俞慰剛

導讀：日本政府及各級地方政府對消防工作非常重視，形成了完善高效的政府與民間合作互補的消防體系。第一，有完備的法律法規(guī)，做到事事有法可依；第二，有嚴細的地方政府長官及相關責任人的職責；第三，強調專業(yè)消防人員的培訓與資質認證；第四，強調民間消防隊伍的組建與消防能力的提高；第五，建立了消防日制度，使消防意識深入人心，并通過市民消防運動會等活動，讓更多的人參與到消防者隊伍中來。

上海膠州路11?15火災之后，城市公共安全，尤其是火災預防進一步引起了人們的重視，市政府及相關部門紛紛動作，對各施工工地進行專項檢查，發(fā)現(xiàn)不少問題。雖說各單位進行了嚴厲整改，然而，效果并不明顯，尤其在春節(jié)的幾天中，全市范圍內火災警報不斷，城市社會公共安全面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。

本文主要是對日本火災常態(tài)管理的法律、法規(guī)與制度進行初步的研究，從一個方面了解日本中央政府及地方政府對公共危機，尤其是對城市火災的預防與防治，這對我們的城市防災減災也是很好的借鑒。

一、日本火災防治的相關法律

日本政府關于消防方面的法律主要有《消防組織法》和《消防法》，另外與此相關的其他法律法規(guī)還有《災害對策基本法》、《關于火焰瓶使用等的處罰》及其《城市規(guī)劃法》、《建筑基本法》中的有關內容等。這里主要以前兩部法律為主做一些簡要的介紹與分析。

（一）《消防組織法》

《消防組織法》頒布于1947年12月，是《消防法》的基礎性法律，也是確定日本消防制度的法律。主要是從行政管理這一角度來簡要說明政府及地方自治團體的關系與各自的職責，而實際防火防治是地方自治組織的責任，一般稱之為“地方自治體消防制度”。

作為總務省的外局，消防廳是日本政府消防領域的最高行政機構，其主要任務是關于消防制度的策劃及立案，執(zhí)行與消防相對應的廣范圍的必要的事務及其他有關消防事務。因此，消防廳并不是直接領導地方自治體的消防機構。消防廳下設有消防大學和消防研究中心，承擔著消防職員及消防隊員的教育訓練及消防技術的研究。消防研究中心現(xiàn)階段的主要研究內容有“確保過密城市空間中的火災安全”、“防止和消滅化學物質的火災爆炸”、“石油庫的地震防災及老化對策”等。

該法規(guī)定各地方自治體的消防局、消防署等機構由市町村長負責管理，消防長或消防署長由市町村長在具有政府法令規(guī)定消防專業(yè)資格者中任命，消防工作所需經費也由市町村長負擔。消防職員與消防隊員的待遇、工資及資格按《地方公務員法》處理，志愿者、非常勤消防隊員在因公亡故、受傷或生病的情況下，對其本人及家屬市町村都必須進行補償及撫恤，退休時也要依法支付退休保障金。用法律的形式對消防工作者加以福利保障，消除消防隊員及家屬的后顧之憂。

為了培養(yǎng)專業(yè)的消防人才，對消防職員及團員進行消防專業(yè)的教育與訓練。該法規(guī)定都道府縣除在財政上的特殊原因以外，必須單獨或共同設置消防學校，而《地方自治法》制定的城市可以單獨或共同設置“消防學?！?，甚至一些市町村也能設置相應的訓練機構，其目的就是能滿足專業(yè)人才的培養(yǎng)和訓練。此外，該法還規(guī)定各級地方公共團體為促進居民自治防災組織的消防能力，要努力為其成員提供教育與訓練的機會。

（二）《消防法》

《消防法》是消防領域的一個根本性的法律。該法律的宗旨是“預防、警戒及消除火災，并從火災中在保護國民生命、身體及財產，除了減輕火災或地震所帶來的損害的同時，還要有助于適當地運送由于災害而受傷者，以此來保持安寧秩序、增進社會公共福利”。

