◎文/劉建華

郡縣治，天下安。

廣東省管縣所引發(fā)的財(cái)政體制甚至行政體制改革在各省市全面展開(kāi)的同時(shí)，也帶來(lái)了諸多未解的難題——

“民為邦本，縣為國(guó)基”。在中央提出擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革的號(hào)召下，縣官這一干部群體的建設(shè)正在被日益提升到戰(zhàn)略高度。

2011年全國(guó)“兩會(huì)”期間，全國(guó)人大代表、廣東省省長(zhǎng)黃華華透露，省直管縣的行政管理綜合體制改革今年將在廣東21個(gè)地級(jí)市各找一個(gè)縣進(jìn)行試點(diǎn)。

黃華華傳遞的信息被外界解讀為廣東省對(duì)縣的直管從財(cái)政過(guò)渡到行政將是勢(shì)在必行。對(duì)于眾多的縣官來(lái)說(shuō)，這也意味著他們的仕途路徑將要發(fā)生改變。

順德 省直管的啟示

順德，廣東的改革明星。

2009年8月，順德區(qū)進(jìn)行了首個(gè)試點(diǎn)行政管理綜合改革。通過(guò)大部制改革，現(xiàn)在順德的黨政機(jī)構(gòu)比改革前壓縮了三分之二；還有就是簡(jiǎn)政放權(quán)，除黨委、紀(jì)檢、法院等以外，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域都賦予試點(diǎn)地級(jí)市管理權(quán)限，省長(zhǎng)黃華華說(shuō)：“把權(quán)放給他們，效果也很好。接下來(lái)要擴(kuò)大試點(diǎn)?！?/p>

今年2月初，廣東省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善和深化順德行政體制改革的意見(jiàn)》，再次肯定順德改革，并要求加大對(duì)改革的監(jiān)督檢查和考核力度。順德在繼首個(gè)行政體制綜合改革試點(diǎn)后又被廣東省委、省政府確定為財(cái)政體制管理改革的試點(diǎn)。

改革的實(shí)施由廣東省編辦會(huì)同有關(guān)部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。據(jù)廣東省編辦有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，這個(gè)文件通過(guò)對(duì)順德分類(lèi)擴(kuò)權(quán)、調(diào)整創(chuàng)新管理體制和省市區(qū)權(quán)責(zé)的細(xì)化，固化和提升了“順德模式”，理順了省市區(qū)之間的關(guān)系。佛山市委對(duì)順德區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的管理權(quán)限維持不變，改革后新增設(shè)的處級(jí)職務(wù)委托給順德區(qū)委管理，對(duì)區(qū)直部門(mén)一把手的調(diào)配使用由順德區(qū)委先提出方案。加快干部人事制度改革步伐，探索推行干部行政職務(wù)與行政級(jí)別并行、工資職級(jí)與行政職務(wù)相對(duì)分離制度，探索公務(wù)員分類(lèi)管理、聘任制公務(wù)員改革試點(diǎn)。建立和完善順德區(qū)干部在省、佛山市之間交叉選拔和交流制度。

順德成為廣東省委、省政府及相關(guān)部門(mén)力推的“省管”樣本。濠江區(qū)成為繼順德之后廣東第二個(gè)實(shí)施“省直管”改革的區(qū)縣。

對(duì)于順德試水“省管縣”，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院張緊跟教授分析：“這與此前國(guó)家提出的省管縣改革不謀而合，標(biāo)志著廣東省管縣體制改革的正式啟動(dòng)?！睆埦o跟認(rèn)為，順德從改革經(jīng)驗(yàn)的積淀、官員的思想到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度，各方面都比較成熟，相信阻力并不大。只要順德模式試驗(yàn)成功，相信廣東的省管縣改革將會(huì)進(jìn)一步深化，也將會(huì)推進(jìn)更多的試點(diǎn)，包括南海、長(zhǎng)安、虎門(mén)、小欖都有可能列入下一輪的改革名單。

但也有專(zhuān)家表示了擔(dān)憂(yōu)，廣東省政府發(fā)展研究中心副主任汪一洋說(shuō)：“我擔(dān)心順德未受其利，先受其害。目前全國(guó)的市管縣經(jīng)驗(yàn)也是源自于廣東，如果現(xiàn)在又要推廣省管縣，到時(shí)每個(gè)省直廳局都要面對(duì)全省67個(gè)縣的工作，我擔(dān)心各廳局會(huì)不堪重負(fù)?！?/p>

“我覺(jué)得省委、省政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)該好好研究一下縣官的出路，原職提拔是一種好的方式，但如何通過(guò)行政級(jí)別激勵(lì)廣大基層官員的積極性是一個(gè)值得研究的課題?！睆V州市社會(huì)科學(xué)院哲學(xué)文化研究所所長(zhǎng)曾德雄表示，解決好了縣官的問(wèn)題，才更有利于省管縣的順利推進(jìn)。

