陳甲全，袁 超，金賢鋒

（重慶市地理信息中心，重慶 401121）

地理信息在政府決策中的應用及其發(fā)展趨勢

陳甲全，袁 超，金賢鋒

（重慶市地理信息中心，重慶 401121）

政府決策需要地理信息支持，地理信息能有效輔助政府決策，這種需求和應用的有效契合，促進了地理信息在政府決策的廣泛和深入應用。在剖析政府決策應用地理信息現(xiàn)狀的基礎上，結合政府決策的需求前景和地理信息技術前景，提出地理信息更好服務政府決策的對策與建議。

地理信息；政府決策；發(fā)展趨勢；對策建議

地理信息是與地理空間分布有關的信息，是有關地理實體的性質、特征和運動狀態(tài)等表征知識的總和。地理信息作為一門學科，包括地理空間信息的獲取、處理、分析、應用等理論和技術的完整體系。地理信息無處不在，并以不同的方式深刻影響著不同時期的經(jīng)濟社會發(fā)展。政府決策作為政府業(yè)務的主要工作之一，是一項基于信息分析與研判的過程。一般來說，政府決策的科學性取決于信息的占有量和準確性[1]。證據(jù)表明，政府決策所需要的信息，80%都與地理空間位置有關。從這個意義上來說，掌握了地理信息，政府決策就成功了一大半。正因為如此，地理信息自產(chǎn)生之日，就被政府廣泛采用，為政府提供了有效的決策支持。本文在深入剖析政府決策應用地理信息的基礎上，結合應用和需求的發(fā)展趨勢，提出地理信息更好服務政府決策的策略與建議。

1 地理信息在政府決策的應用現(xiàn)狀

政府決策是一個典型的程序化活動，遵循過程管理的特征[2]。簡單進行概括，政府決策包括3個步驟：首先是確定政府決策目標，其次是決策方案制定和優(yōu)選，最后是決策的執(zhí)行和監(jiān)督。目前，地理信息已被廣泛應用于政府決策的各個步驟，并發(fā)揮重要作用。

1.1 輔助政府確定決策目標

1）提供政府決策的信息基礎，改善政府決策的有限理性。決策目標是基于內外環(huán)境條件分析得出的結果。一般而言，決策目標受信息占有量和真實性的影響，進而影響決策目標是否抓住要害和政府決策質量的高低。城市政府面臨著較私人部門更為復雜的外部環(huán)境，必須更加注重決策信息的質量[3]。決策信息質量的高低主要取決于決策信息的真實性和來源的廣泛性。地理信息來源于3S技術的現(xiàn)場采集，并且整合了各行業(yè)、多部門的信息資源，為政府決策信息質量的提高提供了有力的保障。特別地，基于RS、GIS、GPS的地理信息的實時采集和現(xiàn)場傳輸，消除了信息與決策層之間的人為阻滯和時空限制，有效避免信息傳遞失真以及由于信息遲緩和信息失真所引起的決策滯后和決策失誤。同時，由于地理信息提供的決策信息的科學性、完備性和實時性，有效地解決政府決策的有限理性。

2）輔助政府決策目標的選擇。信息資源的時效性和真實性是政府決策中體現(xiàn)政府決策價值和效果的重要因素。信息強調時間價值，信息的時效性決定著政府決策的主動權。信息的準確性或真實性更是政府決策的關鍵，體現(xiàn)了政府決策中的價值，決定了決策者能否做出正確決策[4]。因此，在政府決策時，必須對信息的時間性、內容性及背景等方面進行嚴格審核，防止各種偽劣數(shù)據(jù)信息的干擾。地理信息以數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢性和數(shù)據(jù)的完整性著稱，使得決策者能夠快速地獲取所需的相關信息，為政府決策目標的制定提供依據(jù)。同時，地理信息高度整合了信息資源，結合地理信息技術，可以實現(xiàn)更加完善的科學預測方法，使得政府決策目標定位更加準確，也使得決策信息的相關性更易于顯現(xiàn)，避免決策制定和執(zhí)行中人為因素的干擾，強化了政府決策的預見性。