該法“火災預防”一章用了較大的篇幅規(guī)定了各級相關人員的職責，這也是有效預防火災的最為重要的一個環(huán)節(jié)。

這一章規(guī)定“消防長官（不設消防本部的市町村的長官）、消防署長、其它消防官員對在室外火災預防中認為有危險行為者或者認為對火災預防有危害的物件、或者認為對滅火、避難及其他對消防活動有妨礙的物件的所有者、管理者或者占有者等有權限者，可以命令他們對以下幾條采取必要的措施”?！耙?、對玩火、吸煙、篝火、誘惑的設備與器具（限物件）或者使用該設備或起居室有可能會發(fā)生火災的類似行為等進行禁止、停止或限制，或在進行這些行為的場所做好消防準備”；“二、余火、爐灶殘灰或火星的處理”；“三、去除或處理放置的危險物品或亂堆的易燃物品”；“整理或撤除防治或亂堆的物品”等。該條還規(guī)定消防長官或消防署長必須對所撤除的物品加以妥善保管。這說明，在火災預防的職責方面，政府官員所負的責任是同樣的。消防長或消防署長對不接受命令、或者接受后不能很好履行命令、或者不按時履行命令的，可以根據《行政代執(zhí)行法》的有關規(guī)定由消防職員或第三者來執(zhí)行。

該法規(guī)定：“消防長或消防署長為了預防火災，在必要時可以命令相關人員提交資料會報告，或者是該區(qū)域消防職員等進入所有的工作面、工廠、公共場所及其他相關場所，對消防對象的位置、構造、設備以及管理狀況進行檢查，或者對相關人員進行質問。但是，除非有相關者的允許、或有十分明顯的發(fā)生火災跡象或者是十分緊急的情況以外，個人住宅是不能進入的?！倍缆殕T在執(zhí)行上述任務時要帶好市町村長所開具的證明，在相關人員提出要求時必須出示。另外，消防職員在進入檢查區(qū)域時，不能胡亂地妨礙相關方的工作，也不能將在工作中了解到的相關秘密泄露出去。

該法規(guī)定：“消防長或消防署長認為防火對象物體的位置、構造、設備或者管理狀態(tài)處于火災預防危險狀態(tài)時，滅火、避難及其他消防活動受到阻礙，如果發(fā)生火災會危及人的生命或其他火災預防上有必要時，可以命令有權限的相關者（在認為是特別緊急情況下，對于相關人員及公事承包人員或者現(xiàn)場管理人員）修改、轉移、除去該防火對象物，或采取工程停工或中止等其他的必要措施。但是，在建筑物及其他工作物件根據其他法令的許可或認可的建造、增建、改建或移建，而又沒有變更過的不在此范圍內。”此外，執(zhí)行檢查時，要按有關規(guī)定進行公示。

該法規(guī)定：“學校、醫(yī)院、工廠、事業(yè)單位、演出場所、百貨店（包括大規(guī)模小商品店鋪）、綜合用途的防火對象，以及其他有大量人員進出、工作或者居住的防火對象等政令規(guī)定場所的管理責任者，必須根據法令指定有資格的防火管理員，制定防火對象的消防計劃，并在該消防計劃的基礎上實施滅火、通報及避難訓練；檢查與配備消防設施、消防用水或消防活動中必要的設施；監(jiān)督火氣的使用，還必須對避難或防火上必要的構造及設備進行維護，并開展對收容人員的管理及其他防火業(yè)務的管理?！毕拦芾碡熑握叽_定或變更之后，必須馬上向所轄的消防長或消防署長報告，而消防長或消防署長認為上述相關責任人沒有確定時，可依法命令管理責任者限時指定防火管理者。

