郎佩娟

導(dǎo)讀：突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警是一個(gè)完整的系統(tǒng)，面對(duì)6大任務(wù)，內(nèi)含2個(gè)體系。技術(shù)體系趨向網(wǎng)絡(luò)化、集成化和信息化；管理體系強(qiáng)調(diào)常設(shè)性、系統(tǒng)性和專業(yè)性。目前，兩大體系的運(yùn)行機(jī)制仍在建設(shè)之中，存在條塊分割、塊塊分割、部門分割的問題，缺乏有效的綜合協(xié)調(diào)、管理、發(fā)布機(jī)制。為此，必須理順體系自身內(nèi)部與外部的關(guān)系，以及兩大體系之間的關(guān)系。

城市突發(fā)事件的預(yù)測(cè)預(yù)警是指城市政府及職能部門通過觀察、監(jiān)測(cè)、信息采集與分析等方式，對(duì)突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展的趨勢(shì)作出評(píng)估、推測(cè)，并對(duì)即將發(fā)生或者可能發(fā)生的突發(fā)事件發(fā)布警報(bào)的活動(dòng)。突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警的內(nèi)容主要有六：一是對(duì)突發(fā)事件的類別和發(fā)生區(qū)域作出預(yù)判；二是根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)突發(fā)事件的級(jí)別或者嚴(yán)重程度作出預(yù)測(cè)；三是對(duì)突發(fā)事件發(fā)生區(qū)域內(nèi)受災(zāi)對(duì)象的承災(zāi)能力作出預(yù)測(cè)，以便對(duì)受災(zāi)對(duì)象實(shí)施救助或者引導(dǎo)；四是對(duì)突發(fā)事件發(fā)生區(qū)域內(nèi)應(yīng)急系統(tǒng)的抗災(zāi)能力進(jìn)行預(yù)測(cè)，以便公共資源的科學(xué)調(diào)動(dòng)和合理使用；五是對(duì)突發(fā)事件可能引發(fā)的次生災(zāi)害和衍生災(zāi)難進(jìn)行預(yù)判，以做好全面應(yīng)急的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作；六是根據(jù)已掌握的各種信息，為突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)提出適當(dāng)建議，以作為突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的決策參考。

一、突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警的兩大體系

突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警體系是指承擔(dān)突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警職能（職責(zé)）的實(shí)體，包括機(jī)構(gòu)與人員等。在我國(guó)，這一實(shí)體由兩大體系構(gòu)成。

（一）技術(shù)體系

技術(shù)體系是指服務(wù)于突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警的技術(shù)平臺(tái)，構(gòu)成這一平臺(tái)的既有物的要素，也有人的要素，是物與人的有機(jī)結(jié)合。物的要素包括計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、科學(xué)設(shè)施和儀器裝備、科學(xué)數(shù)據(jù)、科技文獻(xiàn)資料等；人的要素包括各種專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員，諸如研究院、研究基地、研究中心、研究室、實(shí)驗(yàn)室、信息中心、情報(bào)中心、技術(shù)中心等。在當(dāng)代，這一體系已呈現(xiàn)出類型化、覆蓋面廣、科技含量高的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)。以覆蓋面廣為例，2005年1月18日至22日，世界減災(zāi)大會(huì)在日本神戶召開，來自150個(gè)國(guó)家的4000多位政府官員以及非政府組織的代表出席了會(huì)議。會(huì)議的中心議題是在印度洋建立一個(gè)海嘯早期預(yù)警系統(tǒng)，同時(shí)勾畫出“全球早期預(yù)警系統(tǒng)”的藍(lán)圖。計(jì)劃中的全球早期預(yù)警系統(tǒng)，其覆蓋范圍不局限于印度洋，而是囊括地球上的所有海洋。從內(nèi)容上看，所有天災(zāi)人禍，臺(tái)風(fēng)颶風(fēng)、化學(xué)事故以及燃油泄漏等都包括在內(nèi)。我國(guó)在2003年突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，加強(qiáng)了突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警技術(shù)體系的建設(shè)，一些自然災(zāi)害（地震、水旱災(zāi)、極端天氣、森林火險(xiǎn)等）和公共衛(wèi)生事件預(yù)測(cè)預(yù)警的技術(shù)體系不斷完善，有些已達(dá)到系統(tǒng)化、網(wǎng)絡(luò)化、集成化和信息化程度。此外，依托各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督部門而建立的事故災(zāi)難預(yù)測(cè)預(yù)警技術(shù)體系也已基本形成。

