■歐陽晨雨

根治“賄選”頑癥

■歐陽晨雨

民主是一樣好東西。有了民主，政治不再是少數(shù)精英人士或高尚人物的私家游戲，普通民眾的意志也能充分張揚；有了民主，亙古千年的“人治”終于唱響了一曲謝幕挽歌，法治自此擁有了最肥沃的土壤；有了民主，任何強權(quán)都不能天馬行空、獨往獨來，即便弱勢群體的利益亦可得到有力保障……

近代以降的一部中國革命史，就是一部民主建設(shè)史。為了民主這個“頭等重要的政治目標(biāo)”，中國人民前赴后繼，作出了巨大犧牲，然而民主進(jìn)程仍未有窮期。盡管30余年的國家經(jīng)濟改革，創(chuàng)造了有史以來的經(jīng)濟大繁榮，輝煌成就令世界為之矚目，一股股逆流也在悄然滋生和涌動，尤其是發(fā)生在一些地區(qū)的“賄選”問題，已成為當(dāng)下中國發(fā)展民主、健全法治的嚴(yán)重阻礙。

日益猖獗的賄選之風(fēng)

所謂賄選，就是用金錢物質(zhì)收買選舉工作人員或選民，以取得選票或改變選舉結(jié)果的行為。最初的賄選，只是上世紀(jì)90年代之初，發(fā)生在個別農(nóng)村的“撲朔迷離”之舉。較早為媒體披露的賄選事件，有1994年廣東恩州市江州鎮(zhèn)賄選案，1995年重慶沙坪壩區(qū)井口鎮(zhèn)南溪村賄選案，等等。而今的賄選亂象，早已不能等閑視之，無論賄賂的數(shù)額、形態(tài)，還是人數(shù)、范圍、影響等諸多方面，都發(fā)生了頗為巨大的變化。

農(nóng)村是中國民主的重要“發(fā)源地”。上世紀(jì)的抗戰(zhàn)時期，貫徹“三三制”原則下的陜西保安，農(nóng)村民主建設(shè)搞得有聲有色；40年后，由農(nóng)村政權(quán)建設(shè)的選舉改革開始，中國政治體制改革啟動了破冰之旅?！胺痔锏綉簟备母锖蟮膹V西自治區(qū)的宜州市合寨村，1980年2月進(jìn)行無記名推選，產(chǎn)生了中國歷史上第一個村民委員會。村民們一起制定了村規(guī)民約、封山公約，實現(xiàn)了村務(wù)的民主管理和村民自我教育。

從村民委員會誕生，再到萬眾矚目的“海選”產(chǎn)生，走過了6年的時光。1986年梨樹縣北老壕村村干部選舉試水“海選”，到1991年底平安村第二屆村委會換屆選舉“海選”基本成熟，這種中國式農(nóng)村選舉，由農(nóng)民直接提名候選人，再實行無記名投票，選出自己的當(dāng)家人，閃耀著國人智慧的民主經(jīng)驗，部分精華已被《村民委員會組織法》吸收，并向全國農(nóng)村推行。三十多年的生動實踐，中國基層群眾自治，以其參與的深度和廣度受到了國際社會的認(rèn)可和好評。

然而，隨著村級直選的普及，人大代表地位相對提高的同時，“拉票賄選”等新問題也漸漸浮出水面。賄賂代表、代表接受賄賂、“出賣”選票等“怪現(xiàn)象”屢見報端，有的甚至從秘密活動演繹為半公開化。據(jù)新疆自治區(qū)某課題組的一項問卷調(diào)查，鄉(xiāng)村選舉中賄選的主要表現(xiàn)形式依次是“請客吃飯‘聚集’人氣賄選”、“利益‘承諾’蒙騙選民賄選”、“贈送財物‘籠絡(luò)’人心賄選”、“宗派關(guān)系‘拉攏’感情賄選”、“贈送金錢‘購買’選票賄選”。

