米·弗·羅曼諾夫斯基 納·蓋·伊萬(wàn)諾娃 著

童 偉 譯

俄羅斯政府抵御危機(jī)的建設(shè)性和破壞性政策措施

米·弗·羅曼諾夫斯基 納·蓋·伊萬(wàn)諾娃 著

童 偉 譯

對(duì)不同國(guó)家采取的反危機(jī)政策、有益的經(jīng)驗(yàn)和無(wú)效的措施進(jìn)行分析，極具學(xué)術(shù)價(jià)值和實(shí)踐意義。筆者以俄羅斯的經(jīng)驗(yàn)，首先以國(guó)家財(cái)政領(lǐng)域所采取的措施為基點(diǎn)進(jìn)行評(píng)述。

自2008年9月開(kāi)始，因美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)已持續(xù)一年半以上。這場(chǎng)危機(jī)被稱為“史無(wú)前例”并非偶然，不過(guò)其后果對(duì)于每個(gè)陷入危機(jī)的國(guó)家卻各有不同。首先，我們需要指出的是，俄羅斯陷入全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)主要是自身體制的問(wèn)題和矛盾，如高度依賴世界石油價(jià)格，銀行體系不發(fā)達(dá)，通貨膨脹難以治理。在各種主客觀因素的影響下，與2008年相比，俄羅斯社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況在2009年明顯惡化。

在這場(chǎng)危機(jī)中，作為政府實(shí)施反危機(jī)政策的物質(zhì)基礎(chǔ)和干預(yù)工具，俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算的作用得以大大增強(qiáng)。在過(guò)去5年間，俄羅斯預(yù)算體系增設(shè)了一些新機(jī)制，包括儲(chǔ)備基金和國(guó)家福利基金，其資金主要來(lái)源于世界能源價(jià)格高企帶來(lái)的聯(lián)邦預(yù)算盈余。儲(chǔ)備基金在世界能源價(jià)格發(fā)生波動(dòng)的情況下充分發(fā)揮了國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全氣囊的作用。國(guó)家福利基金的本意是為自愿養(yǎng)老儲(chǔ)蓄提供資金支持，并確保俄羅斯養(yǎng)老基金的預(yù)算平衡(彌補(bǔ)赤字)。然而，在金融危機(jī)的沖擊下，這兩個(gè)基金都被用于彌補(bǔ)因收入下降30%而出現(xiàn)的聯(lián)邦預(yù)算赤字。根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)，2009年儲(chǔ)備基金共支出了29648億盧布用于保障聯(lián)邦預(yù)算平衡，該儲(chǔ)備基金在2009年底的余額為18305億盧布。

顯然，儲(chǔ)備的存在對(duì)克服危機(jī)起到了積極的作用，但國(guó)內(nèi)仍然有很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)上述基金的存在提出了嚴(yán)厲批評(píng)，并就此指出，聯(lián)邦預(yù)算盈余的這些資金應(yīng)直接用于促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在俄羅斯還一直嘗試建立一種新型的、依靠預(yù)算撥款支持的發(fā)展組織，例如國(guó)有集團(tuán)公司，這需要個(gè)別分析。

俄羅斯目前共有七家國(guó)有集團(tuán)公司：“俄羅斯技術(shù)工藝”集團(tuán)公司、“俄羅斯納米技術(shù)”集團(tuán)公司、“俄羅斯原子能”集團(tuán)公司、“奧林匹克建設(shè)”集團(tuán)、“公共住宅經(jīng)濟(jì)改革支持基金”、“對(duì)外貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)銀行”、“俄羅斯存款保險(xiǎn)局”。與它們性質(zhì)相近的還有“聯(lián)合航空制造”集團(tuán)公司、“俄羅斯公路”管理局、“聯(lián)合船舶制造”集團(tuán)公司。國(guó)有集團(tuán)公司是具有特殊地位的“非商業(yè)組織”，根據(jù)針對(duì)每一重新組建的公司而設(shè)置的專門(mén)法律運(yùn)作。它們的主要任務(wù)是為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)計(jì)劃的落實(shí)創(chuàng)造條件：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、保障支柱產(chǎn)業(yè)——航空、造船、原子能等實(shí)現(xiàn)技術(shù)性突破。

但是，由于組織結(jié)構(gòu)過(guò)于復(fù)雜，自成立之日起，對(duì)這些公司的負(fù)面評(píng)價(jià)就不絕于耳。不透明的所有制結(jié)構(gòu)使得很難對(duì)國(guó)家這一政策措施的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。值得注意的還有，自這些國(guó)有集團(tuán)公司成立以來(lái)，它們的成立和運(yùn)營(yíng)得到了聯(lián)邦預(yù)算上萬(wàn)億盧布的支持，但卻沒(méi)有一個(gè)機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。我們認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這些國(guó)有集團(tuán)公司應(yīng)改造為標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)組織。

