馬 淮 楊松武

應加強對少數(shù)民族地區(qū)政府職能的理論研究*

馬 淮 楊松武

少數(shù)民族地區(qū)政府是少數(shù)民族地區(qū)社會公共領域的核心，其職責定位是否準確，權能實施是否合理，關系到民族地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展能力和水平。本文針對當前民族地區(qū)政府職能研究中存在著簡單套用非民族地區(qū)政府職能的現(xiàn)狀，指出應進一步加強對少數(shù)民族地區(qū)政府職能的理論研究。

少數(shù)民族地區(qū);政府職能;特殊性

當前，在我國少數(shù)民族地區(qū)政府職能界定過程中，有一種較為普遍的錯誤認識，就是不需要對少數(shù)民族地區(qū)政府職能進行專門研究，只需要把國家 (中央政府)的政府職能或者東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的政府職能簡單應用于少數(shù)民族地區(qū)政府就可以了。這種認知，由于忽視了民族地區(qū)的特殊性，不利于少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。

一、政府職能的內(nèi)涵和外延

政府職能也叫行政職能或行政管理職能，主要是指政府根據(jù)國家賦予的權力，為實現(xiàn)國家意志、維護國家安全、社會穩(wěn)定和推動社會各項事業(yè)發(fā)展的職責與功能。在國家行政體系中，地方政府在國家和地方事務中所起的作用或承擔的職責被稱為地方政府職能，它是對地方政府活動的全面概括，反映著地方政府在一定時期內(nèi)的主要活動方向、方式和作用。

我國的少數(shù)民族地區(qū)政府是少數(shù)民族地區(qū)社會公共領域的核心，它以中央政府管理為前提，在少數(shù)民族地方事務的組織和管理活動中占據(jù)著主體地位，對于我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建設起著舉足輕重的作用。

作為我國政府系列中的一個構成要素，少數(shù)民族地區(qū)政府必須符合一般的政府職能要求。從行政學角度說，政府職能包括兩部分:職責和功能。政府職責是指政府這種特殊組織所應肩負的責任，如價值導向責任、安全保衛(wèi)責任、維持秩序責任。政府功能是指政府將其所肩負的社會寄托的責任付諸行動時對社會產(chǎn)生的作用，比如政治統(tǒng)治功能、經(jīng)濟管理功能、社會協(xié)調(diào)功能。職責是功能的前提，決定了功能的特征;功能是職責的表現(xiàn)，是責任付諸行動的結果。二者的統(tǒng)一就構成了我們通常講的政府職能。

在不同的社會性質(zhì)下，我們對政府職能的界定是不同的，但從政府管理內(nèi)容的角度看，我們可以把政府職能分解為政治職能、經(jīng)濟職能和社會 (管理)職能三個方面［1］。

政府的政治職能是民族地區(qū)政府最主要的職能。在社會生活中，民族群體總是要建立自己的公共權力機構，并通過這個公共權力機構來管理自己的社會生活。無論是社會矛盾的協(xié)調(diào)、社會秩序的穩(wěn)定，還是社會狀況的發(fā)展等都需要政府通過政治性決策、政治性人事安排、政治性執(zhí)行工作來處理。民族地區(qū)政府的政治職責關系到社會各個方面的公共事務，它是民族地區(qū)最重要的社會政治活動空間，起到社會進步的導航儀和船舵的作用。

政府的經(jīng)濟職能也是少數(shù)民族地區(qū)政府的一項基本職能。人是處于生產(chǎn)活動中的一定經(jīng)濟關系的承擔者，人的思想、行為、關系的產(chǎn)生都基于一定的經(jīng)濟條件和經(jīng)濟聯(lián)系，因此，少數(shù)民族地區(qū)政府對于民族地區(qū)社會生活的管理和調(diào)節(jié)也必然要從經(jīng)濟入手，把經(jīng)濟管理作為政府行政管理的重要一環(huán)。

政府的社會職能范圍非常廣泛，主要作用于政治、經(jīng)濟領域之外的其他領域，諸如社會管理、社會服務、社會保障等方面。少數(shù)民族地區(qū)政府的社會職能不同于其政治、經(jīng)濟職能，通常是服務性的和非贏利性的，主要以社會公共福利的趨向為依歸，如對少數(shù)民族地區(qū)科教文衛(wèi)、交通通訊、技術開發(fā)、環(huán)境生態(tài)、社會救濟、社會慈善等等方面的提供和管理，都屬于少數(shù)民族地區(qū)政府的社會職能。

