劉筱 翁富華

導讀：城中村住宅管理一直是政府工作的重要課題，管理的好壞影響到千家萬戶公民的切身利益及社會和諧。城中村的違章搭建、封閉租賃、政府缺失、治安困惑、嚴法寬行等問題，揭示了城市出租屋現(xiàn)有管理模式的嚴重缺陷。為此，包容性解決城中村問題、正視廉租房供需問題等，應該成為房屋租賃市場健康發(fā)展的方向。

關鍵詞：房屋租賃 出租屋管理 廉租房供需

大規(guī)模房屋租賃行為和房屋租賃管理在深圳是20世紀90年代以來凸現(xiàn)的問題，而深圳的特殊在于，租賃行為主要集中在特區(qū)內外遍布的城中村。目前關于它的研究還主要集中在與之相關的社會問題上，如農(nóng)村城市化、城中村治理、城市移民等，而關于城中村房屋租賃的研究也主要集中在與之相關的法律法規(guī)層面的描述性和解釋性研究上，如對租賃合同的研究等，還未對主要由低收入人群構成的城中村作本質層面上的探究。而國外，關于低收入人群住房保障研究非常廣泛，并已取得了很好的社會實踐效果，如國際公有土地租賃制度研究、貧民窟研究、公屋研究等。由于存在的社會背景、文化習俗、政治制度的相異，這些研究目前只能是參考性的，并不能切實指導中國的現(xiàn)實問題。

城市化，就是大批農(nóng)民進入城市并能夠世世代代生存下去，徹底轉變?yōu)槌鞘芯用?，享受城市現(xiàn)代生活過程。而農(nóng)民進城能夠就業(yè)居住，擁有生活基礎，則是城市化的前提。在實地考察中我們發(fā)現(xiàn)，城中村的出租屋就像國外的公民窟一樣，問題很多，但卻是城市邊緣人群的樂土。因此在改造“城中村”過程中，妥善安置外來人口，加強出租屋管理，讓他們有能夠繼續(xù)安身立命的廉價出租屋，是一個重要問題。如果我們繼續(xù)采取重“堵”輕“疏”的政策，那結果就不僅僅是突顯城中村的各種弊病。

深圳寶安區(qū)是外來務工者最集中的地區(qū)，對于解決城市發(fā)展和外來人口居住問題起到重要作用，但是城中村所存在的形形色色的問題已經(jīng)逐漸成為城市化過程中的瓶頸，已產(chǎn)生管理對象模糊、法律糾紛缺乏依據(jù)等一系列問題，對城中村多種違法行為，政策上起不到制約作用。

為了對城中村問題展開深入的實證研究，本文以深圳寶安區(qū)城中村為研究對象，實地調查寶安河西社區(qū)下轄的河西舊村（歷史村落）和金雅園（農(nóng)村宅基地），并以這兩個村落為案例，梳理寶安區(qū)城中村住宅市場的二十年發(fā)展情況和發(fā)展動因，分析快速城市化過程中集體經(jīng)濟所起的作用，并透過公共政策分析探討城中村租賃市場的管理方式。

一、深圳寶安區(qū)城中村現(xiàn)狀

為進一步了解實際問題，筆者實地考察和走訪了寶安河西社區(qū)下屬的河西舊村和金雅園小區(qū)，并做了20戶、50人的訪談調查。這里屬于改革開放早期的城中村，共有400多棟出租，4800間可供出租房，可以容納上萬人，多數(shù)外來勞務工居住于此。雖然住在里面生活相當便利和廉價，但是環(huán)境和治安等管理上的空缺，極易誘發(fā)許多隱患問題。