有專家還歸納了農(nóng)村“賄選”的7種典型動態(tài)，如從“暗箱操作”的拉票賄選，發(fā)展到“暗箱操作”與“公開活動”相結(jié)合的拉票賄選；從個別人單獨活動拉票賄選，到有組織拉票賄選；從請吃喝、送禮品拉票賄選，到直接送現(xiàn)金拉票賄選；從當(dāng)場兌現(xiàn)錢物拉票賄選，到當(dāng)場兌現(xiàn)錢物與“期權(quán)”式交易相結(jié)合；從送錢送物的單一手段拉票賄選，到多種手段拉票賄選；賄選發(fā)生地并不僅僅局限在經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，連貧困地區(qū)也不能幸免；出現(xiàn)了所謂“賄賂代筆人”，違背選民的意愿“偷梁換柱”。

農(nóng)村選舉中的賄選問題，妨礙了優(yōu)秀人才選拔，敗壞了社會風(fēng)氣，影響了社會穩(wěn)定，制約了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，特別是根據(jù)送錢送物的多少來決定“選票”，削弱了村民的民主意識，禁錮了民主思想，這種對選舉公開、公平和公正的公然破壞，進(jìn)一步阻礙了農(nóng)村的民主化進(jìn)程。

反賄選之戰(zhàn)已經(jīng)打響

任何一個致力于實現(xiàn)權(quán)力陽光運行的政權(quán)，任何一個致力于構(gòu)建民主法制秩序的國家，都不會允許賄選的發(fā)生，肆意腐蝕執(zhí)政的根基。面對日益猖獗的賄選活動，一場純凈民主空氣、肅清民主陰霾、剔除民主雜質(zhì)的反賄選戰(zhàn)役毅然鋪開。從執(zhí)政黨有關(guān)政策接踵出臺，到有關(guān)法規(guī)相繼問世，再到司法領(lǐng)域重拳出擊，無不散發(fā)著對賄選亂象的深切憂慮，以及對清明政治和民主秩序的殷切憧憬。

農(nóng)村基層選舉之亂象，最先得以進(jìn)入高層視線。因為不斷升級的賄選行為，不但違背了村委會選舉的公平、公正原則，而且挫傷了廣大村民依法參與選舉的積極性，對“三農(nóng)”問題的解決和新農(nóng)村的構(gòu)建，也形成了嚴(yán)重威脅。2007年，民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司收到的85件群眾來信中，有62件涉及村民委員會選舉問題。其中，反映“賄選”問題的占十分之一。日益趨重的賄選局勢，使得高層對反賄選的認(rèn)識，也在不斷加深和拓展。

在反賄選的戰(zhàn)斗中，首先暴露出問題的，是現(xiàn)有法律制度。1998年11月4日開始實施的村委會組織法，只對賄選及其查處進(jìn)行了原則規(guī)定。對實踐中形形色色的賄選行為，具體認(rèn)定時明顯依據(jù)不足。近年來，有29個省(區(qū)、市)先后根據(jù)村委會組織法的要求，制定了村委會組織法實施辦法。但基于“上位法”的“真空”，“下位法”也難以突破。

與此形成強烈對比的是，在一些地方接連發(fā)生重大賄選案件?；诹⒎üぷ鞯闹?jǐn)慎與細(xì)致，相關(guān)政策的率先出臺，便成了一種必然之舉。為解決村委會選舉中的突出問題，中紀(jì)委、中組部、民政部2006年聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真解決村級組織換屆選舉中“賄選”問題的通知》，要求堅決糾正和查處村級組織換屆選舉中的“賄選”等違紀(jì)違法行為。