為抵御金融危機(jī)，俄羅斯采取了一系列緊急措施救助銀行系統(tǒng)，這是完全正確的，但卻不可能使局勢(shì)產(chǎn)生根本性的改善。為支持商業(yè)銀行度過(guò)難關(guān)，2008年11—12月下列機(jī)構(gòu)拿出了大量資金：

聯(lián)邦預(yù)算——2萬(wàn)多億盧布；

國(guó)家福利基金 —— 8750億盧布；

俄羅斯銀行和國(guó)際儲(chǔ)備——約3萬(wàn)億盧布(各種形式的臨時(shí)性和長(zhǎng)期性融資)。

各種形式給予商業(yè)銀行的資金支持合計(jì)約6萬(wàn)億盧布，其中直接用于股市和實(shí)體部門(mén)的僅為1750億盧布，不到總額的2.9%。雖然銀行得到了大量的財(cái)政支持，但信貸市場(chǎng)卻并沒(méi)有呈現(xiàn)明顯的增長(zhǎng)。信貸活動(dòng)仍然是高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，甚至因中央銀行嚴(yán)格監(jiān)管的要求而變得更為復(fù)雜。

實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門(mén)則因?yàn)槭ャy行信貸資金的支持和技術(shù)落后等原因仍然十分脆弱。其結(jié)果是，大部分關(guān)鍵性經(jīng)濟(jì)部門(mén)的生產(chǎn)出現(xiàn)大幅度下降，虧損企業(yè)比重上升，失業(yè)率不斷攀升，特別是在一些單一城鎮(zhèn)，失業(yè)人數(shù)明顯增多。

在金融危機(jī)剛剛開(kāi)始時(shí)，俄羅斯就對(duì)稅法進(jìn)行了修訂，其中最重要的修訂有：

將利潤(rùn)稅的稅率由24%下調(diào)到20%，減稅帶來(lái)的收入損失主要由聯(lián)邦預(yù)算承擔(dān)；

第3至第7類固定資產(chǎn)的折舊補(bǔ)償數(shù)額由10%提高至30%；

俄羅斯聯(lián)邦各主體立法機(jī)構(gòu)根據(jù)簡(jiǎn)化的稅制有權(quán)將統(tǒng)一稅從15%下降到5%(應(yīng)用于“因支出減少而相應(yīng)增加收入”的項(xiàng)目)；

提高與不動(dòng)產(chǎn)購(gòu)買(mǎi)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)稅繳稅額，由100萬(wàn)盧布提升至200萬(wàn)盧布；

對(duì)開(kāi)采石油的礦物開(kāi)采稅實(shí)行稅收優(yōu)惠，包括降低稅率等。

減輕稅收負(fù)擔(dān)的努力還在繼續(xù)。2010年年初，實(shí)行了一系列措施放寬對(duì)經(jīng)濟(jì)犯罪的處罰，包括稅收領(lǐng)域的重大責(zé)任弱化等。值得注意的是，其他國(guó)家在出現(xiàn)危機(jī)時(shí)卻呈現(xiàn)相反的態(tài)勢(shì)——納稅人承擔(dān)的責(zé)任更多。

除了減少稅收負(fù)擔(dān)外，實(shí)體部門(mén)還獲得了總量超過(guò)1萬(wàn)億盧布的直接預(yù)算支持。但大多數(shù)專家都對(duì)這種援助方式的有效性表示懷疑。我們認(rèn)為，直接的預(yù)算支持應(yīng)只投向于高科技領(lǐng)域。因?yàn)橘Y金使用不當(dāng)?shù)脑挘鹑谖C(jī)將轉(zhuǎn)化為技術(shù)危機(jī)，即使是發(fā)達(dá)國(guó)家，其克服金融危機(jī)的主要途徑也在于加強(qiáng)科技創(chuàng)新、加大創(chuàng)新投入，而這對(duì)于長(zhǎng)期信貸極度匱乏的俄羅斯來(lái)說(shuō)極為困難。

