◎文/劉建華
郡縣治,天下安。
廣東省管縣所引發(fā)的財(cái)政體制甚至行政體制改革在各省市全面展開的同時(shí),也帶來(lái)了諸多未解的難題——
“民為邦本,縣為國(guó)基”。在中央提出擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革的號(hào)召下,縣官這一干部群體的建設(shè)正在被日益提升到戰(zhàn)略高度。
2011年全國(guó)“兩會(huì)”期間,全國(guó)人大代表、廣東省省長(zhǎng)黃華華透露,省直管縣的行政管理綜合體制改革今年將在廣東21個(gè)地級(jí)市各找一個(gè)縣進(jìn)行試點(diǎn)。
黃華華傳遞的信息被外界解讀為廣東省對(duì)縣的直管從財(cái)政過(guò)渡到行政將是勢(shì)在必行。對(duì)于眾多的縣官來(lái)說(shuō),這也意味著他們的仕途路徑將要發(fā)生改變。
順德,廣東的改革明星。
2009年8月,順德區(qū)進(jìn)行了首個(gè)試點(diǎn)行政管理綜合改革。通過(guò)大部制改革,現(xiàn)在順德的黨政機(jī)構(gòu)比改革前壓縮了三分之二;還有就是簡(jiǎn)政放權(quán),除黨委、紀(jì)檢、法院等以外,在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域都賦予試點(diǎn)地級(jí)市管理權(quán)限,省長(zhǎng)黃華華說(shuō):“把權(quán)放給他們,效果也很好。接下來(lái)要擴(kuò)大試點(diǎn)?!?/p>
今年2月初,廣東省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善和深化順德行政體制改革的意見(jiàn)》,再次肯定順德改革,并要求加大對(duì)改革的監(jiān)督檢查和考核力度。順德在繼首個(gè)行政體制綜合改革試點(diǎn)后又被廣東省委、省政府確定為財(cái)政體制管理改革的試點(diǎn)。
改革的實(shí)施由廣東省編辦會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。據(jù)廣東省編辦有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,這個(gè)文件通過(guò)對(duì)順德分類擴(kuò)權(quán)、調(diào)整創(chuàng)新管理體制和省市區(qū)權(quán)責(zé)的細(xì)化,固化和提升了“順德模式”,理順了省市區(qū)之間的關(guān)系。佛山市委對(duì)順德區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的管理權(quán)限維持不變,改革后新增設(shè)的處級(jí)職務(wù)委托給順德區(qū)委管理,對(duì)區(qū)直部門一把手的調(diào)配使用由順德區(qū)委先提出方案。加快干部人事制度改革步伐,探索推行干部行政職務(wù)與行政級(jí)別并行、工資職級(jí)與行政職務(wù)相對(duì)分離制度,探索公務(wù)員分類管理、聘任制公務(wù)員改革試點(diǎn)。建立和完善順德區(qū)干部在省、佛山市之間交叉選拔和交流制度。
順德成為廣東省委、省政府及相關(guān)部門力推的“省管”樣本。濠江區(qū)成為繼順德之后廣東第二個(gè)實(shí)施“省直管”改革的區(qū)縣。
對(duì)于順德試水“省管縣”,中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院張緊跟教授分析:“這與此前國(guó)家提出的省管縣改革不謀而合,標(biāo)志著廣東省管縣體制改革的正式啟動(dòng)?!睆埦o跟認(rèn)為,順德從改革經(jīng)驗(yàn)的積淀、官員的思想到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度,各方面都比較成熟,相信阻力并不大。只要順德模式試驗(yàn)成功,相信廣東的省管縣改革將會(huì)進(jìn)一步深化,也將會(huì)推進(jìn)更多的試點(diǎn),包括南海、長(zhǎng)安、虎門、小欖都有可能列入下一輪的改革名單。
但也有專家表示了擔(dān)憂,廣東省政府發(fā)展研究中心副主任汪一洋說(shuō):“我擔(dān)心順德未受其利,先受其害。目前全國(guó)的市管縣經(jīng)驗(yàn)也是源自于廣東,如果現(xiàn)在又要推廣省管縣,到時(shí)每個(gè)省直廳局都要面對(duì)全省67個(gè)縣的工作,我擔(dān)心各廳局會(huì)不堪重負(fù)?!?/p>