（二）管理體系

管理體系是指對(duì)突發(fā)事件的預(yù)測(cè)預(yù)警具有管理、指揮、控制、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)等職能的體系，主要由政府、政府職能部門、突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)等構(gòu)成?，F(xiàn)階段，我國(guó)突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警的管理體系呈現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)，即常設(shè)性、系統(tǒng)性和專業(yè)性。

常設(shè)性是針對(duì)臨時(shí)性而言的，突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警管理組織的普遍設(shè)立，在組織形式上改變了應(yīng)急管理依靠“臨時(shí)指揮部”的權(quán)宜做法，表明我國(guó)政府機(jī)構(gòu)序列的新變化，從更深層次看，也是我國(guó)政府職能面對(duì)社會(huì)復(fù)雜程度加劇情態(tài)所進(jìn)行的適應(yīng)性調(diào)整，因?yàn)?，任何政府機(jī)構(gòu)的增減都要受制于社會(huì)變化和政府職能的調(diào)整。

系統(tǒng)性是針對(duì)個(gè)別性而言的，上至中央政府、下至縣級(jí)以上地方各級(jí)政府，我國(guó)政府突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警管理組織在縱向上是上下對(duì)口的，與我國(guó)其他政府部門的領(lǐng)導(dǎo)體制一脈相承，是行政領(lǐng)導(dǎo)、行政指揮的組織保障。

專業(yè)性是針對(duì)粗放性而言的，我國(guó)政府在許多管理領(lǐng)域仍存在著粗放有余而集約不足、專業(yè)化不足的傾向。粗放管理的原因是多方面的，其中最主要的變量是意識(shí)、技術(shù)、機(jī)構(gòu)與人員等。突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等四類，其中每一類又包含若干小類，例如自然災(zāi)害方面的海洋災(zāi)害、洪水災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、農(nóng)作物生物災(zāi)害、森林生物災(zāi)害等，事故災(zāi)難方面的交通事故、生產(chǎn)事故、危險(xiǎn)品泄露、爆炸、火災(zāi)等。我國(guó)政府基于不同部門的職責(zé)權(quán)限所設(shè)立的相關(guān)類別突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，對(duì)于有效處置發(fā)生在特定領(lǐng)域的、不同類別的突發(fā)事件較為有利，意味著我國(guó)應(yīng)急管理已逐步從粗放管理轉(zhuǎn)向了專業(yè)管理。

從兩大體系的分工看，技術(shù)體系主要負(fù)責(zé)突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警的靈敏性、準(zhǔn)確度、信息傳播的暢通與阻滯等技術(shù)性問題；管理體系主要負(fù)責(zé)突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警政策法規(guī)的制定及其執(zhí)行等宏觀管理問題。從兩大體系的關(guān)系看，技術(shù)體系為管理體系提供信息與決策咨詢，管理體系則決定技術(shù)體系的配置、布局、建設(shè)、運(yùn)行及其運(yùn)行規(guī)則等，對(duì)技術(shù)體系具有領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)功能。

二、突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警體系的運(yùn)行機(jī)制

突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警體系的運(yùn)行機(jī)制是指承擔(dān)突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警職能的機(jī)構(gòu)與人員之間的制度化的關(guān)系模式。突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警的機(jī)構(gòu)與人員之間依據(jù)一定的運(yùn)行機(jī)制發(fā)生互動(dòng)，諸如兩大體系之間如何互動(dòng)，不同職能、不同級(jí)別的預(yù)測(cè)預(yù)警管理機(jī)構(gòu)的工作如何銜接、協(xié)調(diào)、溝通、協(xié)助，信息如何共享，上級(jí)對(duì)下級(jí)如何命令、指揮、監(jiān)督、指導(dǎo)，下級(jí)對(duì)上級(jí)如何反饋、報(bào)告，如何與社會(huì)形成互動(dòng)等問題，都涉及到預(yù)測(cè)預(yù)警體系的運(yùn)行機(jī)制問題。與“體系”這一相對(duì)靜態(tài)的概念不同，“機(jī)制”更傾向于是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，它反映組織與組織之間的關(guān)系和相互作用。正是在不同職能、不同級(jí)別的預(yù)測(cè)預(yù)警組織的相互作用中，政府的應(yīng)急管理過程得以展開并顯現(xiàn)出效率與效果。對(duì)于這一機(jī)制，我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》主要從六個(gè)方面作了規(guī)定。