對于任何一級政府，包括少數(shù)民族地區(qū)政府而言，能否從政治、經(jīng)濟、社會三維度來合理界定政府職能，直接關系到政府的行政效率及其合法性。當政府職能界定合理時，政府行為的合法性程度就高，政府效能也會提高。相反，如果政府職能規(guī)定得不合理，政府行為的合法性水平就低，政府在執(zhí)行政策時就會遇到社會不合作或者抵制帶來的阻力。

二、不能將非少數(shù)民族地區(qū)的政府職能簡單照搬于少數(shù)民族地區(qū)政府

對于我國少數(shù)民族地區(qū)政府而言，政府職能界定必須準確，它是少數(shù)民族地區(qū)政府合理行權，獲得少數(shù)民族地區(qū)全體公民擁護和支持的前提條件。不容回避的是，在當前經(jīng)濟體制轉軌、社會主義市場經(jīng)濟體制建設進程中，對少數(shù)民族地區(qū)政府職能的界定并不容易。這是因為，從來不存在一個放之四海而皆準，適用于任何時期、任何地區(qū)、任何公民群體的政府職能。

政府職能的內(nèi)涵、外延，在不同的社會制度、社會體制下，存在明顯的差異。即使在同樣的社會制度和體制下，針對于不同的民眾基礎、經(jīng)濟發(fā)展水平、社會發(fā)育程度，政府職能也會具有差別。

因此，在界定少數(shù)民族地區(qū)政府職能時，必須破除將其它國家、地區(qū)的政府職能簡單照搬于少數(shù)民族地區(qū)的錯誤模式，而應從少數(shù)民族地區(qū)的實際出發(fā)，通盤考慮歷史路徑、時代特征、國家性質(zhì)和體制、少數(shù)民族地區(qū)的政治特點、經(jīng)濟特色、社會發(fā)育程度等方方面面，最終形成民眾認可并支持的，可以指導實踐的，合理、合法的少數(shù)民族政府職能。

政府職能隨著社會事務的變化、發(fā)展而變化和發(fā)展的規(guī)律，在我國和其他國家的歷史中，是普遍存在并發(fā)揮作用的。例如在我國，在“階級斗爭為綱”的時代，我國界定政府職能時主要側重其階級性，無論政治職能、經(jīng)濟職能還是社會職能，如何保證人民當家作主、防治反人民集團攫取政治權利始終是最為關鍵的一環(huán)。但在時代任務有所轉變，國內(nèi)國際環(huán)境相對穩(wěn)定，社會主要矛盾發(fā)生變化的情況下，我國政府職能的側重面也相應地從階級性調(diào)整為了公共性、服務性，如何促進經(jīng)濟發(fā)展、社會進步成為了政府職能的重中之重。

根據(jù)社會的發(fā)展、體制變革形成的新形勢、社會的需要調(diào)整政府職能的活動，在西方國家歷史中也是相當普遍的。例如在政府與市場的關系這一問題上，西方政府干預市場的程度、方式和手段就在不斷發(fā)生變化。從重商主義時期商業(yè)資產(chǎn)階級要求政府干預經(jīng)濟以保證對外貿(mào)易順差，政府積極采取措施“限入獎出”;到18世紀英國產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)階級的代表人物亞當·斯密提出“看不見的手”的著名論斷，要求由市場機制自發(fā)發(fā)揮作用，資產(chǎn)階級國家政府僅僅充當“守夜人”，以“干預最少的政府就是最好的政府”為原則重新定位政府職能;再到美國羅斯福新政、英國凱恩斯創(chuàng)立的宏觀經(jīng)濟理論，為政府對經(jīng)濟進行總量調(diào)控提供政策和理論依據(jù)，政府作為“看得見的手”成為市場機制這一“看不見的手”的補充來看，西方資本主義國家對政府與市場關系的理解經(jīng)歷了三次大的調(diào)整，并由此形成政府職能定位的三次大的轉變，同時，在這三大階段之間，又存在著多次小的階段性的政府職能調(diào)整和轉變。雖然從最終的歷史發(fā)展講，西方各市場經(jīng)濟國家在國家應以積極的宏觀調(diào)控穩(wěn)定和發(fā)展經(jīng)濟問題上取得了共識，但從橫向來看，各國又都根據(jù)本國實際形成了互有區(qū)別的以美國為代表的自由市場經(jīng)濟模式、以德國為代表的社會市場經(jīng)濟模式、以日本為代表的政府主導型市場經(jīng)濟模式等等模式，這三種模式中政府對市場的干預程度、干預重點、干預手段都有所不同。