（一）違章搭建普遍，環(huán)境污染嚴重

通過訪談調查，有近四分之一的居民對所在小區(qū)的環(huán)境不滿意（表1）。一是土地利用結構不合理。近幾年居住用地和商業(yè)用地有較大幅度的增長，而教育、文化、衛(wèi)生、體育、綠地、道路、廣場用地等社會公益性用地，比例明顯偏低。二是城中村私宅建設違章現(xiàn)象普遍。游離于城市規(guī)劃管理之外的城中村，建設標準和秩序失控，開發(fā)強度過大，建筑密度過高，市政基礎設施滯后，環(huán)境臟亂差等。三是市政設施服務狀況惡化。這兩個城中村社區(qū)，存在著河水污染、疾病傳染等一系列的安全問題，尤其是居民生活垃圾導致河西舊村的“母親河”污染嚴重。

（二）封閉租賃系統(tǒng)，經(jīng)營風險很大

從政府與市場關系來看，市場的作用沒有得到很好的體現(xiàn)。由于自身習慣素質和經(jīng)營能力等原因，股份公司原村民和外界幾乎不進行信息技術資金和人才的交換，形成了一個以房屋租賃業(yè)為核心自我封閉的經(jīng)濟系統(tǒng)。城中村經(jīng)濟的封閉性特點導致了股份公司產(chǎn)業(yè)結構單一的特征和對地租的絕對依賴性，抗風險能力薄弱。除此之外，股份公司還要承擔物業(yè)管理以及轄區(qū)內公共設施的配套建設、治安衛(wèi)生等社區(qū)管理事務，用于投資再生產(chǎn)的資金十分有限。

（三）股份公司管理，城市政府缺失

城中村出租屋的管理問題，事實上是城市政府委托股份公司進行社區(qū)管理的方式所造成的委托管理，意味著是一種間接的管理。城中村內的幾乎所有社會事務都由股份公司負責，大多數(shù)城中村的股份公司并沒有能力以城市社會的管理方式，有效管理城中村公共事務。即使采取了一些針對外來人口的管理措施，但面對數(shù)量龐大、構成復雜的外來人口，仍然顯得束手無策。這其中既有股份公司管理上的不足，更有城市政府管理上的缺失。面對治安嚴重的河西舊村和金雅園，股份公司采取了封閉式管理，在所有道路出口安置關卡、安排治安人員站崗，對于小道、小路安裝電子眼，實行嚴密監(jiān)控，但是如此過度管理，卻造成手段更詭秘的社會問題。

（四）缺乏有效管理，社會治安困惑

由于缺乏對外來人口的有效管理，城中村常常成為違法犯罪分子的據(jù)點和違法犯罪行為的主要發(fā)生區(qū)域，對深圳社會治安的危害很大。調查資料顯示外來人口成為深圳市主要的犯罪群體城中村和出租屋是其主要落腳點和違法犯罪場所。人口超高密度聚集所引發(fā)的社會問題使城中村成為社會關注的焦點地區(qū)，在該兩小區(qū)進行的訪談調查中有七成以上的居民在城中村認為治安最嚴重的問題是盜竊、搶劫（表2），而且屢治屢犯，危害社會，侵擾居民。

（五）政策嚴法寬行，難以界定違章

深圳城中村政策法規(guī)的制定和執(zhí)行存在嚴法寬行的問題，相關政策法規(guī)的合理性存在疑義，執(zhí)行的力度不夠堅決。例如土地權屬有章無約的問題，城市政府多次強調城中村土地屬國家所有，但這只是政府單方面的規(guī)定沒有完善的配套政策保證股份公司和原村民的利益，因而不被其認可，城市政府與股份公司和原村民最終也沒有達成共識的土地契約。此外，城中村違章建設始終難以杜絕的部分原因，是既沒有機制，也難以嚴格執(zhí)法、強力制止。除了即時查處，歷史遺留違法章建筑的界定難度極大。2001年出臺的兩個處理歷史遺留違法建筑的規(guī)定，實際上是對1999年3月5日以前的違章建設既往不咎，這就有失公允了。

正是由于法規(guī)不健全導致許多危樓得不到改造或者重建，使得河西舊村還存在磚房、瓦房（圖1），它們往往由于得不到政府所要求的兩證一書，而不能重新改造自家土地，使得一邊是現(xiàn)代式建筑，一邊是八十年代的破房子，甚至一些危樓標示著“危險，請勿靠近”。