針對具體消防管理責任者，該法規(guī)定：“高層建筑（指高度超過31米的建筑物）及其他政令所規(guī)定的防火對象、管理責任權限分開的場所或地下街，必須由消防長或消防署長在管理責任權限分開的人員中指定管理責任權限者，制定該防火對象的消防計劃及其他防火管理上必要的相關事項，并與總務省令所規(guī)定的條款相協(xié)調?！鄙鲜鲇袡嘞挢熑握撸谥贫ê酶鶕倓帐》钏?guī)定的事項以后，必須立刻提交給消防長或消防署長；而消防長或消防署長在沒有得到這些計劃時，可以命令這些管理責任權限者制定有關計劃與管理條款。該條進一步規(guī)定上述條款中的消防管理責任者，必須根據有關規(guī)定請由總務省認定的具有消防知識與資質者，對其所管轄防火對象物在防火管理上必要的業(yè)務、消防設備、消防用水及滅火設施的設置、維持及其他消防相關事項進行檢查，確認其是否符合《消防法》及總務省有關法令的要求，并將檢查結果向消防長或消防署長報告。檢查結果符合基本要求的防火對象物將貼上檢查內容、結構及檢查日期。通過這一程序來明確公共場所的安全狀態(tài)，消除火災隱患。

該法還對公共場所建筑材料物品的使用作出規(guī)定：凡高層建筑物或地下街、劇場、舞廳、酒店、旅館、醫(yī)院及其他政府法令所規(guī)定的防火對象物所使用的防火材料，其防火性能必須達到政府制定標準以上。建筑用防火材料必須具有標識牌，銷售防火材料必須符合《工業(yè)標準化法》等政府法令，并附有指定標志，不得隨意銷售。

另外，該法規(guī)定危險物品管理及使用人員必須經過專業(yè)考試方能上崗。如危險物品制造、儲藏與使用的所有者、管理者或占有者，必須要有六個月以上的危險物品管理實際經驗，這些人員的情況還必須向地方政府報告?zhèn)浒?；危險物品管理及使用人員，經由地方專業(yè)考試委員會組織的考試之后，由地方行政長官頒發(fā)證書后方能上崗；即使是持有證書者，在違反本法或有關法令規(guī)定時，地方行政長官可以令其返回證書，根據情節(jié)嚴重程度，一到兩年之內不得從事該職業(yè)。另外，總務省大臣為了確?？荚嚨恼＿M行，有權進行監(jiān)督檢查，地方政府及考試委員會或相關機關必須提交檢察人員所指定的報告書、賬目等有關文件，一旦發(fā)現(xiàn)問題，總務省大臣可以取消該考試委員會舉辦考試的資格。

二、東京都火災防治相關法規(guī)、制度與措施

（一）《火災預防條例》

東京都關于消防的法律條文主要有《關于東京消防廳的設置等》（1963年）、《關于東京消防廳的組織等》（1963年）和《火災預防條例》（1962年），此外相關的還有《東京都防災會議條例》（1962年）等。這里主要介紹《火災預防條例》（以下簡稱《條例》）。

《條例》頒布于1962年，是在《地方自治法》及《消防法》的基礎上制定的。該條例認為火災的第一災害源是使用明火的爐灶等器具，為此，條例首先強調爐灶的位置與構造必須符合防火要求，即不同爐種、容器及管道的周邊，要用不同的防火建筑材料，并與建筑物等物品設施保持一定的距離。防火建筑材料主要用于天花板、墻面、地板及地板下方隱藏的龍骨等。另外，燃料容器、送排氣管道及爐灶在技術上要配有自動切斷裝置，以便在火災或地震發(fā)生時會自動切斷供氣，在這些裝置附近必須留有空間，經常打掃，嚴禁擱置物品等。這一條中的細則達六十多款，對工業(yè)系統(tǒng)與民用系統(tǒng)都有十分詳盡的規(guī)定，如鍋爐、取暖器、壁爐、溫風暖房機、干燥設備、桑拿設施、簡易熱水器、燃料電池發(fā)電設備、變電設備、內燃機發(fā)電設備、蓄電池設備、霓虹燈設施、舞臺裝置等。

《條例》還從“避難及防火管理”角度對技術及硬件作出規(guī)定，如對人口密集的室內外劇場的座位間距、安全通道的設計要求與規(guī)定，大型娛樂場所及飲食店的坐位及避難通道的設計規(guī)定，歌舞廳等小型娛樂飲食設施及商店的坐位及避難管理，小型店鋪的避難管理，地下鐵站廳管理，百貨商店或地下街的避難通道等。另外，該條例規(guī)定上述場所必須在顯眼之處張貼明確告示，以提示該處室外避難場所的路線，以保障相關人員在突發(fā)火災時能在第一時間沿著消防安全通道逃離現(xiàn)場。