以上國內(nèi)、國際的例子都說明，政府職能定位不是一個僵化的模仿問題，而應是靈活的、主動的、根據(jù)自身實際進行的自主決策過程。因此，當我們以少數(shù)民族地區(qū)政府作為主體來界定政府職能時，必須首先明確這一主體的特殊性與他者的特殊性之間的關系問題。任何一個國家或地區(qū)的政府職能只能是基于其自身國情、區(qū)情的特殊，而非一般，當這些國家或地區(qū)的政府職能要被借鑒于另外一個國家或地區(qū)時，首先要從特殊中抽象出一般，再將一般特殊化于需要借鑒的國家或地區(qū)，而絕不能不加分析的直接應用。

三、少數(shù)民族地區(qū)的特殊性要求深入研究民族地區(qū)的政府職能

地區(qū)政府集合著地方公共權利。權利是利益的捍衛(wèi)者，利益是權利的集結點。當?shù)胤嚼骊P系存在差別時，必然要通過對公共權利的塑造影響地方政府職能界定。當一個地區(qū)的政府職能定位能夠基于并高于地方權利關系時，它能夠有效地對地方利益格局、社會矛盾進行調(diào)整;但當它無力反映地方權利關系時，它的針對性、能動性也就會大打折扣，政府的行政效率難以提高，而民眾對政府的認同感也將受到影響。雖然說，我國少數(shù)民族地區(qū)和全國其他地區(qū)在政治、經(jīng)濟、文化等各個方面存在著普遍的一致性，比如都是中華人民共和國的組成部分，都實行人民民主專政，都經(jīng)歷了中央計劃型經(jīng)濟體制，都處于從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉型過程中，都共享中華民族的璀璨文化，但是，勿庸置疑的是，少數(shù)民族地區(qū)和全國其他地區(qū)又存在著非常大的差別。

第一，少數(shù)民族地區(qū)的多民族聚居使地區(qū)內(nèi)部矛盾更加復雜。矛盾，是事物發(fā)展的原動力，也是決定政府職能的關鍵因素。在少數(shù)民族地區(qū)特別是民族自治地方，除了實行自治的民族聚居外，還有一定數(shù)量的漢族和其他少數(shù)民族雜居其中，這是歷史和現(xiàn)實的發(fā)展造成的。多民族聚居一方面有利于各民族之間的交流、取長補短、共同發(fā)展，以及貫徹民族平等政策，但另一方面，也導致了地區(qū)內(nèi)部矛盾的復雜化?！懊褡宓貐^(qū)行政區(qū)劃與民族區(qū)劃的交錯格局，形成了一個行政區(qū)劃內(nèi)存在主體少數(shù)民族、漢族、其他少數(shù)民族多重民族關系。各個民族受到各自濃重的民族化行政心理的驅使，對本民族語言、地域、經(jīng)濟生活的認同以及對非本民族行政文化包容性不夠，致使公眾對推進的行政決策目標難以形成倫理價值的認同，從而增加了組織內(nèi)耗和相互沖突，增加服從成本。”［2］居民異質(zhì)性程度較高，民族關系較為復雜，必然使民族地區(qū)政府職責的外延更廣，不僅要承擔政治、經(jīng)濟、社會管理的一般職能，而且要對地方的民族教育、民族宗教、民族社會資源等事務進行有效管理，并要部分承擔本應由中央政府或上級政府承擔的保衛(wèi)國家安全、調(diào)節(jié)民族關系的職能。