二、城中村住宅租賃市場現(xiàn)狀

（一）城中村村民宅基地權

1、農(nóng)村土地制度的城市化改革

1993年特區(qū)外的寶安縣就進行了“撤縣建區(qū)”(寶安區(qū)，龍崗區(qū))，但此后的10年間并沒有進行實質性的行政管理體制改革，基本上還沿襲著原有的農(nóng)村管理體制。直至2003年，深圳市出臺《關于加快寶安龍崗兩區(qū)城市化進程的意見》的綱領性文件，特區(qū)外的農(nóng)村城市化改革由此才全面鋪開，特區(qū)內、外的行政管理體制也逐步走向統(tǒng)一。在這一管理體制的轉型過程中，一開始都主要集中在與城市建設密切相關的農(nóng)村土地制度上，很少涉及關于村民福利和村落建設。即使是土地制度改革，也部分保留了原有農(nóng)村土地管理體制，例如保留村民宅基地權利。

土地和房屋管理政策是城市化改革的主體。為了進行統(tǒng)一的城市規(guī)劃建設，深圳市政府在城市化改革中對“集體所有尚未被征用的土地實行一次性征收”，原屬于農(nóng)村集體所有的土地依法轉為國家所有。已劃給原農(nóng)村的集體工業(yè)企業(yè)用地和私人宅基地，使用權仍屬原使用者。集體企業(yè)和個人應按市有關規(guī)定分別與市、區(qū)國土管理部門簽訂土地使用合同，辦理有關房地產(chǎn)手續(xù)。

2、土地產(chǎn)權制度的城市化轉變

原村民的宅基地視為行政劃撥用地，而行政劃撥用地及其上建筑物只能自用，若要出租、轉讓或是合作建房必須經(jīng)有關部門批準補交地價款后才可以進行，村里按照規(guī)定留用的發(fā)展用地視作有償受讓用地。有償受讓用地及其上建筑物在辦理房地產(chǎn)權登記后可以用于出租、轉讓和抵押并征收土地使用費。集體土地所有權的轉變使原農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權體制與城市接軌，集體用地及其上的建筑物被納入到城市房地產(chǎn)市場管理體系之中。

由于這種產(chǎn)權制度的轉變，實際上只是城市政府的“單方協(xié)議”，并沒有得到村集體和村民的認同，也就沒有形成“共同契約”所具有的雙邊約束力。在實際的改革過程中，村民雖然認識到政府政策的不可抗拒性，但在“法不責眾”思想觀念支配下，他們仍然保留著土地私有(或集體所有)的傳統(tǒng)觀念，并不顧政府政令，違規(guī)占地和搶建。

（二）城中村住宅租賃現(xiàn)狀

目前，在深圳的城中村存在著巨大的房屋租賃市場，但比較容易受到相關因素的干擾，如季節(jié)、人員流動以及其它的一些不確定因素，同時它內部分成兩個層次。

1、低端租賃市場

月租金在300-600元之間，主要租賃對象為外來務工者。因此這個市場的主要活動周期和外來工的工作周期密切相關。春節(jié)過后市場需求量猛然放大，而在年終歲末，市場出現(xiàn)需求不足，出現(xiàn)大量退租情況。該市場租金也隨著這種需求的變動發(fā)生漲落，變動幅度往往在100-200元／月之間。低端租賃市場主要存在于一些比較大規(guī)模的工業(yè)區(qū)周邊、城鄉(xiāng)結合部和城中村，其租賃狀況十分復雜，更被認為是貧民區(qū)。隨著中國內陸地區(qū)的發(fā)展，大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)，這個市場呈現(xiàn)出萎縮的跡象。