1.2 支持政府決策方案制定和優(yōu)選

1）提升政府決策備選方案的質量。地理信息高度整合了部門間的信息資源，并將其進行了統(tǒng)一化處理和空間化處理，優(yōu)化了信息資源的質量，有助于決策者擬制決策方案。同時，在地理信息分建共享、共建共享的推動下，地理信息突破了時間和地理的限制，使得政府信息得以高效、快速地發(fā)布和反饋，為決策者制定方針、政策提供參考，并促進了政府信息的公開和決策的透明化，遏制了決策的隨意性和無效性。在政府決策流程上，由于地理信息的支持，決策者擴大了信息來源，面對的不再是單一的數(shù)據(jù)類型，而是系統(tǒng)全面的信息基礎，避免了單一決策的簡單疊加，有效規(guī)范了政府決策的流程[5]。

2）輔助政府決策方案的篩選。不確定性是客觀存在的，特別是在當前快速城市化的進程，到處都存在和面臨著不確定性決策的影響。在政府決策過程中，不確定性增加了決策的困難。這種不確定性是由人文因素、技術因素、群體因素、心理因素綜合起作用的結果。地理信息整合了多部門的信息資源，并且經(jīng)過了統(tǒng)一化處理和空間化處理，揭示了空間實體的分布規(guī)律，在地理信息技術的支持下，可以發(fā)掘地理實體的發(fā)展路徑和可能途徑，預測出未來的發(fā)展趨勢。從這個方面來看，地理信息能夠盡量避免決策的不確定性。同時，地理信息整合了多部門的信息資源，使得各利益主體能夠較為客觀的評價自身的利益，不再單純的站在自身的立場上，較易實現(xiàn)決策方案的統(tǒng)一化，加速決策的出臺。

1.3 服務政府決策執(zhí)行和監(jiān)督

1）保障政府決策的有效執(zhí)行。政策執(zhí)行回饋和追蹤決策是保障政府決策有效執(zhí)行的重要途徑。地理信息將經(jīng)濟、社會、環(huán)境等實體要素綜合反映在地理空間上，展示地理空間的客觀存在和實時變化，為政府決策采取行動使客觀事物按照預先設想的期望發(fā)展提供了基礎依據(jù)。政府決策執(zhí)行信息就是關于政府決策執(zhí)行情況的動態(tài)反映。通過地理信息與技術，特別是基于遙感的實時監(jiān)測和基于3S技術的移動終端技術，能夠幫助行政主管部門及時發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題，防患于未然，避免不必要的損失[6]。這顯然比事故發(fā)生后再去追究責、組織善后更有意義，體現(xiàn)了“積極行政”這一現(xiàn)代行政精神。

2）對政府決策執(zhí)行的有效監(jiān)督。現(xiàn)代政府決策具有較強的復雜性，加之決策者的有限理性和城市的快速變化，必須對決策方案執(zhí)行情況進行經(jīng)常性的考察、監(jiān)督、測定、評估和核實，以使決策方案按照計劃進行執(zhí)行，并適應社會發(fā)展現(xiàn)實情況進行決策調整。地理信息整合了多部門的信息資源，建立了信息共享平臺，簡化了監(jiān)督信息反饋的傳輸渠道，使得監(jiān)督者和決策層溝通更為便捷，提高政府的反應力和社會回應力。同時，借助于地理信息技術，可以動態(tài)、及時地獲取城市空間變化信息，為調整政府決策適應社會發(fā)展需求提供了實時的信息基礎。另外，地理信息將多部門的數(shù)據(jù)資源進行了統(tǒng)一化處理和空間化處理，可以動態(tài)的反映政府決策執(zhí)行情況在空間上的變化，可以實時監(jiān)督政府決策的執(zhí)行情況。完備、詳實的信息資源是政府決策的堅實基礎，而地理信息具有典型的時效性，恰好滿足政府決策的信息要求。