在中紀(jì)委、中組部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)肅換屆紀(jì)律保證換屆風(fēng)清氣正的通知》中，規(guī)定“對拉票賄選的，一律排除出考察人選，已列為候選人的取消候選人資格，已經(jīng)提拔的責(zé)令辭職、免職、降職或者依法罷免，賄選的還要依紀(jì)依法處理；參與或者幫助他人拉票賄選的，比照為自己拉票賄選的行為給予相應(yīng)處理”，真正做到“不讓老實人吃虧，不讓投機鉆營者得利”。鏗鏘有力、樸實堅定的話語，真實地折射出高層對于澄清選舉風(fēng)氣，反賄選的決心。

面對賄選界限不夠清楚，實踐操作不力的問題，2009年5月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進(jìn)村民委員會選舉工作的通知》，對賄選作出清晰界定，即：候選人及其親友直接或指使他人用財物或者其他利益收買本村選民、選舉工作人員或者其他候選人，影響或左右選民意愿的，都是賄選。對于懲罰，通知稱：一經(jīng)發(fā)現(xiàn)即取消其參選資格，已經(jīng)當(dāng)選的，其當(dāng)選無效；違反治安管理規(guī)定的，依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。但問題在于，該通知僅限于政策層面。在不少農(nóng)村地區(qū)，由于法律缺失，打擊效力不足，拉票賄選等現(xiàn)象仍有發(fā)生。

政策的刷新是法律問世的先導(dǎo)。2010年10月28日，全國人大常委會審議通過了修改后的《村民委員會組織法》。該法第十七條規(guī)定，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段當(dāng)選村民委員會成員的，當(dāng)選無效。對以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會選舉的行為，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報，由鄉(xiāng)級或者縣級人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。

這是改革中國為向賄選“毒瘤”開戰(zhàn)，鍛造的又一柄鋒銳“手術(shù)刀”。

醫(yī)治賄選的“靈丹妙藥”

在排山倒海般的民主法治大潮中，賄選中的些許喧囂都只是一個個轉(zhuǎn)瞬即逝的細(xì)浪。當(dāng)我們定睛審視，透過這紛紛擾擾的亂象迷霧，反而更易察覺到當(dāng)前民主法治建設(shè)的若干瓶頸與短板。以民主為車，以法制為軌，度過一個個坎坷障礙，中國的民主法治建設(shè)才會真正成長。

從政治發(fā)展史角度看，賄選是近代民主選舉活動普及初期產(chǎn)生的政治腐敗現(xiàn)象。18、19世紀(jì)的英國和美國、二戰(zhàn)以后的日本、近年來的菲律賓、泰國等都出現(xiàn)過賄選頻繁發(fā)生的現(xiàn)象。在中國近代史中也不乏賄選丑聞，如1923年曹錕向600多名國會議員行賄，當(dāng)選總統(tǒng)的事件。

1923年6月，直系軍閥首領(lǐng)曹錕指使其黨羽，采用各種手段進(jìn)行“逼宮”，把總統(tǒng)黎元洪逼出北京，為自己上臺當(dāng)總統(tǒng)掃清了道路。令人可笑的是，曹錕既想登上總統(tǒng)寶座，又要披上“合法”外衣，于是以巨款賄賂國會議員。當(dāng)年9月，在總統(tǒng)選舉的預(yù)選會上，曹錕以5000元一張選票到處收買議員，又以40萬元的高價收買了國會議長，用去賄賂款1350余萬元后，如愿以償當(dāng)上了大總統(tǒng)。不過，這個“大總統(tǒng)”名聲并不怎么好，曹錕被稱為“豬仔總統(tǒng)”，那些被收買的議員們，則被各界斥責(zé)為“豬仔議員”。

