○謝朝武 周 沛

(華僑大學(xué) 旅游學(xué)院，中國旅游研究院 旅游安全研究基地,福建 泉州 362021)

旅游者是處于流動(dòng)狀態(tài)的特殊人群，他們是旅游產(chǎn)業(yè)體系服務(wù)運(yùn)作的核心。旅游者實(shí)現(xiàn)安全旅游是旅游產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的前提，沒有旅游者安全就沒有旅游產(chǎn)業(yè)的和諧。因此，對旅游者提供充分的安全保障，針對旅游者安全構(gòu)建全方位的公共服務(wù)體系，是我國旅游業(yè)安全管理工作的重要任務(wù)。但長期以來，由于缺乏系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)分析，學(xué)界和業(yè)界對制約和影響旅游者安全的主要因素均缺乏科學(xué)系統(tǒng)的認(rèn)知，因而難以對旅游者的安全保障服務(wù)提出有效的運(yùn)作機(jī)制和策略措施。本文將以2006-2008年我國境內(nèi)發(fā)生的旅游安全突發(fā)事件為基礎(chǔ)，通過對案例數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析來探索我國旅游安全問題的表現(xiàn)特征，并據(jù)此提出面向旅游者安全的公共服務(wù)體系。

一 我國旅游者安全保障工作面臨艱巨挑戰(zhàn)

我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正經(jīng)歷持續(xù)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，旅游業(yè)處于以裂變、分化、耦合等為特征的動(dòng)態(tài)性、調(diào)整性發(fā)展階段，因此無論是旅游產(chǎn)業(yè)、旅游企業(yè)、還是旅游從業(yè)人員都具有不穩(wěn)定感。由于市場發(fā)展不成熟，旅游業(yè)的各種利益主體很難將太多的注意力用于旅游者安全保障工作，旅游產(chǎn)業(yè)對旅游者安全保障的資源投入也普遍不足，這使旅游業(yè)的安全管理面臨基礎(chǔ)性威脅。

我國旅游企業(yè)的安全認(rèn)知水平普遍有待提高。以經(jīng)濟(jì)效益最大化為目標(biāo)的旅游企業(yè)常將安全問題置于考慮之外，許多旅游企業(yè)對于安全設(shè)施的配備、維護(hù)、檢核還存在消極應(yīng)對的現(xiàn)象，較不重視旅游從業(yè)人員的安全培訓(xùn)和安全能力的提升。旅游企業(yè)進(jìn)行安全管理的主要?jiǎng)恿碜杂谛姓毫Γ饕憩F(xiàn)為以應(yīng)對評星、評級和公安消防等部門的檢查為目標(biāo)。這種外力推動(dòng)型的安全管理模式缺乏內(nèi)在的自省，缺乏積極性、主動(dòng)性，因此自然難以杜絕旅游安全問題的發(fā)生。

我國旅游主管部門對安全問題的重視度則與日俱增。早在1990年，我國就頒布了《旅游安全管理辦法》，1993年頒布了《重大旅游安全事故處理程序試行辦法》。2004年，國家工商行政管理總局要求全國各地工商部門要做好“十一”黃金周旅游突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案。2005年，國家旅游局頒布了《旅游突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》。此后，北京、湖南、湖北、河南、云南、福建、天津、浙江、山東、陜西等省市都根據(jù)各地的實(shí)際情況制定了區(qū)域性的《旅游突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》?？梢姡覈鞯睾透骷壵挤浅Ｖ匾暵糜瓮话l(fā)事件的應(yīng)急管理。但是，旅游突發(fā)事件的應(yīng)急管理只是旅游安全問題的一個(gè)環(huán)節(jié)，大量涉及旅游者個(gè)人的設(shè)施安全、消費(fèi)安全、失竊、探險(xiǎn)安全等細(xì)節(jié)安全問題都還難以得到妥善的管理，現(xiàn)有的許多旅游安全管理制度在管理范疇、執(zhí)行效果上還需繼續(xù)完善提高。我國的國內(nèi)旅游者數(shù)量眾多，大部分旅游者的安全素質(zhì)都有待提升。許多旅游者對于旅游安全設(shè)施的配備、旅游安全隱患的判斷、旅游安全問題的嚴(yán)重性等都缺乏基本的認(rèn)知[1]26-27。這種安全素質(zhì)上的缺乏是導(dǎo)致大量旅游者個(gè)人安全問題的重要原因。同時(shí)，隨著社會(huì)的發(fā)展，大量新興的旅游項(xiàng)目不斷產(chǎn)生，越來越多的旅游者喜歡上了登山、野營、沙漠探險(xiǎn)等刺激性、危險(xiǎn)性的旅游項(xiàng)目。隨之而發(fā)生的旅游安全問題也越來越多，比如近年來頻頻發(fā)生的“驢友”探險(xiǎn)死亡事故，都表明大量身體條件較差、安全素養(yǎng)較低的旅游者不能正確認(rèn)識自身的狀況而遭致危險(xiǎn)。而散客旅游者的安全監(jiān)管基本上無從談起，對他們的安全保護(hù)和管理既缺乏服務(wù)資源、又缺乏管理渠道。