（一）監(jiān)測(cè)機(jī)制

監(jiān)測(cè)是指對(duì)突發(fā)事件實(shí)施不間斷的、實(shí)時(shí)的監(jiān)視觀測(cè)活動(dòng)，以便隨時(shí)掌握其發(fā)展態(tài)勢(shì)。監(jiān)測(cè)更多地應(yīng)用于對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難以及公共衛(wèi)生事件的預(yù)測(cè)預(yù)警中，是突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警的基礎(chǔ)。目前，突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)日益受到國(guó)際社會(huì)的重視。例如，2002年，聯(lián)合國(guó)教科文組織和環(huán)境規(guī)劃署召開會(huì)議，會(huì)后花費(fèi)250萬美元，用了大約3年時(shí)間建成了覆蓋加勒比海、墨西哥灣和巴哈馬地區(qū)的“加勒比海海嘯預(yù)警系統(tǒng)”，該系統(tǒng)包括兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)，即監(jiān)測(cè)巨浪的海平面計(jì)量網(wǎng)絡(luò)以及地震與氣象網(wǎng)絡(luò)。對(duì)于突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)機(jī)制，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第41條明確規(guī)定，政府及其職能部門的職責(zé)主要有五，即建立、健全、完善基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，劃分監(jiān)測(cè)區(qū)域，確定監(jiān)測(cè)點(diǎn)，明確監(jiān)測(cè)項(xiàng)目，提供必要物質(zhì)設(shè)施并配備專業(yè)人員?？梢?，突發(fā)事件監(jiān)測(cè)機(jī)制的建設(shè)是以政府為主導(dǎo)，而運(yùn)行則是以專業(yè)人員為主導(dǎo)，體現(xiàn)了突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警兩大體系之間的互動(dòng)。

（二）預(yù)警分析機(jī)制

預(yù)警分析是指在監(jiān)測(cè)以及信息匯交的基礎(chǔ)上，由有關(guān)部門或者人員對(duì)突發(fā)事件發(fā)生的可能性進(jìn)行評(píng)估、會(huì)商，并作出診斷的活動(dòng)。預(yù)警分析的組織者是縣級(jí)以上地方政府，參加者是相關(guān)政府部門、專業(yè)技術(shù)人員、專家學(xué)者等。專業(yè)人員的參加說明預(yù)警分析帶有較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)性，同樣體現(xiàn)了突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警兩大體系之間的互動(dòng)，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第40條對(duì)此有明確規(guī)定。

（三）預(yù)警報(bào)告與通報(bào)機(jī)制

預(yù)警報(bào)告與通報(bào)是指政府及其有關(guān)部門在預(yù)警分析的基礎(chǔ)上，對(duì)認(rèn)為可能發(fā)生的突發(fā)事件，向上級(jí)政府及其主管部門報(bào)告并向其他有關(guān)單位通報(bào)的活動(dòng)，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第40條、第46條對(duì)此有明確的規(guī)定，從中可以看出突發(fā)事件預(yù)警報(bào)告與通報(bào)具有“集成性”，需要打破信息封鎖、條塊（部門）分割、地區(qū)封閉、各自為政等行政習(xí)慣或者管理體制。

（四）警報(bào)動(dòng)態(tài)發(fā)布與報(bào)告通告機(jī)制

警報(bào)動(dòng)態(tài)發(fā)布是指政府根據(jù)突發(fā)事件的動(dòng)態(tài)變化情況依法發(fā)布突發(fā)事件警報(bào)。警報(bào)的發(fā)布并非一勞永逸，需要根據(jù)突發(fā)事件的發(fā)展變化情況決定發(fā)布、重新發(fā)布或者解除發(fā)布?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第43條規(guī)定了警報(bào)的事前發(fā)布與報(bào)告、通報(bào)，第47條規(guī)定了警報(bào)發(fā)布后的重新發(fā)布和解除發(fā)布。突發(fā)事件警報(bào)動(dòng)態(tài)發(fā)布與報(bào)告、通告機(jī)制所涉及的權(quán)力關(guān)系包括上級(jí)人民政府、當(dāng)?shù)伛v軍、毗鄰或者相關(guān)地區(qū)政府等。