縣官“高配”助力省管縣改革

2005年，廣東率先提拔了清遠(yuǎn)市陽(yáng)山縣，梅州市梅縣、大埔縣等一批任職滿(mǎn)5年的縣委書(shū)記為“副廳”，開(kāi)創(chuàng)全國(guó)之先河。

謝士新便是其中的一位，1997年，謝士新從清遠(yuǎn)市區(qū)下派陽(yáng)山縣任縣長(zhǎng)，當(dāng)了3年縣長(zhǎng)、6年縣委書(shū)記。以56歲的年齡搭上升遷的“最后一班車(chē)”。

有關(guān)于副廳級(jí)縣委書(shū)記的信息最早來(lái)自于2003年的一次廣東省委擴(kuò)大會(huì)議上。時(shí)任廣東省委書(shū)記張德江當(dāng)著全省的縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)們表態(tài)：“只要安心本地工作，在廣東可以出現(xiàn)廳級(jí)縣委書(shū)記?！钡鄬?duì)穩(wěn)妥的改革步伐，讓縣委書(shū)記們對(duì)該政策能否出臺(tái)持有懷疑態(tài)度。

“第一年，各地縣委書(shū)記們聚在一起，談的就是這個(gè)話(huà)題，但第二年，沒(méi)見(jiàn)什么動(dòng)靜，談的就少了，到了第三年，大家基本上就不提這個(gè)事了。大家其實(shí)不抱什么希望。”謝士新說(shuō)。

縣官們的這種心態(tài)其實(shí)比較普遍。國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部李軍鵬教授在接受記者采訪時(shí)認(rèn)為，在黨政機(jī)關(guān)中，大約有四五十萬(wàn)的縣處級(jí)干部，作為一個(gè)龐大的中層干部群體，他們中只有大概10%～15%的比例能夠在仕途上繼續(xù)升遷，剩下的就形成了所謂的“天花板”干部群體，這是一種必然會(huì)出現(xiàn)的現(xiàn)象。

突破行政職位的提拔、高配縣委書(shū)記被認(rèn)為是省管縣的前兆。

廳級(jí)縣官的出現(xiàn)，用意何在？有分析認(rèn)為，解決縣官的待遇問(wèn)題，從而讓他們守土一方，安心工作，是用意之一。又有分析指出，此舉與省管縣的改革方向是步調(diào)一致的，通過(guò)打通縣官到廳官的通道，能夠給縣官們更大的舞臺(tái)。

而據(jù)當(dāng)時(shí)被提拔的汕頭市龍湖區(qū)委書(shū)記張澤華回憶，當(dāng)時(shí)，任省委書(shū)記的張德江對(duì)他們說(shuō)，縣委書(shū)記這個(gè)位置很重要，提高你們的級(jí)別，你們就在基層好好干，不要再考慮升官。

粵北某縣委書(shū)記徐書(shū)記在接受記者采訪時(shí)直言：“此舉對(duì)于年齡較大的縣官來(lái)說(shuō)，確實(shí)是起到了鼓勵(lì)的作用，也是對(duì)他們多年在基層工作的一種認(rèn)可。但是，對(duì)于年輕干部來(lái)說(shuō)，即使是提升了行政級(jí)別，都未必是真心愿意在基層呆下去。年輕干部有更大的抱負(fù)，他們希望有一個(gè)更大的舞臺(tái)，而不僅僅是副廳干部。”

“省管縣下的縣官們何去何從，

這個(gè)問(wèn)題不解決好，將是一個(gè)很麻煩的事情?！?/p>

事實(shí)上，設(shè)置廳級(jí)縣委書(shū)記并非是廣東獨(dú)創(chuàng)，山西、江蘇、湖南等地都曾紛紛嘗試高配縣委書(shū)記，海南省昌江縣委書(shū)記甚至為正廳級(jí)。

中央黨校黨建教研部副主任王長(zhǎng)江分析稱(chēng)，按照我國(guó)慣常的干部提拔體制，縣委書(shū)記工作做得好、獲得肯定，將升為副廳級(jí)干部，即到地級(jí)市任副職，或者到省直廳級(jí)部門(mén)任副廳長(zhǎng)，這反而導(dǎo)致很多擁有豐富基層工作經(jīng)驗(yàn)的縣委書(shū)記被提拔到這些職位后，無(wú)法發(fā)揮作用。因此部分省市區(qū)大膽嘗試，設(shè)立副廳級(jí)縣委書(shū)記這個(gè)職位，就解決了這部分縣委書(shū)記的級(jí)別提高問(wèn)題。王長(zhǎng)江認(rèn)為，將部分縣委書(shū)記提拔為廳級(jí)干部后，有利于他們?cè)谶@一重要位置上穩(wěn)定、長(zhǎng)期工作。

但也有專(zhuān)家對(duì)高配縣官表示擔(dān)憂(yōu)，省管縣后，市級(jí)政府的權(quán)力受到縮水，而縣政府或許得到擴(kuò)權(quán)，是利益的獲得者。如果改革采取縣官高配并不斷讓縣級(jí)擴(kuò)權(quán)的方式，逐步而堅(jiān)決地架空市級(jí)，將會(huì)造成市級(jí)的強(qiáng)烈反彈，進(jìn)而引發(fā)震蕩，改革將很難成功。