“我覺(jué)得省委、省政府相關(guān)部門應(yīng)該好好研究一下縣官的出路,原職提拔是一種好的方式,但如何通過(guò)行政級(jí)別激勵(lì)廣大基層官員的積極性是一個(gè)值得研究的課題?!睆V州市社會(huì)科學(xué)院哲學(xué)文化研究所所長(zhǎng)曾德雄表示,解決好了縣官的問(wèn)題,才更有利于省管縣的順利推進(jìn)。
2005年,廣東率先提拔了清遠(yuǎn)市陽(yáng)山縣,梅州市梅縣、大埔縣等一批任職滿5年的縣委書記為“副廳”,開創(chuàng)全國(guó)之先河。
謝士新便是其中的一位,1997年,謝士新從清遠(yuǎn)市區(qū)下派陽(yáng)山縣任縣長(zhǎng),當(dāng)了3年縣長(zhǎng)、6年縣委書記。以56歲的年齡搭上升遷的“最后一班車”。
有關(guān)于副廳級(jí)縣委書記的信息最早來(lái)自于2003年的一次廣東省委擴(kuò)大會(huì)議上。時(shí)任廣東省委書記張德江當(dāng)著全省的縣委書記、縣長(zhǎng)們表態(tài):“只要安心本地工作,在廣東可以出現(xiàn)廳級(jí)縣委書記?!钡鄬?duì)穩(wěn)妥的改革步伐,讓縣委書記們對(duì)該政策能否出臺(tái)持有懷疑態(tài)度。
“第一年,各地縣委書記們聚在一起,談的就是這個(gè)話題,但第二年,沒(méi)見(jiàn)什么動(dòng)靜,談的就少了,到了第三年,大家基本上就不提這個(gè)事了。大家其實(shí)不抱什么希望。”謝士新說(shuō)。
縣官們的這種心態(tài)其實(shí)比較普遍。國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部李軍鵬教授在接受記者采訪時(shí)認(rèn)為,在黨政機(jī)關(guān)中,大約有四五十萬(wàn)的縣處級(jí)干部,作為一個(gè)龐大的中層干部群體,他們中只有大概10%~15%的比例能夠在仕途上繼續(xù)升遷,剩下的就形成了所謂的“天花板”干部群體,這是一種必然會(huì)出現(xiàn)的現(xiàn)象。
突破行政職位的提拔、高配縣委書記被認(rèn)為是省管縣的前兆。
廳級(jí)縣官的出現(xiàn),用意何在?有分析認(rèn)為,解決縣官的待遇問(wèn)題,從而讓他們守土一方,安心工作,是用意之一。又有分析指出,此舉與省管縣的改革方向是步調(diào)一致的,通過(guò)打通縣官到廳官的通道,能夠給縣官們更大的舞臺(tái)。
而據(jù)當(dāng)時(shí)被提拔的汕頭市龍湖區(qū)委書記張澤華回憶,當(dāng)時(shí),任省委書記的張德江對(duì)他們說(shuō),縣委書記這個(gè)位置很重要,提高你們的級(jí)別,你們就在基層好好干,不要再考慮升官。
粵北某縣委書記徐書記在接受記者采訪時(shí)直言:“此舉對(duì)于年齡較大的縣官來(lái)說(shuō),確實(shí)是起到了鼓勵(lì)的作用,也是對(duì)他們多年在基層工作的一種認(rèn)可。但是,對(duì)于年輕干部來(lái)說(shuō),即使是提升了行政級(jí)別,都未必是真心愿意在基層呆下去。年輕干部有更大的抱負(fù),他們希望有一個(gè)更大的舞臺(tái),而不僅僅是副廳干部。”
“省管縣下的縣官們何去何從,
這個(gè)問(wèn)題不解決好,將是一個(gè)很麻煩的事情?!?/p>
事實(shí)上,設(shè)置廳級(jí)縣委書記并非是廣東獨(dú)創(chuàng),山西、江蘇、湖南等地都曾紛紛嘗試高配縣委書記,海南省昌江縣委書記甚至為正廳級(jí)。
中央黨校黨建教研部副主任王長(zhǎng)江分析稱,按照我國(guó)慣常的干部提拔體制,縣委書記工作做得好、獲得肯定,將升為副廳級(jí)干部,即到地級(jí)市任副職,或者到省直廳級(jí)部門任副廳長(zhǎng),這反而導(dǎo)致很多擁有豐富基層工作經(jīng)驗(yàn)的縣委書記被提拔到這些職位后,無(wú)法發(fā)揮作用。因此部分省市區(qū)大膽嘗試,設(shè)立副廳級(jí)縣委書記這個(gè)職位,就解決了這部分縣委書記的級(jí)別提高問(wèn)題。王長(zhǎng)江認(rèn)為,將部分縣委書記提拔為廳級(jí)干部后,有利于他們?cè)谶@一重要位置上穩(wěn)定、長(zhǎng)期工作。
但也有專家對(duì)高配縣官表示擔(dān)憂,省管縣后,市級(jí)政府的權(quán)力受到縮水,而縣政府或許得到擴(kuò)權(quán),是利益的獲得者。如果改革采取縣官高配并不斷讓縣級(jí)擴(kuò)權(quán)的方式,逐步而堅(jiān)決地架空市級(jí),將會(huì)造成市級(jí)的強(qiáng)烈反彈,進(jìn)而引發(fā)震蕩,改革將很難成功。
