危機管理者依據(jù)收集的信息制定有效行動方針的能力。[6］（p99）當災(zāi)害發(fā)生尤其是多種災(zāi)害混在一起的時候，快速展開救援工作是十分關(guān)鍵的。單災(zāi)害防御體系由于災(zāi)害之間的關(guān)系被人為的割裂開，導致部門之間相互推諉，使得救援工作往往受到阻礙，不能夠連接成一體。建立綜合性防御體系就是建立一種指揮平臺，在多種災(zāi)害同時發(fā)生時，能夠迅速通過這種平臺對災(zāi)害定性，然后協(xié)調(diào)有關(guān)部門積極主動地參與，而不是單純由某一部門負責。如果能夠建立綜合防御體系，那么相關(guān)部門則不會因為準備不足而處于被動地位；不會因為援引不足導致無法給災(zāi)害定性，使得救援不全面且缺乏重點；不會因為部門分割而導致彼此缺乏配合而延誤災(zāi)情。

（五）完善法律法規(guī)體系

建立配套的立法，如救援方面應(yīng)出臺專門的救援法與之配套，還應(yīng)該詳細規(guī)定重大災(zāi)害發(fā)生時的救濟和救助原則，包括政府的支援、財政撥款，災(zāi)后恢復重建救濟和救助標準等。盡快調(diào)整、確立一系列與《突發(fā)事件應(yīng)對法》相對應(yīng)的配套立法。同時適時地對《突發(fā)事件應(yīng)對法》進行補充、修訂，使其更加完整、完善。還要加大對《突發(fā)事件應(yīng)對法》的學習和宣傳力度，讓其走入社區(qū)、走入公眾。使已有的應(yīng)急法律規(guī)范執(zhí)行到位，還必須做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

（六）構(gòu)建社會參與應(yīng)急管理平臺

⒈加強公民危機意識培養(yǎng)。在一定程度上，公眾的參與是整個社會應(yīng)急管理的基礎(chǔ)。公民參與是在方案的執(zhí)行和管理方面，政府提供更多施政反饋渠道來回應(yīng)民意，并使公眾能以更直接的方式參與公共事務(wù)，接觸服務(wù)公眾的公務(wù)機關(guān)的行動。[7］加強安全防范意識和安全知識教育，并把這種教育納入“國民教育”體系之中，要以社區(qū)、單位等組織機構(gòu)作為中間載體，通過廣播、網(wǎng)絡(luò)、報紙、宣傳手冊等媒介向公民廣泛開展安全教育，還要組織與公民生活息息相關(guān)的安全培訓和演習。可依據(jù)實際情況設(shè)定一個“國家安全日”，讓公眾意識到應(yīng)急管理的重要性。

⒉加強社會參與應(yīng)急管理的組織化、制度化建設(shè)。我國應(yīng)當改變以往單一以政府為管理中心的應(yīng)急管理模式，重視發(fā)展以政府、公眾、企業(yè)、非政府組織、社會團體相互合作的應(yīng)急管理模式，建立全民參與的應(yīng)急管理體系。并將其制度化、法制化。通過法律的形式將社會成員對應(yīng)急管理的參與制度確立起來。并建立、健全非政府組織和公民參與的方法和渠道，更為重要的是使他們懂得運用哪些渠道去影響應(yīng)急管理政策的制定，這樣就會有助于社會公眾對應(yīng)急管理的了解和重視，從根本上提高公眾的危機意識和參與應(yīng)急管理的意識。

（七）加強資金投入和人才隊伍建設(shè)

⒈加強物資保障。物資保障是突發(fā)事件應(yīng)對的基礎(chǔ)。沒有物資保障，突發(fā)事件應(yīng)急管理就會成為一句空話。在一定程度上，物資資源保障是突發(fā)事件狀態(tài)下民眾的生命保障線。中央在設(shè)立專門的應(yīng)對物資儲備專項資金，落實應(yīng)急儲備資金的基礎(chǔ)上，應(yīng)整合現(xiàn)有物資儲備資源，按照條塊結(jié)合、資源整合和降低行政成本的要求，充分利用現(xiàn)有資源。還要對應(yīng)急管理的專項資金進行監(jiān)督和檢查，避免因為將資金挪作他用影響應(yīng)急工作展開。

⒉建立專業(yè)應(yīng)急管理人才隊伍。突發(fā)事件的應(yīng)對幾乎都是專業(yè)性強、危險性高、時間緊迫、需要專門技術(shù)和裝備的特殊作業(yè)。應(yīng)該采取吸引人才、引進人才、留住人才、發(fā)展人才的積極措施。，通過這些專業(yè)的人才定期開展應(yīng)急管理知識普及活動。對高校開設(shè)危機管理專業(yè)實行科學定位，合理設(shè)置課程，增加其實踐能力，為我國的應(yīng)急管理工作做好未來的人才儲備。培養(yǎng)能勝任多種危機救援的兼具綜合性和專業(yè)性的人才隊伍。對于應(yīng)急救援專門隊伍的建制，建議等同于中國人民武裝警察部隊的建制，實行義務(wù)兵與志愿兵相結(jié)合的兵役制度，執(zhí)行人民解放軍的條令、條例。[8］

[1］郭濟．中央和大城市政府應(yīng)急機制建設(shè)[M］．中國人民大學出版社，2005．

[2］王歡芳．我國公共事業(yè)管理專業(yè)發(fā)展面臨的困境及解救[J］．企業(yè)管理，2008，（33）．

[3］高小平．綜合化：政府應(yīng)急管理體制改革的方向[J］．行政論壇，2007，（02）；新華文摘，2007，（13）．

[4］劉艷．試析日本危機管理機制及其對中國的啟示[J］．中國人民公安大學學報，2004，（01）．

[5］平新喬．財政原理與比較財政制度[M］．上海人民出版社，1995．

[6］羅伯特·希斯．危機管理[M］．王成等譯．中信出版社，2004．

[7］張成福，孟慶存．重建政府與公民的信任關(guān)系——西方國家的經(jīng)驗[J］．國家行政學院學報，2003，（03）．

[8］馬慶鈺．建立國家職業(yè)應(yīng)急救援隊伍的設(shè)想[J］．中國行政管理，2009，（04）．

（責任編輯：牟春野）

Abstract：The state emergency management system in the course of construction is also facing some deep contradictions and problems；they constitute the obstacles for the state of emergency management system．For china which is such a management levels，amplitude and in economic transition and social transformation crucial nation，building emergency management system on a strategic level is necessary and urgent．

Key words：emergency events；emergency management；emergency management systems；construction

Research on System Construction of Chinese Characteristics Emergency Management in China

Zhu Lumin，Chen Libin

D630．8

A

1007－8207（2011）07－0013－04

2011－03－16

朱陸民 （1968—），男，湖南郴州人，湘潭大學哲學與歷史文化學院副教授，碩士研究生導師，博士，湖南師范大學公共管理學院政治學博士后，國際關(guān)系專業(yè)流動站研究人員，研究方向為東亞國際關(guān)系；陳麗斌 （1985—），女，福建三明人，湘潭大學國際關(guān)系專業(yè)研究生