2 地理信息服務政府決策的發(fā)展前景

2.1 需求前景

1）快速城市化要求地理信息支持。當前，我國正處于快速城市化進程。統(tǒng)計表明，截止至2009年，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到46.6%，以這個速度測算，未來5年，我國城鎮(zhèn)化率將達到 50%，城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口?？焖俪鞘谢M程中，城市范圍不斷擴展，城市要素不斷更新，城市空間不斷重構，城市空間地理信息變更較為頻繁。在這種背景下，傳統(tǒng)的政府決策信息獲取與處理方式難以適應政府決策對信息現(xiàn)勢性的要求。同時，快速城市化進程也是社會矛盾凸顯期，各種經(jīng)濟、社會、環(huán)境問題不斷涌現(xiàn)。政府決策如果不當，極易引發(fā)矛盾沖突，影響經(jīng)濟社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。為此，快速城市化進程中，政府決策必須統(tǒng)籌兼顧、綜合考慮，避免不必要的失誤和盡量降低決策的不確定性。在這種背景下，政府決策要求愈加精準化，而空間地理信息變更的頻繁性，對政府決策提出了新的挑戰(zhàn)。地理信息獲取信息的實時性和強大的空間處理優(yōu)勢，正好滿足快速城市化進程背景下政府決策的需求?？梢灶A見，在城市化進程不斷加快的背景下，地理信息在政府決策的應用將會越來越廣泛和深入。

2）服務型政府和精準化管理要求地理信息支持。隨著市場經(jīng)濟的不斷深入，特別是在經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化的推動下，政府職能逐漸從審批轉向服務。完善市場經(jīng)濟，推動政府職能轉變，建立服務型政府成為我國經(jīng)濟體制改革的必然趨勢。在服務型政府建設中，政府角色從管理者向服務者轉變，以高效率提供公共服務為職責。在這個過程中，政府決策也要從傳統(tǒng)的行政計劃轉為科學決策，也就要求更可靠、更完備、更科學的信息基礎和細致的分析比較。地理信息快捷實時的信息獲取和強大的空間分析能力，恰好滿足服務型政府建設對決策信息處理的需求。另外，在快速城市化的背景下，地理信息更新日新月異，這就使得空間地理信息異常復雜化。加之市場經(jīng)濟體制的不斷完善和國民經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，居民對權利的訴求愈發(fā)強烈，政府決策不再是單純的以政府為唯一主體，政府、企業(yè)、市民、非政府組織等多主體共同參與決策。這種背景下，政府決策影響就更為深遠，必須保證決策的精細化和準確化。在政府決策精細化的要求下，從收集基礎資料到方案執(zhí)行反饋與修改的每一步驟，都必須保證其科學性。地理信息以其強大的地理信息獲取、分析、處理、比較、反饋等功能，能夠滲透到?jīng)Q策的每一步驟，并且通過數(shù)據(jù)共享和共同決策的方式，實現(xiàn)決策方案的公開化和透明化，保證了政府決策的精準化[7]。由此可見，在服務型政府和精準化管理發(fā)展趨勢下，政府決策對地理信息有強大的需求潛力，在這種潛力的推動下，將會大力促進地理信息在政府決策中的應用。

2.2 發(fā)展前景

1）地理信息將滲透到政府決策的每一步。當前，地理信息在政府決策中的作用仍處于提供決策的背景信息階段，還遠沒有深入到?jīng)Q策分析和決策支持。隨著政府決策公共服務的需求不斷增強和決策的精細化需求，政府決策管理開始趨向于過程管理，要求每一步有據(jù)可查，并實現(xiàn)決策的循環(huán)與繼承。地理信息恰好能滿足政府決策每一步驟的信息支撐和決策支持。首先，地理信息能提供完備科學的信息基礎，為決策者選擇決策目標提供了信息基礎，特別是基于3S技術的地理信息提供了現(xiàn)勢性較強和繼承性較強的數(shù)據(jù)信息，提高了政府決策的有限理性；其次，地理信息自身具有較強的空間分析和數(shù)據(jù)處理能力，為政府決策制定決策方案提供了分析工具和支持手段，特別是地理信息的模擬功能，為政府優(yōu)選決策方案提供了強大的技術支持；再次，地理信息的實時監(jiān)測和督察功能，能夠為決策執(zhí)行提供及時的信息反饋，輔以空間分析和對比模擬，實現(xiàn)對決策方案的修正和完善。由此可見，地理信息能夠支持決策的每一個步驟，滲透到?jīng)Q策的微觀領域。在政府決策精準化發(fā)展趨勢下，可以預見，地理信息必然應用到政府決策的每一微觀領域，實現(xiàn)地理信息在政府決策的深度應用。