在本輪世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，有一個(gè)明顯的特點(diǎn)就是發(fā)達(dá)國(guó)家政府都試圖通過(guò)制定和實(shí)施專門(mén)的反危機(jī)社會(huì)綱領(lǐng)來(lái)抵御危機(jī)的沖擊，俄羅斯政府也不例外。俄羅斯聯(lián)邦政府2009年反危機(jī)綱領(lǐng)自2009年春發(fā)布在政府總理普京的官方網(wǎng)站上以來(lái)，經(jīng)過(guò)多次公開(kāi)辯論，得以不斷補(bǔ)充和完善。反危機(jī)綱領(lǐng)的實(shí)施延續(xù)到2010年，主要包括如下優(yōu)先領(lǐng)域：

保持社會(huì)穩(wěn)定和確保對(duì)居民的社會(huì)保障；

支持經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，保障經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展態(tài)勢(shì)的可持續(xù)性；

加快現(xiàn)代化步伐：采取措施優(yōu)先解決俄羅斯經(jīng)濟(jì)中存在的實(shí)際問(wèn)題，抑制經(jīng)濟(jì)衰退的速度和深度(脆弱的國(guó)家金融體系，缺乏多樣化的經(jīng)濟(jì)和出口，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的加工工業(yè))，改善體制環(huán)境，建立包括金融市場(chǎng)在內(nèi)的新的管理模式，增加人力資本投資。

因此，在2009年和2010年的反危機(jī)綱領(lǐng)中，對(duì)各項(xiàng)需要實(shí)現(xiàn)的優(yōu)先領(lǐng)域都作了詳細(xì)規(guī)定。然而，對(duì)這些措施進(jìn)行詳細(xì)分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些反危機(jī)綱領(lǐng)對(duì)經(jīng)濟(jì)具有破壞性和建設(shè)性兩方面的影響。例如，具有破壞性的措施為：政府試圖挽救個(gè)別金融機(jī)構(gòu)、國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門(mén)和受危機(jī)影響最嚴(yán)重的大型企業(yè)集團(tuán)。這一政策的結(jié)果是，暫時(shí)遏制了個(gè)別經(jīng)濟(jì)部門(mén)的危機(jī)，保持了現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，日益稀缺的財(cái)政資金被重新分配到效率低下的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。政府反危機(jī)綱領(lǐng)的建設(shè)性政策是，為保障支付結(jié)算體系穩(wěn)定、緩解社會(huì)矛盾創(chuàng)造條件。

因此，為了幫助實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門(mén)克服經(jīng)濟(jì)危機(jī)，除了已采取的措施外，俄羅斯政府還應(yīng)出臺(tái)下列方面的政策：

擴(kuò)大銀行同業(yè)信貸中的國(guó)家擔(dān)保，以強(qiáng)制貸款限額促進(jìn)商業(yè)銀行提高給予實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門(mén)的信貸投資；

在信貸市場(chǎng)停滯不前的情況下，盡管存在技術(shù)上的困難和一定的負(fù)面效應(yīng)，應(yīng)以中央銀行的再融資利率發(fā)行期限為180天的跨部門(mén)信用債權(quán)，或創(chuàng)建一個(gè)以此為目的的特別票據(jù)交易所；

調(diào)節(jié)國(guó)有企業(yè)和國(guó)家壟斷企業(yè)職工工資收入，對(duì)月收入超過(guò)15萬(wàn)盧布的應(yīng)按累進(jìn)稅率課稅，對(duì)股息征稅，以鼓勵(lì)再投資。

近期內(nèi)，俄羅斯國(guó)家(地方)財(cái)政和聯(lián)邦預(yù)算最重要的工作目標(biāo)依然是為反危機(jī)措施提供資金來(lái)源、刺激總需求、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，預(yù)算體系最大的風(fēng)險(xiǎn)在于預(yù)算收入下降，在2010—2012年間，聯(lián)邦預(yù)算收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重預(yù)計(jì)將由2009年的17.2%減少到2012年的15%。2010—2012年，名義收入將以每年7%的速度增長(zhǎng)。

由于與2008年的收入水平相比聯(lián)邦預(yù)算收入大幅度減少，為保障財(cái)政預(yù)算的必要平衡，聯(lián)邦預(yù)算支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重計(jì)劃由2009年的25.5%下降到2012年的18%。預(yù)算支出將被首先用于履行政府批準(zhǔn)的社會(huì)和其他優(yōu)先義務(wù)。在2010—2012年間，聯(lián)邦預(yù)算支出將繼續(xù)高于聯(lián)邦預(yù)算收入，但聯(lián)邦預(yù)算赤字將逐步從2009年占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的8.3%下降到2012年的3%。