更令人擔(dān)憂的是,當(dāng)前省級(jí)政府和部門,離開了市級(jí),有沒(méi)有能力來(lái)應(yīng)對(duì)整個(gè)廣東67個(gè)縣(市)?國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部第一研究室主任劉勇表示,如果全面實(shí)現(xiàn)“省直管縣”,省直接面對(duì)的下一級(jí)行政區(qū)劃單位就會(huì)非常多。許多縣甚至包括一些鎮(zhèn)的規(guī)模都很大,像有的人口已經(jīng)達(dá)到百萬(wàn)以上,這樣的縣級(jí)市在行政編制時(shí)如果還按照縣域規(guī)模,就無(wú)法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。
對(duì)于大多數(shù)優(yōu)秀的年輕縣官來(lái)說(shuō),縣委書記不是他們仕途的終極目標(biāo)。
“省管縣之后,確實(shí)會(huì)給縣級(jí)政府干部擴(kuò)大了不少權(quán)力,提高了行政效率,但也影響了縣官們的晉升機(jī)會(huì)?!毙鞎洷硎荆泄芸h的情況下,縣級(jí)政府各部門與地市政府各部門業(yè)務(wù)交流更頻繁。省里的編制是有限的,在有限的編制里面,全省數(shù)百個(gè)官員在盯著,升遷的難度可想而知。
對(duì)此,廣東省委組織部調(diào)研研究科長(zhǎng)孫志曦告訴記者,“省管縣之后,官員的晉升不會(huì)受到很大的影響,縣委書記還是由省里統(tǒng)一任命,其他不會(huì)改變。”孫志曦說(shuō),對(duì)于優(yōu)秀的縣官,也會(huì)得到破格提拔,可以到其他地市任市官,如原順德區(qū)委書記劉海便到了江門做市長(zhǎng);也可以到省廳任職,如原南雄市委書記林楚欣便做了廣東省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)。
“除了縣委書記是由省委統(tǒng)一任命外,其他縣級(jí)官員還是由市級(jí)組織部門考察任命”,孫志曦表示,現(xiàn)在省管縣的情況是,縣委書記省直管,縣委書記和縣長(zhǎng)下面還有縣委副書記若干名、副縣長(zhǎng)若干名。干部的任命方式與之前沒(méi)有很大的變化。
徐書記稱,“這種破格提拔對(duì)于大多數(shù)縣官來(lái)說(shuō),是可遇不可求的事情。不管你是否真正做出成績(jī),但必須要讓省里的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注到你,省領(lǐng)導(dǎo)原來(lái)只需重點(diǎn)管著全省21個(gè)地市,如今一下擴(kuò)大到一百多個(gè)區(qū)縣。想往上爬的縣官整天都忙于跑關(guān)系,結(jié)交省領(lǐng)導(dǎo)。而想在基層做一番事業(yè)的人,他們大部分時(shí)間在基層,不勤跑關(guān)系,這樣勢(shì)必造成‘看得到的管不到,管得到的看不到’,這是很不公平的,對(duì)地方的發(fā)展不利。”
對(duì)此擔(dān)憂的不僅僅是縣委書記,還有縣長(zhǎng)及相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)。并且縣官要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于省官,最終難免會(huì)出現(xiàn)一正十幾副的現(xiàn)象。
南雄市委書記許志新說(shuō):“最好的辦法是讓縣官與省里各職能部門輪流任職,這樣既能讓省里的領(lǐng)導(dǎo)了解基層的工作方式和實(shí)際需求,又能讓縣官們了解上層領(lǐng)導(dǎo)的工作難點(diǎn),做到知己知彼,就如目前正在實(shí)施的中央和地方官員交流一樣?!?/p>
同時(shí),許志新坦言,如果實(shí)行輪流任職的話,縣官和省官的反應(yīng)會(huì)是不同的兩種情況,但這是可以理解的,有些省級(jí)官員身處的部門本身掌控的資源比較多,如果到地方要面臨很大的不確定性,任職地方的官員需要有真正的才干方能在地方上取得成績(jī),而這樣也才有重新回到省里的可能。否則,在地方如無(wú)法勝任,更沒(méi)有回來(lái)的可能?!八允」俚降胤饺慰h官可能就會(huì)表現(xiàn)得不會(huì)那么積極主動(dòng)?!?/p>
“省管縣下的縣官們何去何從,這個(gè)問(wèn)題不解決好,將是一個(gè)很麻煩的事情。”曾德雄透露,廣東省委、省政府對(duì)上百的縣(區(qū))官員的出路并沒(méi)有做好規(guī)劃。