真正折射出民主光芒的，也體現(xiàn)孫中山先生“三民主義”思想的，不是國民黨統(tǒng)治下的上海、蘇杭等發(fā)達(dá)地區(qū)，而是在抗日烽火下的西北中國。1939年2月，陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會通過的《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》規(guī)定，“各政黨及各職業(yè)團(tuán)體，可提出候選名單，進(jìn)行競選運動，在不妨礙選舉秩序下，選舉委員會不得加以任何干涉或阻止。”考慮到當(dāng)時民眾分布狀況、基本文化素質(zhì)，邊區(qū)政府采取了多種選舉方式，如“畫圈法”、“畫杠法”、“投豆法”、“燒洞法”和“編號選舉法”等，保證了選民真實意圖以及選舉的公正性。1944年10月20日頒布的《晉冀魯豫邊區(qū)政府關(guān)于邊區(qū)參議員選舉問題的指示》，進(jìn)一步要求“組織各候選人進(jìn)行競選，給予各種方便與幫助，利用各種機會(如冬學(xué)、民兵訓(xùn)練，集市集會等等)讓競選人發(fā)表演說，設(shè)法掀起競選熱潮，參加競選的人愈多愈好”。

然而，近來賄選事件的屢屢發(fā)生告誡我們，民主建設(shè)尚未成熟。眾所周知，專制國家容易產(chǎn)生動亂，“幾乎沒有一個專制暴君能安享天年”。有研究表明，70%的古代皇帝因為王位爭奪非正常死亡。同樣，民主發(fā)展中國家，民主制度的秩序和法治健全，也需要一個相對較長的時間。姑且不論法國大革命的反復(fù)與動蕩，單說墨西哥，從西班牙統(tǒng)治下獨立后，從1824年到1848年，發(fā)生了250次政變和叛亂，更換了31位總統(tǒng)。拉丁美洲國家、東南亞國家和民國之初的民主之亂，也印證了民主成長要付出的時間成本。重新回到在一些基層換屆選舉中出現(xiàn)的賄選問題上，在民主前行的奔流中，也凸顯出民眾特別是代表民主法治意識不強，職責(zé)觀念欠缺的不足方面，這些無疑警示了我們，民主不可能一蹴而就。

解鈴還須系鈴人

賄選現(xiàn)象的發(fā)生，既是一個民主問題，也是一個法治問題。要徹底解決賄選問題，還必須溯本追源，在民主和法治建設(shè)上下功夫。

一方面，需要加快發(fā)展社會主義的民主政治。民主的問題，必須通過發(fā)展民主的方式來解決。民主作為一種現(xiàn)代生活，不僅是通過選舉產(chǎn)生的議會討論和決策，還包括了利益集團(tuán)的影響和街頭行動，非政府組織的廣泛參與，第四權(quán)力的隨時監(jiān)督，是一種社會形態(tài)和廣大公眾的生活方式。這種廣大人民參與的充滿活力和自我更新機制，需要長時間培養(yǎng)、發(fā)展，也應(yīng)允許類似賄選這樣的曲折。

公眾民主素質(zhì)的提升，是民主建設(shè)的重中之重，也是消除賄選的內(nèi)動力。人們參與政治活動的動機是不同的，根據(jù)動機發(fā)生的心理基礎(chǔ)，可把主動型參與分為信念型和分配型兩種。賄選屬于主動參與中的分配型參與，目的為了影響社會價值的分配過程，以便這種分配對自己或自己所屬的群體有利。事實上，只有當(dāng)民主動機向信念型轉(zhuǎn)變進(jìn)步時，才會觸及到賄選問題的深處。

比如，村主任是村民自治組織的一個管理崗位，國家通過轉(zhuǎn)移支付對村主任等干部進(jìn)行適當(dāng)補助，每年約有幾百元至上千元，在一般地區(qū)，村干部一年的正常收入不會超過一萬元，但是當(dāng)上村干部，就有權(quán)決定或參與決定村里的土地轉(zhuǎn)讓、宅基地分配、工程項目建設(shè)等事項，越是靠近城市或有礦產(chǎn)資源的村子，越是“油水”大，所以基層選舉很“熱門”，也就難免“泥沙俱下”。其他選舉中追名逐利現(xiàn)象，也是發(fā)生賄選的重要原因。