2010年彌補(bǔ)聯(lián)邦預(yù)算赤字的主要來(lái)源將是儲(chǔ)備基金和國(guó)家福利基金，2011—2012年則以其他來(lái)源彌補(bǔ)聯(lián)邦預(yù)算赤字。儲(chǔ)備基金實(shí)際上在2010年已經(jīng)消耗殆盡，而國(guó)家福利基金的總額將由2009年初的2.6萬(wàn)億盧布下降到2012年底的0.9萬(wàn)億盧布。也可以其他形式，如貸款和發(fā)行國(guó)債來(lái)彌補(bǔ)赤字。我們認(rèn)為，俄羅斯可以擴(kuò)大公共債務(wù)的發(fā)行規(guī)模，2010年1月1日該數(shù)值為20947億盧布，即376.41億美元，總額約相當(dāng)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的8%。

在財(cái)政赤字不斷增加的情況下，提高預(yù)算支出效率已成為當(dāng)務(wù)之急。預(yù)算過(guò)程的改革應(yīng)當(dāng)繼續(xù)進(jìn)行下去，應(yīng)該提高聯(lián)邦(地方)政府提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，廣泛推廣地方政府對(duì)預(yù)算資金使用結(jié)果及工作效率負(fù)責(zé)的責(zé)任制。應(yīng)要求聯(lián)邦(地方)管理機(jī)構(gòu)實(shí)行財(cái)務(wù)管理責(zé)任制，例如使用“風(fēng)險(xiǎn)控制”工具等。

預(yù)算政策應(yīng)立足于滿足優(yōu)先任務(wù)，但優(yōu)先任務(wù)的范圍不能過(guò)寬。例如，2010年的優(yōu)先任務(wù)即在于實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，以從根本上提高養(yǎng)老保障水平，消除養(yǎng)老金領(lǐng)取者中的貧困者。提高養(yǎng)老金將主要通過(guò)聯(lián)邦預(yù)算的轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)。此外，還將提高財(cái)政對(duì)養(yǎng)老金的國(guó)家補(bǔ)貼、每月的現(xiàn)金津貼及生育補(bǔ)助。由此，俄羅斯養(yǎng)老基金由聯(lián)邦預(yù)算收入得到的轉(zhuǎn)移支付總額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重將由2008年的2.3%，上升到2010年的6%，以及2011—2012年間的4.7%。

為籌措養(yǎng)老金而進(jìn)行的改革將是一項(xiàng)富有建設(shè)性的事業(yè)，具體內(nèi)容為廢除統(tǒng)一社會(huì)稅，實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)強(qiáng)制繳費(fèi)。2010年養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的費(fèi)率將與統(tǒng)一社會(huì)稅26%的稅率水平一致，從2011年開(kāi)始提高到34%。企業(yè)界對(duì)這一決定反應(yīng)消極，這在危機(jī)時(shí)期當(dāng)屬正常。企業(yè)界有可能采取的應(yīng)對(duì)之策是降低工資和隱瞞業(yè)務(wù)。這一領(lǐng)域改革的復(fù)雜性和矛盾性表現(xiàn)為：社會(huì)保險(xiǎn)制度亟須改革，但又需要采取必要的措施提高預(yù)算外基金收入，強(qiáng)化保險(xiǎn)原則。要應(yīng)對(duì)如此復(fù)雜的局面，我們認(rèn)為，應(yīng)規(guī)定一個(gè)為期數(shù)年的過(guò)渡期，在該期限內(nèi)逐步提高由雇主繳納的強(qiáng)制社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)費(fèi)率。除此之外，根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，解決這一問(wèn)題的另一個(gè)方法即是提高退休年齡。

對(duì)俄羅斯政府反危機(jī)政策進(jìn)行分析，在其眾多具有建設(shè)性意義的措施中也可發(fā)現(xiàn)不少自相矛盾之處，如提高居民社會(huì)保障，減少稅收負(fù)擔(dān)，對(duì)部分企業(yè)和城市提供直接財(cái)政資金支持。其結(jié)果是預(yù)算支出快速增長(zhǎng)，預(yù)算收入大幅度減少，國(guó)家債務(wù)迅速增加(雖然離國(guó)際規(guī)定的警戒線還有一定距離)。

最后，應(yīng)該指出的是，從2010年年初開(kāi)始，大量的國(guó)內(nèi)外資金涌入俄羅斯經(jīng)濟(jì)。這與歐盟的情形完全相反，不論是對(duì)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)還是虛擬經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，俄羅斯都正在成為一個(gè)富有投資吸引力的國(guó)家。在這種情況下，俄羅斯反危機(jī)政策最重要的任務(wù)就是進(jìn)一步營(yíng)造一個(gè)有利的投資環(huán)境，加強(qiáng)反腐工作，減少官僚主義。這方面的工作顯然極為艱巨。

譯者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院