2）地理信息自身大發(fā)展將進一步促進其在政府決策的應用。地理信息自發(fā)展以來，各種地理信息軟件和平臺建設方興未艾，形勢喜人，加快地理信息支持政府決策的研究和應用是大勢所趨。一直以來，我國地理信息堅持“項目帶動、需求促進”式發(fā)展，強化理論創(chuàng)新和技術研發(fā)的同時，積極滲透政府部門和行業(yè)，服務經(jīng)濟社會發(fā)展。當前，地理信息已經(jīng)面向部門和行業(yè)的建設標準，基本完成基礎地理空間數(shù)據(jù)的加工和整合；基本實現(xiàn)了GIS技術和OA、M IS、Web信息發(fā)布和信息安全技術在技術、數(shù)據(jù)和業(yè)務3個方面的集成；基本完成面向政府政務的地理信息服務試點工程的建設，探索建立了地理信息在電子政務中的服務模式、技術體系和運行機制；以政府專網(wǎng)和信息交換中心為支撐，建成面向政府部門的信息資源共享機制，并以公開的空間數(shù)據(jù)為基礎，建成基礎空間地理信息政府網(wǎng)站，為社會大眾提供公開的基礎空間信息服務。總體來看，地理信息在基礎地理空間數(shù)據(jù)的保障方面、在以3S技術為代表的技術支持方面和在政務GIS的建設模式和運行機制方面都取得了重大突破。這種理論與技術上的大發(fā)展，為地理信息支持政府決策，以及地理信息進一步滲透到政府決策提供了技術支持和環(huán)境條件[8]?？梢栽O想，隨著地理信息的不斷發(fā)展，政府決策應用地理信息將會進一步深入和推廣。

3促進地理信息在政府決策應用的對策建議

地理信息作為一種新的信息獲取、處理、分析、反饋手段，實現(xiàn)了輔助決策的軌跡可量化、過程可視化、空間可控化，達到了決策的精準化。在當前快速城市化和市場經(jīng)濟體制不斷完善的背景下，政府決策影響越來越具有深遠意義，也愈加需要新的技術手段來實現(xiàn)決策的精準化。雖然目前地理信息已經(jīng)廣泛應用到政府決策中，但是遠未發(fā)揮其應有的巨大潛力。為此，應不斷強化技術研發(fā)和健全服務機制來促進地理信息在政府決策中的應用。

3.1應用拓展方面

地理信息支持政府決策，決策業(yè)務是核心，服務是宗旨，地理信息及其技術是重要支撐，三者互相依存、互為補充、共同發(fā)展。促進地理信息在政府決策中的應用，要以應用為切入點和最終目標，緊緊圍繞政府決策開展各項服務，拓展政府決策中地理信息及其技術的應用領域，包括強化空間地理信息資源建設、促進政府決策地理信息標準體系建設、研發(fā)面向政府決策的服務平臺等 [9]。

3.2配套機制方面

促進地理信息在政府決策中的應用，除在技術上不斷創(chuàng)新外，建立促進地理信息在政府決策應用的保障體系十分重要；進一步完善地理信息資源獲取和數(shù)據(jù)共享機制，建立穩(wěn)定的地理信息支撐政府決策的服務機制，有利于在政策環(huán)境和組織上營建一種積極的應用氛圍，對于促進地理信息在政府決策應用的深度與廣度，形成穩(wěn)定、持久的地理信息服務具有重要意義。

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Application and Prospect of Geomatics in Government Decisionmaking

byCHEN Jiaquan

Government decision-making need geomatics support.Geomatics could assist government decision-making.As the effective demand and application,the government decision-making applied geomatics widely and deeply.The paper analyzed the application of geomaics in government decision-making，combined the prospect of demand and application,corresponding countermeasures and suggesions were put forward to better serve the government decision-making or geomatics.

geomatics,government decision-making, prospect, countermeasures and suggestions

2011-04-13

項目來源：重慶市科委科技項目（CSTC，2009CB2015）。

P208

B

1672-4623(2011)03-0099-03

陳甲全，碩士，助理工程師，主要研究領域為城市與區(qū)域規(guī)劃、城市信息化。