《條例》要求相關防火對象單位的管理者設置防火中心，其核心人員必須接受過消防技術教育與實踐，獲得講習合格證及自衛(wèi)消防技術認定證。另外，《條例》還規(guī)定儲藏有一定數量危險物品的地方、一千五百平方米以上存放可燃物品或防火對象的地方、可容納五十輛車以上的停車場以及附有地下停車場的地方，必須安排消防管理員。當消防員發(fā)生人員變動時必須及時報告消防署長，以便業(yè)務聯(lián)系與溝通?！稐l例》規(guī)定：防火對象除地下室外、十一層以上總建筑面積超過一萬平方米，防火對象除地下室外、五層以上總建筑面積超過兩萬平方米的地方等，防火管理責任者必須指定有防火技術培訓結業(yè)證者擔任防火管理技術人員，并將人員的情況及時向消防署長報告。防火對象責任管理者必須讓防火管理技術人員制定防火管理業(yè)務計劃，并協(xié)助執(zhí)行防火業(yè)務管理。防火管理技術員為了執(zhí)行防火輔助工作，可以對明火使用責任者以及防火管理從業(yè)者給與必要的指示，要做好平時防火管理業(yè)務實施情況的記錄并加以妥善保存，以備查用。從業(yè)務上說，防火管理技術人員每五年要進行一次防火管理技能講習培訓，以保證其技術能力得到不斷的提升，以適應新的情況。消防責任管理者還必須安排綜合消防管理者、防火技術管理人員、用火責任人以及其他從事防火管理業(yè)務者參加有關防火工作的學習與訓練，以提高防火管理的知識與業(yè)務能力。

該《條例》對“自衛(wèi)消防”也作了規(guī)定。所謂“自衛(wèi)消防”，是指在火災及其他災害發(fā)生時，防火對象管理責任者組織的初期消防、通報聯(lián)絡、避難誘導、向消防隊報告以及其他自衛(wèi)消防活動?！稐l例》規(guī)定：為了有效預防火災及在初期遏制火災、必須形成一個組織并按照本部門制定的消防計劃進行定期組織訓練；共同防火管理對象的綜合防火管理責任者，要在共同防火管理協(xié)議事項的基礎上組織共同消防訓練；管轄一定面積及能容納數百人以上的防火對象的責任管理者，還必須在有自衛(wèi)消防技術認定證者中指定“自衛(wèi)消防活動骨干”，該骨干人員也要進修必要的防火知識與技術，使其能在火災或其它災害發(fā)生時對防火對象內的傷病者進行有效的救護。

在“確保住宅防火安全”問題上，《條例》認為東京都消防總監(jiān)為預防住宅火災、確保生命安全，要與相關機關、團體密切合作，切實做好防火意識的提高、確保老年人的生命安全、提高住宅防火的性能、預防火災發(fā)生的環(huán)境整治工作，以及其它住宅火災預防的必要措施等工作。同時，消防總監(jiān)還必須對市民所舉行的為了預防住宅火災的自主活動予以積極的指導和幫助?！稐l例》對市民也提出了必須參與住房防火工作的要求：首先，要對滅火器、住宅用噴淋消防設備或其它初期滅火裝置進行維護和管理；其次，盡可能使用有防火性能的床上用品、衣物、窗簾、地毯及其他使用品；第三，做好其它提升住宅防火能力的必要的工作。另外，《條例》還對住宅建筑的防火設施等作了規(guī)定，要求住宅所有者必須按照有關規(guī)定設置、維護住宅的自動火災報警裝置及自動噴淋消防裝置等。這些裝置因改建或修建發(fā)生變化時，必須將有關情況向消防署長報告?zhèn)浒浮?