可資借鑒的是，澳門特別行政區(qū)在回歸后的立法會選舉中，由廉政公署頒布法規(guī)，成立“反賄選研究小組”，介入調(diào)查賄選舞弊行為，專責(zé)研究一系列預(yù)防和宣傳廉潔選舉信息、調(diào)查工作。在立法會選舉前半年，廉政公署即運用電視廣告短片、舉辦講座、電臺每日播出廉潔選舉廣告、報刊廣告、戶外活動、海報傳單等形式進(jìn)行宣傳，并對賄選案進(jìn)行調(diào)查，促進(jìn)了民主選舉的公平、守法。

現(xiàn)實中，應(yīng)適當(dāng)擴大民主參選渠道。在現(xiàn)行選舉法中沒有選民或代表自由參選、自我提名的規(guī)定，在提名候選人時損害選舉民主的做法較常見。一些選舉機構(gòu)為了貫徹“組織意圖”，常在確定候選人之前“定調(diào)子”，甚至搞“指定選舉”、“戴帽選舉”，選民或代表聯(lián)名提名的候選人若不符合“組織意圖”，很難進(jìn)入正式候選人名單。由于缺乏一條制度化的參選通道，一些有意主動參選的公民可能進(jìn)不了候選人名單。在選舉制度改革中，可以適當(dāng)作一些擴大。

另一方面，還要不斷健全社會主義法制體系。從當(dāng)前情況看，治理賄選的關(guān)鍵就在法律制度建設(shè)。到目前為止，包括現(xiàn)行憲法在內(nèi)，全國人大及其常委會制定現(xiàn)行有效法律239件，國務(wù)院制定行政法規(guī)690多件，地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)8600多件。在今年的兩會上，全國人大常委會委員長吳邦國莊重宣布，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。但是，中國特色社會主義法律體系的形成并非立法工作的終結(jié)，而是立法工作一個新階段的開始。至少，從目前反賄選的法律制度體系看，還有很大的完善空間。

除了對現(xiàn)行選舉制度要進(jìn)行制度創(chuàng)新，建立真正意義上的競爭性選舉制度，以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟和民主政治發(fā)展的迫切需要，鼓勵并保護(hù)合法、公開、公正的競選行為，改進(jìn)改革候選人提名辦法，導(dǎo)入“候選人推薦制度”和“候選人介紹制度”等新鮮形式，激發(fā)選民參政的積極性。

同時，要創(chuàng)新現(xiàn)行法規(guī)，增強可操作性。實踐中，拉攏選票的手段五花八門，如“通過第三人用美色賄賂選民”、“通過同學(xué)、戰(zhàn)友說服投票者”、“承諾當(dāng)上代表或者村委會主任就給大家修路”等，《選舉法》、《刑法》等法律以及司法解釋應(yīng)明確規(guī)定，哪些行為是“賄選”，哪些行為是“非法競爭”并禁止實施。

當(dāng)前，最緊迫的是要健全選舉監(jiān)督和懲戒制度。失去監(jiān)督制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。由于從上至下的縱向監(jiān)督體系不健全，公眾監(jiān)督權(quán)未真正發(fā)揮，致使賄選現(xiàn)象普遍存在。應(yīng)加快建立代表行為懲戒制度，對代表瀆職和不作為行為進(jìn)行懲罰，并根據(jù)其輕重給予警告、訓(xùn)誡、辭職、撤職、罷免等處罰，乃至追究法律責(zé)任，同時還應(yīng)明確受理、控告、調(diào)查、申訴、審核與處理等法律程序。

總之，需要通過精細(xì)的法律修訂，使每道選舉程序都處于人民的有效監(jiān)控之下，讓權(quán)力成為“玻璃缸里的金魚”，而賄選現(xiàn)象也將得到更好的遏制。

（作者單位：第四軍醫(yī)大學(xué)）