（五）預(yù)警期的監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)警機(jī)制

發(fā)布突發(fā)事件警報(bào)并進(jìn)入一定級(jí)別的預(yù)警期后，突發(fā)事件的預(yù)測(cè)預(yù)警活動(dòng)并未停止，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第44條第2項(xiàng)、第3項(xiàng)、第4項(xiàng)對(duì)此有明確的規(guī)定。這些法律規(guī)定涉及的主體包括相關(guān)政府部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)、專業(yè)技術(shù)人員等，其在預(yù)測(cè)預(yù)警方面的職責(zé)主要有三：一是對(duì)突發(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)警；二是對(duì)突發(fā)事件的信息進(jìn)行分析評(píng)估，預(yù)測(cè)突發(fā)事件發(fā)生的可能性、范圍、強(qiáng)度、級(jí)別等；三是發(fā)布預(yù)測(cè)信息和評(píng)估結(jié)果。預(yù)警期的監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)警既是先前應(yīng)急管理活動(dòng)的繼續(xù)，也是下一步應(yīng)急管理活動(dòng)的依據(jù)。

（六）國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系

突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警涉及多個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)，包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)等?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)這些機(jī)關(guān)之間的關(guān)系都有所規(guī)范，例如該法第13條規(guī)定了訴訟、復(fù)議、仲裁等活動(dòng)的中止；第16條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施向本級(jí)人大常委會(huì)的備案和報(bào)告制度。這些規(guī)定對(duì)于處理突發(fā)事件狀態(tài)下行政權(quán)力與其他國(guó)家權(quán)力之間的關(guān)系具有重要意義。

盡管我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》用多個(gè)條款規(guī)定了突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警體系的運(yùn)行機(jī)制，對(duì)理順突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警體系之間的關(guān)系有規(guī)制作用，但從近年來我國(guó)處置突發(fā)事件的實(shí)踐看，突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警體系運(yùn)行機(jī)制仍存在一些問題，比較突出的問題是條塊分割、塊塊分割、部門分割，缺乏突發(fā)事件警報(bào)的綜合發(fā)布機(jī)制等。這些問題既是突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警組織體系運(yùn)行機(jī)制的問題，也是我國(guó)政府組織運(yùn)行機(jī)制的傳統(tǒng)問題。例如，同是一塊烏云，按照公共部門的各自職責(zé)，氣象部門發(fā)布的是暴雨預(yù)報(bào)，地質(zhì)部門發(fā)布的是山體滑坡預(yù)報(bào)，水文水資源勘測(cè)部門發(fā)布的是洪水預(yù)報(bào)等，這種各自為政的警報(bào)發(fā)布并沒有違反公共部門的分工原則，但卻給突發(fā)事件的綜合預(yù)防或者應(yīng)急處置的全面準(zhǔn)備造成了一定困難。

出現(xiàn)上述問題的主要原因是我國(guó)并未建立突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警的綜合協(xié)調(diào)部門。突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警的綜合協(xié)調(diào)是指通過設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對(duì)承擔(dān)突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警職能的組織及其組織的活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一管理和居間協(xié)調(diào)。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第4條關(guān)于“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的規(guī)定，既是我國(guó)應(yīng)急管理的體制，也是應(yīng)急管理原則之一。從實(shí)際情況看，我國(guó)突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警管理組織并未全面貫徹這一原則，對(duì)分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)原則貫徹多，而對(duì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)原則貫徹少。首先，我國(guó)兩類應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)（突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)以及相關(guān)類別突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)）的組成人員一般是政府以及政府相關(guān)部門的行政首長(zhǎng)，這些應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)并不承擔(dān)包括突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警在內(nèi)的應(yīng)急管理中的具體工作；其次，政府職能部門以及相關(guān)類別突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)雖有突發(fā)事件的預(yù)測(cè)預(yù)警職責(zé)，但沒有突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警的綜合協(xié)調(diào)職能，這些部門、機(jī)構(gòu)的工作更多體現(xiàn)的是部門分工管理、分類管理的原則，側(cè)重于對(duì)相關(guān)類別突發(fā)事件的預(yù)測(cè)預(yù)警。突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警在系統(tǒng)協(xié)調(diào)方面的明顯不足，有可能導(dǎo)致工作效率降低、遺漏預(yù)測(cè)預(yù)警信息以及貽誤預(yù)測(cè)預(yù)警最佳時(shí)機(jī)等問題。