（二）自衛(wèi)消防組織制度

“自衛(wèi)消防組織”是根據《消防法》所說的具有一定規(guī)模的處置危險品的單位有義務在員工中組成的自衛(wèi)性的消防組織，因此很多大規(guī)模的工廠、法人單位及團體都設有自治消防組織。“阪神大地震”后，東京都各地區(qū)的自治組織也都組成了“防災部”等防火防災組織，如“新宿百人町三丁目町會防災部”、“北區(qū)地區(qū)防災會議”及“練馬區(qū)避難據點運營聯(lián)絡會”等，即一般所謂的“防災市民組織”。

地區(qū)市民防災組織主要由地區(qū)居民相互協(xié)助自發(fā)組織起來的，為了在火災等災害發(fā)生時更有效地發(fā)揮作用，平時須對危險區(qū)域、防火水槽等場所，以及老人及災害時需要救援者的住所情況有準確的掌握。自治會通過不斷的學習提高對區(qū)域情況和區(qū)域防災活動重要性的認識。該組織也要與地區(qū)防災積極分子進行協(xié)商，討論如何進一步做好防災活動。東京都政府對市民的消防活動也要予以支持，如借用消防器材、給予一定的活動經費、訓練時提供技術方面的指導與幫助。

上述“新宿百人町三丁目町會防災部”認為平日的活動與一旦出事時的相互救助是緊密相聯(lián)的，以這樣的理念與口號號召區(qū)域居民參與平日的防火防災訓練。百人町三丁目是一個集單體住宅、商店與多層租賃住宅一體的街坊。在1995年町內會成立30周年的時候，自治組織接受“阪神大地震”及火災教訓，為進一步推進“居民相互提攜、強抗災能力街道的形成”，改編成為防災部。目前在11個地區(qū)與5個多層租賃住宅的區(qū)域中設立“情報聯(lián)絡部”、“消防部”、“救出救護衛(wèi)生部”、“避難誘導部”及“物質供給部”等五個部。該自治會還制作了記載家庭簡要信息的防災卡，已有90%以上的家庭提交了此卡，為了保證信息的有效性，每三年重新填寫一次。有些甚至將家中所養(yǎng)的寵物也記入卡中，以便在發(fā)生災難時有的放矢地展開救護工作。這個組織每年舉行三到四次防災會議討論防災訓練，防災訓練在政府指定的作為避難所的公園與學校中進行，主要成員都有三次實際的滅火訓練。防災儲備品一部分由區(qū)政府借給，一部分由自治會從年會費中拿出資金來購買，如小型噴水滅火裝置、能將游泳池水過濾成飲用水的過濾器以及小型發(fā)電設備等。

（三）政府防火防災日的設定

日本政府為了在國民中加強防火防災的危機意識，1952年由日本國家消防廳將《消防組織法》實施的1948年3月7日作為消防紀念日，每年在這一天舉行儀式，對年度中為消防事業(yè)做出貢獻的人物進行表彰。為了普及火災預防思想，從1953年開始每年舉行“全國火災預防運動”； 1987年，按照消防急救電話號碼“119”的數字，將每月的11月9日定為“119號日”；1989年，正式將每年的3月1-7日定為“春季全國火災預防運動周”、11月9-15日定為“秋季全國火災預防運動周”。在這一時期前后，全國各地的消防機構及團體都會舉行各種紀念活動和消防訓練，切實提高國民消防意識與消防技能。如2010年10月，綾瀨市由“市少年婦女防火委員會”聯(lián)合市內各社區(qū)“婦女防火俱樂部”與“幼年防火俱樂部”舉行“綾瀨消防節(jié)”活動，有800多人參與了這項活動，除觀看防火電影、防火表演以外，還進行了使用滅火器滅火、在煙霧中逃生等體驗型消防活動，孩子們還排成長隊與消防車進行“拔河”比賽，通過這些既生動活潑又實在有效的活動，增強了婦女孩子的消防意識。在日本社會中，婦女和孩子在家中的時間是最長的，尤其是白天，因此，加強婦女兒童的消防意識與能力是有重要現(xiàn)實意義的。

消防日與消防活動周等活動，成為市民參與消防防災活動的一個重要契機，通過這一活動，對提高消防意識、遇到火災時成功做好初期消防、逃生與保護財產能起到積極的作用。為此，2010年新修改的《防災都市建設推進計劃》中再次強調“安全安心居住的街道的實現(xiàn)，不僅是街道建設，而通過消防知識的普及、防災訓練的實施等防災活動，使地區(qū)的防災能力得到提升也是很必要的”。