第二，總體而論，我國少數(shù)民族地區(qū)的市場發(fā)育程度較低。我國的經(jīng)濟體制改革是從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制轉型成為社會主義市場經(jīng)濟體制。在不同的體制下，政府職能界定具有明顯區(qū)別。在傳統(tǒng)體制下，政府的行政計劃和行政指令是體制的靈魂，在政府外，并不存在另外一個自主獨立的經(jīng)濟活動主體，這使政府的職能邊界被無限放大，政府成為“無所不能者”。但在社會主義市場經(jīng)濟體制下，經(jīng)濟活動主體包括政府、企業(yè)和個人 (家庭)，政府的行為嚴格受到企業(yè)和個人 (家庭)的限制，政府的行為方式也要服從于市場規(guī)律的要求，這樣，從傳統(tǒng)體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的過渡進程，政府的職能外延明顯縮小，總體呈現(xiàn)為政府向企業(yè)、個人 (家庭)放權的過程。這一進程本身雖是不可逆的，但其能夠進展的程度，則不能僅僅取決于我們對于改革的決心和對社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律的認識水平，更要受制于各地區(qū)的市場經(jīng)濟發(fā)育程度。當前，我國各地區(qū)之間市場發(fā)育程度參差不齊，少數(shù)民族地區(qū)的市場發(fā)育程度總體偏低，在全國處于相對落后狀態(tài)。據(jù)中國經(jīng)濟改革研究基金會國民經(jīng)濟研究所2007年得出的中國各省區(qū)市場化程度指數(shù)排名，在8個民族省區(qū)中，內(nèi)蒙古自治區(qū)排名雖最靠前，卻也僅僅排在第20位，其他省區(qū)的排名分別是:廣西第21位，云南第24位，寧夏第25位，貴州第26位，新疆第28位，青海第30位，西藏排名最后。市場發(fā)育速度慢，必然要求少數(shù)民族地區(qū)政府不能完全參照東部沿海等市場發(fā)育程度高的地區(qū)的政府職能定位，而必須發(fā)揮創(chuàng)造性思維，積極探索少數(shù)民族地區(qū)自身的政府職能外延和內(nèi)涵。

第三，少數(shù)民族地區(qū)之間及少數(shù)民族地區(qū)與其他地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展模式存在差異。地方政府職能轉變與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展模式選擇之間存在著密切的互動影響效應，地方政府職能轉變是在一定的市場機制下進行的并受到市場化條件約束，地方政府職能轉變中的地區(qū)社會經(jīng)濟利益導向必然產(chǎn)生多樣化的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展模式。立足于地方資源的資源開發(fā)型經(jīng)濟發(fā)展模式與強調(diào)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和升級的資源加工型經(jīng)濟發(fā)展模式對政府的職能要求會有所不同，以農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)為側重點的經(jīng)濟發(fā)展模式與以輕工業(yè)、重工業(yè)為側重點的經(jīng)濟發(fā)展模式、以旅游業(yè)或高科技產(chǎn)業(yè)為側重點的經(jīng)濟發(fā)展模式之間的政府職能選擇顯然也會存在較大差異。如果一個地區(qū)要發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，那么地方政府的職能要在吸納廉價勞動力、組織勞動力市場和貫徹《勞動合同法》等保護勞工權利上做足文章;如果一個地區(qū)要發(fā)展資本－技術密集型產(chǎn)業(yè)，則當?shù)卣趦?yōu)化投資環(huán)境、加大教育投資、技術創(chuàng)新、吸引人才方面花費更多的精力。相較中央政府職能來說，地方政府職能的確定應該更加具體，更加具有針對性、可操作性，同時注意其職能定位的戰(zhàn)略性、連貫性。

第四，少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)脆弱，經(jīng)濟發(fā)展水平總體落后。我國民族地區(qū)大多位于邊遠山區(qū)、草原和荒漠地帶，大部分地區(qū)屬于所謂的“邊際土地”，即降雨量少且不穩(wěn)定，氣溫低、山坡陡峭等因素嚴重地限制自然生物生長的地方。脆弱的生態(tài)和有限的環(huán)境容量，因人類活動日益往往進一步遭受破壞，自然災害更加頻繁，使民族地區(qū)勞動者發(fā)展經(jīng)濟的能力受到更大限制。全國592個國貧縣，民族地區(qū)267個;全國2800萬貧困人口，民族地區(qū)就有1300多萬;我國人口在10萬以下的少數(shù)民族有22個，共63萬人，其中絕對貧困和低收入人口39.4萬。人口較少民族聚居的行政村有640個，其中較大部分村沒有通電、通郵、通公路和通電話［3］。以上，使得民族地區(qū)勞動者自身發(fā)展能力弱，很難依靠自身力量擺脫落后狀況，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。我們說，市民社會的獨立自足會形成限制政府的意志傾向，而當市民社會自我發(fā)展能力欠缺時，必然就要求有一個更加“入世”而非“出世”的政府，也因此，少數(shù)民族地區(qū)的政府職能相對于我國東中部地區(qū)的政府來講，其職能范圍必將更廣，作用能力必將更強。