三、理順五大關(guān)系，建立起分工合作的突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制

根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以及國(guó)務(wù)院《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的規(guī)定，我國(guó)政府應(yīng)急管理的職責(zé)主要有四，即預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建。四項(xiàng)職責(zé)的重心應(yīng)為“預(yù)防”，即通過對(duì)各類突發(fā)事件隱患的普查、監(jiān)控、限期治理、預(yù)測(cè)預(yù)警等，最大限度地消除隱患，防范危機(jī)的發(fā)生。可見，突發(fā)事件的預(yù)測(cè)預(yù)警是預(yù)防突發(fā)事件的重要措施，而突發(fā)事件的預(yù)測(cè)預(yù)警離不開科學(xué)、合理的預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制。針對(duì)前述問題，現(xiàn)實(shí)我國(guó)突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警體系首先應(yīng)解決條塊分割、塊塊分割、部門分割的問題，而解決這一問題的基本路徑即是理順預(yù)測(cè)預(yù)警體系的內(nèi)外關(guān)系，建立起分工合作的突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制。從深層看，這一機(jī)制也是我國(guó)應(yīng)急管理長(zhǎng)效機(jī)制之一。

（一）理順突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警技術(shù)體系的內(nèi)部關(guān)系

理順這一關(guān)系的主要途徑是在不同類別、不同層次、不同區(qū)域、不同站點(diǎn)的技術(shù)組織之間建立“科技資源共享”制度?？萍假Y源是對(duì)人類科學(xué)技術(shù)研究和科學(xué)技術(shù)進(jìn)步起基礎(chǔ)作用或者支撐作用的物質(zhì)與信息資源，主要包括大型科學(xué)儀器設(shè)備、自然科技資源、科學(xué)數(shù)據(jù)和文獻(xiàn)、科技成果轉(zhuǎn)化服務(wù)基地以及網(wǎng)絡(luò)科技環(huán)境等。科技資源共享是指科技資源的國(guó)內(nèi)外協(xié)作共用活動(dòng)。在我國(guó)，科技資源共享的程度仍偏低。例如，我國(guó)科學(xué)數(shù)據(jù)豐富，由國(guó)家投資，通過有關(guān)部門和科研單位獲取的科學(xué)數(shù)據(jù)至少有幾百萬甚至上千萬億字節(jié)，相當(dāng)于幾億本百萬乃至千萬字的書。為了獲取這些科學(xué)數(shù)據(jù)，國(guó)家耗費(fèi)了巨額資金和可觀的人力物力，但是，如此龐大的科學(xué)數(shù)據(jù)卻大多分散在各單位而不能實(shí)現(xiàn)共享。再如，發(fā)達(dá)國(guó)家科學(xué)儀器設(shè)備的利用率高達(dá)170%-200%，我國(guó)擁有的科學(xué)儀器設(shè)備的數(shù)量比歐盟15國(guó)的總量還多，但許多科學(xué)儀器設(shè)備的利用率不到25%，甚至更低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年，我國(guó)教育部直屬高校價(jià)值40萬元以上的大型科學(xué)儀器設(shè)備，使用率相對(duì)較高的只占33．5%，尚有2／3以上科學(xué)儀器設(shè)備的使用效益有待提高。在科技投入明顯不足的我國(guó)，尤有必要建立科技資源共享制度，提高科技資源的利用率。

（二）理順突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警技術(shù)體系的外部關(guān)系

理順這一關(guān)系的主要途徑是在技術(shù)組織與政府和社會(huì)之間建立良好互動(dòng)關(guān)系，使技術(shù)組織廣泛參與國(guó)家的應(yīng)急管理過程。在這方面，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》多有涉及，例如，該法第5條規(guī)定的突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、第17條規(guī)定的應(yīng)急預(yù)案制定、第20條第2款規(guī)定的對(duì)危險(xiǎn)源的監(jiān)控、第25條規(guī)定的應(yīng)急管理人員培訓(xùn)、第29條規(guī)定的應(yīng)急知識(shí)的宣傳普及、第33條規(guī)定的應(yīng)急通信保障體系、第34條規(guī)定的提供技術(shù)支持、第36條規(guī)定的新技術(shù)與新工具研發(fā)等，都涉及到各技術(shù)組織與政府和社會(huì)之間的互動(dòng)。