更令人擔(dān)憂(yōu)的是，當(dāng)前省級(jí)政府和部門(mén)，離開(kāi)了市級(jí)，有沒(méi)有能力來(lái)應(yīng)對(duì)整個(gè)廣東67個(gè)縣(市)？國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部第一研究室主任劉勇表示，如果全面實(shí)現(xiàn)“省直管縣”，省直接面對(duì)的下一級(jí)行政區(qū)劃單位就會(huì)非常多。許多縣甚至包括一些鎮(zhèn)的規(guī)模都很大，像有的人口已經(jīng)達(dá)到百萬(wàn)以上，這樣的縣級(jí)市在行政編制時(shí)如果還按照縣域規(guī)模，就無(wú)法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。

縣官何去何從難題未解

對(duì)于大多數(shù)優(yōu)秀的年輕縣官來(lái)說(shuō)，縣委書(shū)記不是他們仕途的終極目標(biāo)。

“省管縣之后，確實(shí)會(huì)給縣級(jí)政府干部擴(kuò)大了不少權(quán)力，提高了行政效率，但也影響了縣官們的晉升機(jī)會(huì)。”徐書(shū)記表示，市管縣的情況下，縣級(jí)政府各部門(mén)與地市政府各部門(mén)業(yè)務(wù)交流更頻繁。省里的編制是有限的，在有限的編制里面，全省數(shù)百個(gè)官員在盯著，升遷的難度可想而知。

對(duì)此，廣東省委組織部調(diào)研研究科長(zhǎng)孫志曦告訴記者，“省管縣之后，官員的晉升不會(huì)受到很大的影響，縣委書(shū)記還是由省里統(tǒng)一任命，其他不會(huì)改變?！睂O志曦說(shuō)，對(duì)于優(yōu)秀的縣官，也會(huì)得到破格提拔，可以到其他地市任市官，如原順德區(qū)委書(shū)記劉海便到了江門(mén)做市長(zhǎng)；也可以到省廳任職，如原南雄市委書(shū)記林楚欣便做了廣東省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)。

“除了縣委書(shū)記是由省委統(tǒng)一任命外，其他縣級(jí)官員還是由市級(jí)組織部門(mén)考察任命”，孫志曦表示，現(xiàn)在省管縣的情況是，縣委書(shū)記省直管，縣委書(shū)記和縣長(zhǎng)下面還有縣委副書(shū)記若干名、副縣長(zhǎng)若干名。干部的任命方式與之前沒(méi)有很大的變化。

徐書(shū)記稱(chēng)，“這種破格提拔對(duì)于大多數(shù)縣官來(lái)說(shuō)，是可遇不可求的事情。不管你是否真正做出成績(jī)，但必須要讓省里的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注到你，省領(lǐng)導(dǎo)原來(lái)只需重點(diǎn)管著全省21個(gè)地市，如今一下擴(kuò)大到一百多個(gè)區(qū)縣。想往上爬的縣官整天都忙于跑關(guān)系，結(jié)交省領(lǐng)導(dǎo)。而想在基層做一番事業(yè)的人，他們大部分時(shí)間在基層，不勤跑關(guān)系，這樣勢(shì)必造成‘看得到的管不到，管得到的看不到’，這是很不公平的，對(duì)地方的發(fā)展不利?！?/p>

對(duì)此擔(dān)憂(yōu)的不僅僅是縣委書(shū)記，還有縣長(zhǎng)及相關(guān)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)。并且縣官要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于省官，最終難免會(huì)出現(xiàn)一正十幾副的現(xiàn)象。

南雄市委書(shū)記許志新說(shuō)：“最好的辦法是讓縣官與省里各職能部門(mén)輪流任職，這樣既能讓省里的領(lǐng)導(dǎo)了解基層的工作方式和實(shí)際需求，又能讓縣官們了解上層領(lǐng)導(dǎo)的工作難點(diǎn)，做到知己知彼，就如目前正在實(shí)施的中央和地方官員交流一樣。”

同時(shí)，許志新坦言，如果實(shí)行輪流任職的話(huà)，縣官和省官的反應(yīng)會(huì)是不同的兩種情況，但這是可以理解的，有些省級(jí)官員身處的部門(mén)本身掌控的資源比較多，如果到地方要面臨很大的不確定性，任職地方的官員需要有真正的才干方能在地方上取得成績(jī)，而這樣也才有重新回到省里的可能。否則，在地方如無(wú)法勝任，更沒(méi)有回來(lái)的可能?！八允」俚降胤饺慰h官可能就會(huì)表現(xiàn)得不會(huì)那么積極主動(dòng)。”

“省管縣下的縣官們何去何從，這個(gè)問(wèn)題不解決好，將是一個(gè)很麻煩的事情?！痹滦弁嘎?，廣東省委、省政府對(duì)上百的縣(區(qū))官員的出路并沒(méi)有做好規(guī)劃。