2、中檔租賃市場

月租金在600-2000元之間，主要租賃的對象為學生、中等收入的公司職員等，這些人群的租賃周期比較穩(wěn)定。有一個比較突出的現(xiàn)象是，每年夏季高校大量畢業(yè)生離開校園，他們中有相當部分存在住宅租賃需求。在這個時間段，租賃市場會出現(xiàn)需求增大的現(xiàn)象，租金會有一定幅度的上漲，漲幅在200元／月左右。中檔租賃市場主要存在于高新技術園區(qū)、新產(chǎn)業(yè)集群區(qū)以及高校周邊地區(qū)，深圳特有的城市形態(tài)和城市格局使散布在城市的城中村成為最好的選擇。隨著城市經(jīng)濟的不斷發(fā)展，住宅租賃市場和周邊環(huán)境的利益共生必將長期存在。

（三）城中村住宅租賃的嚴峻矛盾

1、政府管理的缺失

通常情況下我們認為房屋租賃是指出租人將房屋提供給承租人使用，承租人向出租人支付租金并在租賃關系終止后將房屋返還給出租人的行為。但是實際運作中房屋租賃的政府管理完全掩蓋了個人行為，受到承認和保護的只能是簽定了規(guī)范文本，并在相關部門登記備案的租賃行為，口頭或不規(guī)范的合同很難得到相關權益保障。

2、租賃行為的隱性

由于管理的程序復雜，涉及的私人利益面比較廣，所以存在大量隱性的租賃行為，租賃雙方各取所需，用口頭協(xié)議或非正式的私人合同完成房屋租賃。政府有關部門即便知道這種行為存在的具體狀況，也由于管理力量的薄弱和地方實際情況的制約難以有實質性的舉措。比如上世紀90年代后期，租賃現(xiàn)象在珠江三角洲各個城鎮(zhèn)呈現(xiàn)井噴狀態(tài)，公共管理對形勢應對不足，使個體租賃基本游離于公共管理體系之外，從而造成持續(xù)十余年的住宅租賃非正式化。

3、管理被動的執(zhí)法

在法律中有低位階法律所負荷的價值不得與高位階法律所負荷的價值相抵觸，以及新法吸收舊法的原則，而涉及房屋租賃管理的法規(guī)狀況比較復雜，從1994年開始，出現(xiàn)了建設部制定的《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市房屋租賃管理辦法》和《廣東省城鎮(zhèn)房屋租賃條例》，諸如深圳這樣租賃發(fā)生廣泛的城市還有相關的配套法案《深圳經(jīng)濟特區(qū)房屋租賃條例》。基層管理部門本身缺乏政策能力，在法律的適用上經(jīng)常出現(xiàn)拿到哪部法規(guī)就用哪部的現(xiàn)象，導致了執(zhí)法的原則性問題。特別是深圳市的寶安區(qū)、龍崗區(qū)不屬于經(jīng)濟特區(qū)，在適用法律上是參造深圳經(jīng)濟特區(qū)法律還是廣東省法律，給管理工作帶來很多被動因素。

4、違章租賃的“合法”

當前深圳大量城中村租賃房屋屬違章建筑，對此訂立的租賃合同沒有對應的法律法規(guī)?，F(xiàn)實中，村集體、個人收入很大一部分是靠這種違章建筑出租獲取，村民的分紅也主要來自集體出租。那么這一塊的租賃管理和法律適用成為一個需要綜合整治的難點。大量城中村違章建筑的存在因此成為極其敏感又棘手的歷史遺留問題。這些問題的解決極其困難：履行了完整手續(xù)的房屋必然增加房屋的各項成本，導致了要以高租金來抵消成本，導致它們在租賃市場的弱勢地位；手續(xù)越少的房屋其個人分攤的成本就越低，出現(xiàn)大量超出城建、國土部門要求底線的建筑，出現(xiàn)大量違反治安、消防要求的建筑。它們很大一批進入房屋租賃市場，沖擊了正常租賃市場的秩序。又由于在此過程中必然涉及大量非正常的辦理程序，便出現(xiàn)了一個相對穩(wěn)固的“非法”利益共同體。