三、日本火災防治長效機制的啟示

綜上所述，日本政府十分重視消防工作，建立了較為完善的法律法規(guī)體系。地方自治政府也相應地制定了具有地方特色的消防條例與工作計劃，形成了較為完善的消防體系。對我國來說，日本火災防治的長效管理至少可以從以下方面得到啟示。

第一，加強法律法規(guī)的建設，建立詳細完備的消防法律體系，做到事事有法可依。如《消防組織法》、《消防法》、《火災消防條例》等，不僅法律法規(guī)種類齊全，而且法律法規(guī)的內容也十分具體詳盡，比如上述《消防法》中對建筑的防火材料等都有十分明確的規(guī)定，而《火災預防條例》更是對建筑材料的厚度、廚房的排煙裝置、壁爐的構造及材料等都有明確的規(guī)定，類似于實施細則或施工手冊，使建設者、管理者及監(jiān)督者都有一個明確的法定標準來預防火災。

第二，強調地方自治政府長官及相關責任人員的職責。日本的相關法律首先強調消防是各級地方自治組織行政責任人的職責，由地方長官組建并任命消防本部長官等，而從事消防專業(yè)的長官只有政府認可的資格者方能承擔。這樣，日常的火災預防工作在行政方面與專業(yè)方面都有了保障。不僅如此，就連相關行政機關職員、消防隊員的職責都十分明確，同時，對于消防機關職員與消防隊員的管理還按照《地方公務員法》的有關規(guī)定來決定他們的待遇與獎懲，這樣就形成了一支安定的素質良好的消防專業(yè)隊伍。

第三，強調專業(yè)消防人員的培訓與資質認證。上述三個法律法規(guī)都有這方面的規(guī)定。實際上對危險物品的使用及管理人員的培訓與訓練，即提高預防火災的能力要比提高滅火能力來得重要得多。因此，《消防法》中規(guī)定：危險物品管理及使用人員經過地方政府專業(yè)考試委員會的考試之后，由地方行政長官頒發(fā)證書后方能上崗；而即使持有證書者在違反該法或有關法令規(guī)定時，地方行政長官可以命令其返回證書，根據情節(jié)嚴重程度，被沒收證書人員在一到兩年之內不得從事該職業(yè)。因此，沒有得到消防考試合格證的人員是不能從事危險物品使用及管理的，這就從源頭控制了火災的發(fā)生。

第四，強調民間消防隊伍的組建與消防能力的提高。這是基于居民參與自治，建設安心城市社區(qū)的理念的。市民組成自己的消防組織，并通過專業(yè)消防的培訓與訓練，遇到火災時才能勝任在第一時間滅火、報警、誘導避難、救助救護傷員等初步的消防工作；具有這樣一支市民自己的防災隊伍，才是城市火災防治長效機制的真正保障；有了民間消防隊伍還能帶動更多的市民參與到火災預防及消防事業(yè)中來。

第五，建立“消防日”制度，使消防意識深入人心。在每年的“消防日”舉行老少婦孺皆宜的市民消防運動會或各種趣味消防訓練，讓更多市民參與到自愿消防者隊伍中來，并通過每年的消防日活動，得到消防及自救的知識與專業(yè)的訓練，以此切實提高全體市民的消防自救能力。一旦發(fā)生火災，人們就能通過消防自救，減少人員傷亡與財產損失，確保城市社區(qū)的平安。

參考文獻：

[1] 消防組織法.平成20年5月修訂版[M].日本法庫，houko.com.

[2] 消防法.平成20年5月修訂版[M].日本法庫，houko.com.

[3] 東京都防災會議條例[M].昭和37年10月16日，條例第一○九號.

[4] 地域の防災活動に取り組もう[M].東京都總務局ホ一ムペ一ジ.

[5] 防災都市づくり推進計畫[M].平成15年9月，東京都.

[6] 災害時要援護者支援體制マニュアル，www.pref.aichi.jp.

[7] 都政六法[M].昭和60年版.學陽書房，昭和59年第一刷.

[8] 東京都都市整備局.防災都市づくり推進計畫[M].平成22年１月改定.

責任編輯：歐陽忠偉