第五，少數(shù)民族地區(qū)多數(shù)享有自治權利。斯大林曾指出:“區(qū)域自治的優(yōu)點首先在于實行的時候所遇到的不是沒有地域的空中樓閣，而是居住于一定地域的一定居民?！勾蠹也槐氐却偟闹醒霗C關的決議而能最適當?shù)乩帽镜貐^(qū)的天然資源并發(fā)展生產(chǎn)力。”如果說我們前面涉及的幾點為少數(shù)民族地區(qū)政府職能界定的自主性、獨立性提出了現(xiàn)實的要求，那么，民族自治地區(qū)所擁有的自治權利則進一步為少數(shù)民族地區(qū)政府自主、獨立地界定自身職能提供了權利依據(jù)。民族區(qū)域自治的實質(zhì):“使有著一定聚居區(qū)的少數(shù)民族，有當家作主、管理本民族內(nèi)部地方性事務的權利”，使少數(shù)民族地區(qū)勞動者的利益和意志可以匯集并升華成為少數(shù)民族地區(qū)政府的職能定位。

可見，少數(shù)民族地區(qū)政府進行自身構建時，在借鑒非民族地區(qū)的政府職能定位、抽象出并遵循一般的政府職能界定原則的同時，必須要充分考慮少數(shù)民族地區(qū)自身情況，堅持和發(fā)揮自主性，形成切合實際的、具有地方特色的政府職能定位。

四、研究少數(shù)民族地區(qū)政府職能時需要注意的幾個問題

研究少數(shù)民族地區(qū)政府職能，并不存在著統(tǒng)一的模式和思路，“具體問題具體分析”是基本原則。在堅持實事求是態(tài)度的同時，還需要注意以下幾方面的問題。

第一，要以適合地區(qū)發(fā)展需要，作為少數(shù)民族地區(qū)政府界定政府與市場行為邊界的唯一標準。

在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，政府與市場，干預與放任，在對立與合作中始終共同運行于一個矛盾的統(tǒng)一體中，經(jīng)濟學家和行政管理專家對政府功能外延的認識，在不斷的變化和深入。承接西方以斯密、哈耶克、弗里德曼為代表的市場自由主義理論與以凱恩斯主義為代表的政府干預主義理論的爭論，在我國，也形成了關于“小政府”與“大政府”的爭論?！靶≌闭撜咧鲝堈毮芤s小，應少干預社會生活特別是經(jīng)濟生活，管得越少的政府是越好的政府;“大政府”論者則主張政府的職能應加大，不僅要應用經(jīng)濟手段和法律手段，而且要適當運用行政手段干預社會生活及經(jīng)濟工作。兩派觀點針鋒相對、爭論方興未艾。

應該說，兩派觀點各有利弊，不能簡單地肯定一方，否定另一方。不論是“大政府”還是“小政府”，只要是適合地區(qū)發(fā)展需要的，就是少數(shù)民族地區(qū)政府的合理選擇。