（三）理順突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警管理體系的內(nèi)部關(guān)系

理順這一關(guān)系的主要途徑是在不同職能、不同級(jí)別、不同區(qū)域、不同隸屬關(guān)系的管理組織之間建立起制度化的“公務(wù)合作制度”，以解決條塊分割、塊塊分割、部門分割的問題，形成分工合作、運(yùn)行順暢的運(yùn)行機(jī)制。公務(wù)合作是指無隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)之間，基于行政整體性、統(tǒng)一性的需要，相互提供支持、配合、協(xié)作，以共同完成行政管理任務(wù)的一種活動(dòng)。公務(wù)合作的效果依賴于一整套公務(wù)合作制度的建立和運(yùn)行，但從現(xiàn)實(shí)情況看，我國(guó)法律規(guī)定的公務(wù)合作遠(yuǎn)未形成制度。因此，有必要通過法律規(guī)定較為完整的公務(wù)合作制度，以推動(dòng)我國(guó)公務(wù)合作制度的建構(gòu)。這些制度主要包括管理信息與資源共享制度、規(guī)劃編制合議制度、行政協(xié)調(diào)制度、行政協(xié)助制度等。

（四）理順突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警管理體系的外部關(guān)系

理順這一關(guān)系的主要途徑是在管理體系與社會(huì)之間建立良好互動(dòng)關(guān)系，關(guān)注行政相對(duì)人在應(yīng)急管理中的權(quán)利與義務(wù)，重視行政參與。行政參與有狹義和廣義兩種理解，狹義行政參與指行政相對(duì)人對(duì)政府作出的關(guān)乎自己權(quán)利與義務(wù)的行政決定發(fā)表意見，進(jìn)行陳述、申辯；廣義行政參與除包含狹義行政參與外，還包含非政府組織在法律授權(quán)和行政委托的前提下參與政府的公共管理活動(dòng)。行政參與能夠有效提升社會(huì)自律程度，并大大降低行政成本。在應(yīng)急管理中，政府應(yīng)特別重視行政參與：一是通過多種途徑扶植政府外應(yīng)急管理組織，不斷提升非政府組織（NGO）在應(yīng)急管理中的作用；二是加強(qiáng)社區(qū)（村鎮(zhèn)）建設(shè)，將事故、隱患苗頭消除在社區(qū)；三是動(dòng)員全社會(huì)共同參與應(yīng)急管理，順應(yīng)應(yīng)急管理社會(huì)化的發(fā)展趨勢(shì)。我國(guó)現(xiàn)行憲法和法律對(duì)于行政相對(duì)人在公共管理中的權(quán)利、義務(wù)主要從三個(gè)方面予以關(guān)注：第一，為行政相對(duì)人設(shè)定一般性義務(wù)，并賦予其監(jiān)督、檢舉的權(quán)利，例如《環(huán)境保護(hù)法》第6條、《水土保持法》第3條、《水污染防治法》第5條的規(guī)定等；第二，賦予行政相對(duì)人參與權(quán)，例如《水污染防治法》第13條、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第5條和第11條的規(guī)定等；第三，明確規(guī)定對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)制度。在公共管理中，如果行政相對(duì)人認(rèn)為政府機(jī)關(guān)的管理行為侵犯了自己的合法權(quán)益，可以向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向人民法院提起行政訴訟，以維護(hù)自己的合法權(quán)益。但是，由于應(yīng)急管理在我國(guó)尚屬新型公共管理，因而我國(guó)法律普遍缺乏對(duì)行政相對(duì)人在應(yīng)急管理中的權(quán)利義務(wù)系統(tǒng)的、有針對(duì)性的規(guī)定，這是今后我國(guó)立法需要加強(qiáng)的一個(gè)環(huán)節(jié)。

（五）理順突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警兩大管理與組織體系之間的關(guān)系

突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警兩大組織體系雖然職能不同，但活動(dòng)目的相同，只有兩大組織體系之間密切合作，才能使突發(fā)事件的預(yù)測(cè)預(yù)警更趨及時(shí)、準(zhǔn)確，并為政府應(yīng)急管理決策提供可靠信息。兩大組織體系之間的合作依賴于一整套合作制度，例如科學(xué)數(shù)據(jù)匯交制度、思想庫制度、專家咨詢制度、預(yù)警分析制度、科技糾紛裁處制度等。這些制度有些已在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中作了規(guī)定，有些則分散在其他法律、法規(guī)、規(guī)章中，因而需要對(duì)法律的規(guī)定作打通理解并綜合執(zhí)行。

說明：本文為中國(guó)政法大學(xué)211工程三期重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目“社會(huì)轉(zhuǎn)型期的法治政府建設(shè)與公民權(quán)利保障”的階段性成果。項(xiàng)目編號(hào)：10108331。

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責(zé)任編輯：歐陽忠偉