5、公共管理的削弱

深圳市雖然有著相對高效的公共管理體系，但是全市違法建筑面積廣、數(shù)量大，違法建筑總量呈不斷上升趨勢，特別是永久性違法建筑的存量不斷擴大，一些地方甚至以幾何級數(shù)增長，嚴重程度和復雜程度超出了我們的的想象，違法搶建高潮不斷出現(xiàn)。不僅是村民、村干部普遍擁有違法建筑，相當部分基層領導干部、國家公職人員和其他市民擁有大量土地或住宅、廠房；不僅村集體搞違法建筑，一些企事業(yè)單位、鎮(zhèn)屬單位也搞了大量違法建筑。如此便削弱了公共管理機構的權威，導致了大量難以掌控的后果，如國家稅金的流失、具有黑社會性質的非法牟利集團、具有嚴重安全隱患的聚居群落等。

三、城市廉租房的供給問題

討論城中村的功過自然會牽涉到城市廉租房的話題，對于城市的廉租房存在兩個問題：一個是城市政府是否應提供廉租房？另一個是應該由誰來控制和經(jīng)營廉租房——是政府還是開發(fā)商？

（一）包容性解決城中村問題

深圳城中村的事實表明，如果城市政府忽略了社會必須的廉租房，結果就是城中村地區(qū)既被動又主動地承擔了這項巨大的社會責任。深圳城市的快速發(fā)展依賴于大量的低成本生活的外來人口，在政府暫時無法提供廉租房時，幾輪城中村的違章建設高潮給城市提供了大量廉價出租屋，低成本生活降低了低收入人群和來深創(chuàng)業(yè)者進入城市的門檻，增加了城市的包容性，也降低了城市經(jīng)營的成本，為城市經(jīng)濟快速發(fā)展起到了非常重要的作用；同時巨大的房屋租賃市場需求也使得原村民可以依靠租房獲得穩(wěn)定的收入來源解決了他們的就業(yè)問題，在這樣的社會背景下違章建筑的存在的前提下成為事實上的理性選擇。

（二）正視廉租房供需問題

社會學研究顯示，城市居民分階層，各階層人的文化層次、收入水平差異很大，需求存在差異理所當然。雖然以一個統(tǒng)一的城市建設標準來應對所有人的需要不可能，但保證低收入階層的基本生活需求卻是城市政府的責任。在城市短缺廉租房的時候，城中村成為維持城市社會生態(tài)的物質保障條件之一，但城市的廉租房不一定以城中村的形式出現(xiàn)。如果城市政府能正視廉租房的供需問題，關注低收入人群的生活需求，就應該積極引導市場形成為低收入階層服務的價值取向。如果足量的廉租房供給完全由城市政府來承擔的話，那無疑是一個極為龐大的建設工程，這對于城市政府而言是一個巨大的挑戰(zhàn)。從中也可以看出城中村在短時期內無法消失和不可替代的特點。

四、城中村租賃市場管理完善的策略

（一）理順城中村的管理條塊

在深入認識市場經(jīng)濟條件下政府與市場、政府與社會關系的基礎上，認識政府社會管理改革不僅僅是撤并機構和精簡人員，關鍵是政府職能的正確定位，在原農(nóng)村地區(qū)逐步建立起多元化基層管理的格局，逐步實現(xiàn)社區(qū)事務的市場化運作，社會化服務和城市化管理(圖2)。在城中村的公共性事務上，供水、供電、醫(yī)療衛(wèi)生、物業(yè)管理等居民服務業(yè)逐步通過市場化企業(yè)進行運作；土地管理，規(guī)劃建設、文化教育、市政基礎設施、社會治安等行政管理職能則逐步轉由城市政府的相關職能機構負責。在居民自治上，改革還業(yè)主委員會以法律意義上的居民自治機構的地位，促使環(huán)境有部門負責，改善城中村環(huán)境責任落實到首長身上。