總體而言，在東部特別是沿海地區(qū)，市場機制較為成熟，勞動力和資金、技術等生產(chǎn)要素的流動更為順暢，產(chǎn)權主體多元化，分散的決策機制已經(jīng)形成，政府管的過多往往會將經(jīng)濟統(tǒng)死，這種情況下，政府應該較少以行政手段插手經(jīng)濟運行，而應在加強宏觀管理的同時，把更多的精力放在為企業(yè)鋪路、搭橋，創(chuàng)設良好的政策環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)的服務上，“小政府”的理念總體而言更為適用。而對于內(nèi)地相對落后的少數(shù)民族地區(qū)而言，正如我國學者所說，“由于它自身存在著一系列比較嚴重的制約因素，諸如管理技巧，人口素質(zhì)，經(jīng)濟文化發(fā)展水平，起點低、條件差等，因而在短期內(nèi)像特區(qū)的做法一樣完全接受市場經(jīng)濟的洗禮，縮小政府的指導和干預，也許并不是一件切合實際的明智之舉”［4］。2010年，中國社會科學院發(fā)布了《中國省域經(jīng)濟綜合競爭力發(fā)展報告 (2008～2009)》藍皮書，其中顯示，我國8個民族省區(qū)的經(jīng)濟綜合競爭力，除內(nèi)蒙古位居上游排名為第10位外，其他7個省區(qū)的排名都較靠后，其中新疆位居第24位，寧夏、廣西、云南、青海、貴州分別位居第25、26、27、28、29位，西藏第31位。由于競爭能力較差，當前少數(shù)民族地區(qū)政府如果完全按照東部某些發(fā)達地區(qū)政府所信奉的“小政府”理念，將資源配置職能大規(guī)模地推給市場，很可能會進一步拉大少數(shù)民族地區(qū)與全國其他地區(qū)特別是東部地區(qū)的差距，甚至可能成為發(fā)達地區(qū)傾銷產(chǎn)品、轉移落后產(chǎn)業(yè)和獲取能源的基地，成為東部地區(qū)的經(jīng)濟附庸。

市場經(jīng)濟的發(fā)育程度是不斷變化的。一般來講，市場經(jīng)濟的形成需要最起碼的五個因素:商品、自由買賣的雙方、界定明晰的產(chǎn)權、平等的交換過程、開放的空間場所，任何一個要素發(fā)展的不充分都會影響到市場經(jīng)濟的作用方式和作用能力，只有在以上五個方面都獲得充分發(fā)展的基礎上，對資源進行自我調(diào)節(jié)、自我配置的市場機制才能有效運轉。而當這五個方面存在不足時，如果政府硬性按照自由市場經(jīng)濟原則向市場放權，只會導致市場的紊亂，而無利于市場體制的建設。當然，反過來說，同樣如此，如果市場已經(jīng)發(fā)育到一定程度，政府還堅持原有行政管理思路，放權過慢，同樣適應不了現(xiàn)實經(jīng)濟的需要，會導致市場經(jīng)濟發(fā)展滯緩。

因此，少數(shù)民族地區(qū)政府，應該根據(jù)本地市場經(jīng)濟的發(fā)育程度、市場機制的作用能力，或大或小、或松或緊地運用政府的行政管理能力，并隨著時間的發(fā)展，不斷對政府功能邊界進行調(diào)整。在一定條件下，少數(shù)民族地區(qū)政府的主導作用更強一些，有效政府的功能外延更廣一些，是允許的，而且只要其符合地區(qū)發(fā)展需要，就是必須的。

第二，地方政府職能不應過度偏重經(jīng)濟職能，忽視政治職能、社會管理職能。

長期以來，一方面，為了解決民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后的問題，民族地區(qū)政府紛紛實行經(jīng)濟趕超戰(zhàn)略，將經(jīng)濟建設作為工作的重中之重;另一方面，對應于分稅制后地方政府財政獨立性明顯增強，城鄉(xiāng)建設、財政收入、經(jīng)濟發(fā)展速度等目標的實現(xiàn)絕大部分要靠地方政府自己投資解決和干部政績考核與經(jīng)濟發(fā)展速度掛鉤的現(xiàn)實，民族地方政府進一步將政府職能聚焦于經(jīng)濟活動，出現(xiàn)了民族地方政府職能過度經(jīng)濟化，政治職能、社會管理職能相對不足的問題。

為了盡快提高民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，民族自治地方政府的職能配置與職能結構在一定程度上向經(jīng)濟傾斜，本無可厚非。但是，如果過度傾斜，甚至以犧牲經(jīng)濟以外的政治和諧和社會發(fā)展為代價，造成社會各方面發(fā)展的“長短腿”現(xiàn)象，就是不合理的了。

經(jīng)濟、政治、社會發(fā)展應協(xié)調(diào)一體，任何一個方面的畸輕或畸重，都會危及民族地區(qū)的系統(tǒng)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。這就像美國管理學家彼得提出的“水桶效用”，一只水桶盛水的多少，并不取決于桶壁上最高的那塊木塊，而恰恰取決于桶壁上最短的那塊。組織中的劣勢部分，往往決定整個組織的水平。