（二）轉變城中村的管理方式

應以公共事務管理社會化和市場化為方向，引入競爭機制，提高服務質量。必須進行物業(yè)管理公司與出租屋管理所的關系重塑。物業(yè)管理與出租屋管理兩者的管理內容上都涉及房屋管理和治安消防管理等。在出租屋管理中應進一步發(fā)揮物業(yè)管理公司的積極作用，成立股份公司下屬的物業(yè)子公司，既擴大股份公司的經(jīng)營，也使出租屋管理專業(yè)化，同時進行物業(yè)管理的公司應協(xié)助行政機關工作人員以及街道房管所依法執(zhí)行公務，并每個月將本公司物業(yè)管理服務區(qū)域內存在房屋租賃關系的雙方當事人的資料告知房管所。這有利于發(fā)展基層民主，完善基層自治，是當今城市管理的“基調”。例如，河西社區(qū)（河西股份合作公司）成立河西物業(yè)管理公司，自負盈虧，不但擴大居民就業(yè)，解決經(jīng)濟單一發(fā)展問題，還在物業(yè)管理上實行市場專業(yè)化，獲得政府的肯定。

（三）綜合城中村的管理職能

政府及各職能部門作為出租屋管理的主體，應當重新理解和把握政府角色的定位，按照“小政府、大社會”的制度理念，合理地界定政府職能，理清政府與其它管理主管部門的職能。協(xié)調各職能部門，建立管理機構的立體網(wǎng)絡，由政府牽頭，公安部門為主，工商、房管、稅務、計劃生育等各部門參與，實現(xiàn)管理上的信息共享、資源共享。政府在出租屋管理中應起到主導作用，以街道辦事處和居委會為依托和載體，運用行政、經(jīng)濟、法律等手段，倡導、動員并以一定的經(jīng)濟和政策支持，調整街道辦事處和居委會的設置規(guī)模，促進出租屋管理資源的聚集，建立和健全各項制度措施，實現(xiàn)出租屋的綜合管理。

（四）取消出租屋的管理收費

由于稅費過高，許多業(yè)主不滿房屋租賃管理費，出租屋沒被納入行政管理。而2001年經(jīng)國務院批準，國家計委、財政部下發(fā)《關于全面整頓住房建設收費取消部分收費項目的通知》，取消了一批不合法、不合理的收費項目，其中就有房屋租賃管理費。根據(jù)《深圳經(jīng)濟特區(qū)房屋租賃條例》，筆者認為，深圳收取房屋租賃管理費是合法不合理，因為房屋出租人按照稅法規(guī)定，已經(jīng)繳納了房屋租賃稅，全市每年收取租賃稅達6億元，這項稅額足夠用于政府管理房屋租賃市場。因此，政府不應再將行政管理成本轉嫁到納稅人的身上，政策措施應該隨著社會發(fā)展作出相應調整，使全部寶安房屋納入管理當中。

到目前為止，深圳已經(jīng)出臺的《深圳市城市更新辦法》，在發(fā)布實施前已列入寶安區(qū)年度更新計劃的改造項目共53項，改造范圍用地面積約460萬平方米。其中城中村改造項目46項，面積422．19萬平方米，這將會大大緩解住房壓力，城中村環(huán)境也會得到改善。

2010年全國兩會上，全國政協(xié)委員、深圳市政協(xié)主席王順生拿出了《加快深圳特區(qū)內外一體化進程推動深圳實現(xiàn)科學發(fā)展》的提案。因此可以相信，在“十二五”期間改造城中村，為更多外來創(chuàng)業(yè)人員提供更好的住房環(huán)境將變成現(xiàn)實；而股份公司也能從中真正落實到現(xiàn)代企業(yè)的轉型；而居民不但能住得舒服，也能享受深圳發(fā)展帶來的機遇，而政府、企業(yè)與市民之間構建和諧的治理模式，將會使城市生活越來越美好！

說明：國家自然科學基金“轉型時期中國城市公共服務業(yè)管治模式的地理學研究”（資助號40701051）；科技基礎性工作專項課題“地理信息分析與地理計算方法論研究——地理學中的社會分析理論”（基金號：2007FY140800-4-5）。

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■責任編輯：張煒