當前，民族地區(qū)政府由于職能過度經(jīng)濟化，已經(jīng)出現(xiàn)了提供公共產(chǎn)品和公共服務嚴重滯后的現(xiàn)象?！按蠖鄶?shù)民族自治地方基礎設施和基礎工程落后，對經(jīng)濟社會發(fā)展有關鍵性作用的公共產(chǎn)品供給嚴重不足?！保?］例如，“在交通基礎設施領域，民族自治地方公路、鐵路密度不到全國平均水平的1/2，且主要公路、鐵路干線的等級較低，運力較弱，這導致了民族自治地方常常出現(xiàn)內(nèi)部人員、資源出不去，外部人員、資源進不來的狀況。在基礎教育、通訊基礎設施、公共文化服務等領域，民族自治地方與全國平均水平也存在很大差距，民族自治地方人均受教育年限比全國平均水平低接近1年，在就業(yè)人口中受教育情況，8個民族省區(qū)除了廣西和新疆外，其他省區(qū)未受教育人口的比例都高于全國平均水平，其中貴州、云南、青海、寧夏的比例相當于全國平均水平的2～2.5倍，西藏的比例相當于全國平均水平的6倍，有44%左右的勞動人口未接受過正規(guī)教育。而接受過大學以上教育的勞動力人口，8個民族省區(qū)則普遍低于全國平均水平。勞動人口受教育程度低，再加上通訊基礎設施覆蓋率、公共文化設施覆蓋率也都遠遠低于全國平均水平，導致民族自治地方各族群眾在獲取信息、提升自我發(fā)展能力等方面都處于弱勢地位?！保?］加之少數(shù)民族地方政府在社會保障、法制環(huán)境、各民族勞動者享受經(jīng)濟利益均等化的制度建設方面也不同程度地存在著供給不足的問題，使得民族地區(qū)在政治、社會發(fā)育水平較低的同時，經(jīng)濟上也難以具備長期發(fā)展的持續(xù)能力。

雖然政府職能過度偏重經(jīng)濟職能的“經(jīng)濟本位論”并不只在民族地區(qū)存在，在我國其他地區(qū)包括東部省份也廣泛存在，但是，由于民族地區(qū)的社會自組織能力、自發(fā)展能力和自協(xié)調(diào)能力比較差，加之民族地區(qū)政府財政能力相對東部地區(qū)拮據(jù)，導致民族地區(qū)政府職能經(jīng)濟化對社會發(fā)展的危害猶甚。

因此，在研究民族地區(qū)政府職能時，需充分認識政府職能定位過度偏重經(jīng)濟職能的不良影響，從系統(tǒng)性、有機性出發(fā)綜合把握政府職能，在政治職能、經(jīng)濟職能、社會管理職能的協(xié)調(diào)配套中，推動社會各方面的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，民族地區(qū)發(fā)展必須以民族地區(qū)勞動者為主體。

在少數(shù)民族經(jīng)濟發(fā)展過程中，民族地區(qū)勞動者是發(fā)展主體，民族地區(qū)的發(fā)展不過是民族地區(qū)勞動者的普遍發(fā)展而形成的總體社會演進。但在現(xiàn)存少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展思路中，民族地區(qū)勞動者往往被界定為發(fā)展客體，作為發(fā)展主體的則是國家或者說政府。這在“裕民”、“興邊富民”等運動口號中均可窺得一斑。例如“裕民”，“裕民”不同于“民?！保懊裨！笔侵竸趧诱叩母辉?，其中“民”是主體，“民”自身的內(nèi)在能力提高是“?！钡脑蚝透鶕?jù)。而在“裕民”中，“民”是被“?！钡模恰霸！钡膶ο?，是某個外在的主體在“裕民”，“民”的富裕似乎不能靠其自身的內(nèi)在發(fā)展，而只能源自外力推動。同樣，在“興邊富民”口號中也有類似的問題，本來是“民富”了才能“邊興”，但“民”不僅成了“富”的對象，而且成了“興邊”的結果而不是原因。

在現(xiàn)有民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的“政府主體論”思路中，政府為了生產(chǎn)力的發(fā)展不僅制定路線、方針、政策，往往還制定具體而詳盡的辦法、措施，甚至一手包辦;而民族勞動者在這個過程中，其任務僅僅被指定為配合和落實。為了能使民族勞動者更好地貫徹政府意志，政府要求地方勞動者必須提高自身的素質(zhì)技能;當有的地區(qū)在政府意志實踐與民族勞動者素質(zhì)技能之間存在矛盾，生產(chǎn)力的發(fā)展受到人的因素的制約后，往往會有政府官員指責民族地區(qū)勞動者不適應先進生產(chǎn)力的要求，拖了經(jīng)濟發(fā)展的后腿。

在這種普遍存在的社會現(xiàn)象中，實際上潛在地存在著這樣一條錯誤的邏輯線索:生產(chǎn)力不是勞動者的生產(chǎn)力，只有政府才能推動生產(chǎn)力的發(fā)展。為了生產(chǎn)力的發(fā)展，勞動者的發(fā)展要在主體上服從于政府意志，在內(nèi)容上服從于生產(chǎn)力要求，在被發(fā)展資金上則應服從于生產(chǎn)力發(fā)展能夠劃撥給人力資源開發(fā)的配額;如果地區(qū)生產(chǎn)力不能按照政府意識發(fā)展，那么問題在于發(fā)展的客體即民族地區(qū)勞動者在素質(zhì)及行為上存在缺陷。

但是，只有民族地區(qū)勞動者才是民族經(jīng)濟發(fā)展的主體。經(jīng)濟發(fā)展，說到底，就是具有一定素質(zhì)技能的勞動者以一定的方式結合在一起，利用勞動資料改造勞動對象，創(chuàng)造使用價值和社會價值的過程。勞動者作為經(jīng)濟活動主體，是經(jīng)濟發(fā)展水平和速度的決定因素。高素質(zhì)的勞動者，能夠更為有效地改善不利于自身發(fā)展的社會、經(jīng)濟條件和自然環(huán)境，創(chuàng)造性地形成勞動者之間的有機組合，并將復雜程度更高、質(zhì)更大的勞動凝結在商品中，使單位勞動具有更高的生產(chǎn)效率。因此，民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，必須以地區(qū)勞動者為主體，以地區(qū)勞動者素質(zhì)技能的提高為根本推動力。

但在“政府主體論”下，本應是主體的民族地區(qū)勞動者，卻被當成了客體，政府本應是外推力，起輔助作用，卻被當作了主體。

這必然制約民族經(jīng)濟的長期健康發(fā)展。

我們長期提倡民族經(jīng)濟發(fā)展應從靠“外部輸血”型走向“自身造血”，批判部分民族地區(qū)發(fā)展的“等、靠、要”思想，但“等、靠、要”思想不過是民族地區(qū)勞動者針對自身被作為發(fā)展客體而形成的一種適應性意識，它產(chǎn)生的制度性根據(jù)就在于我們的主客體關系倒置的現(xiàn)存民族發(fā)展思路本身。

在對少數(shù)民族地區(qū)政府職能進行研究時，必須警惕和消除“政府主體論”，充分認識勞動者在經(jīng)濟社會發(fā)展中的主體地位，將政府的職責和能力歸依于落實民族地區(qū)勞動者的主體地位和作用上。

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Theoretical Research on the Governmental Function in Ethnic Areas Should Be Strengthened

Ma Huai，Yang Songwu

The local government of the ethnic area plays a key role in its public and social field.Whether the function of the local government is set accurately or not，and whether the right is used appropriately or not are related to the development capability and level of the social and economic field of ethnic area.This treatise，based on the present problems and situations that the research on the function of the government of ethnic area uses almost the same pattern as that of the non－ethnic area，points out that the theoretical research on the governmental function in ethnic area should be strengthened.

Ethnic area;Governmental function;Speciality

【作 者】馬淮，中央民族大學經(jīng)濟學院講師，博士;楊松武，中央民族大學經(jīng)濟學院講師，博士。北京，100081

D633

A

1004－454X(2011)03－0047－007

中央民族大學“211工程”三期“中國少數(shù)民族經(jīng)濟”項目階段性成果。

〔責任編輯:付廣華〕