二 我國旅游業(yè)安全突發(fā)事件的表現(xiàn)特征

在以國家旅游局為首的旅游主管部門的強(qiáng)力主導(dǎo)下，我國的旅游安全管理力度正逐步加強(qiáng)。但是，旅游安全問題依然是影響旅游業(yè)形象、制約行業(yè)發(fā)展的重要障礙。研究根據(jù)國家旅游局信息公開資料中的我國2006-2008年等3年的旅游安全突發(fā)事件數(shù)據(jù)，以此數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，研究從事故主要類型、致死型事故、致傷型事故和群體事故等角度進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，以分析我國旅游安全突發(fā)事件的表現(xiàn)特征，發(fā)現(xiàn)旅游者所面臨的主要安全威脅。

1．我國旅游安全突發(fā)事件的發(fā)生類型

從2006-2008年，國家旅游局共獲各地上報(bào)的旅游安全突發(fā)事件192起，其中事故災(zāi)難型突發(fā)事件152起，公共衛(wèi)生型突發(fā)事件34起，自然災(zāi)害型突發(fā)事件4起，社會(huì)治安事件2起。所發(fā)生的192起旅游安全突發(fā)事件均存在不同數(shù)量、不同程度的致死、致傷現(xiàn)象。旅游安全突發(fā)事件的引致原因及其發(fā)生頻數(shù)如表1所示。

表1 我國2006-2008年旅游突發(fā)事件類型與頻數(shù)統(tǒng)計(jì)表

資料來源：國家旅游局信息公開資料，以下皆同*本文所有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)僅指各地上報(bào)至國家旅游局信息公開資料中的旅游安全突發(fā)事件數(shù)據(jù)，以下皆同。。

在所有發(fā)生的旅游安全突發(fā)事件中，交通事故(44.3%)、疾病死亡及猝死(14.6%)、各種溺水事故(12.5%)、各種墜落事故(8.9%)、溺水以外的其它各類涉水事故(7.8%)、探險(xiǎn)事故(3.6%)等所占的比例居高，對旅游者造成的危害較多。從餐飲、住宿、交通、游覽、購物、娛樂等六要素載體來看，旅游交通和景區(qū)游覽所承載的安全突發(fā)事件最多。

2．致死性旅游安全突發(fā)事件的主要類型

在192例旅游突發(fā)事件中，致死性安全事件共有164起，共造成396人死亡，其中交通事故(231人/58.3%)、地震(54人/13.6%)、疾病死亡及猝死(28人/7.1%)、溺水死亡(27人/6.8%)、墜落事故(12人/3.0%)等事件類型造成的旅游者死亡最多。各種致死事故的類型及其頻次如圖1所示。

圖1 致死性旅游安全突發(fā)事件的主要類型

3．致傷性旅游安全突發(fā)事件的主要類型

在192例旅游突發(fā)事件中，有75起事件同時(shí)造成旅游者的死亡和傷害，有23起突發(fā)事件單獨(dú)造成旅游者受傷。在總計(jì)98起致傷性安全突發(fā)事件中，共造成1130名旅游者受到不同程度的傷害，其中交通事故導(dǎo)致的旅游者受傷數(shù)量最多，達(dá)到837人次(74.1%)。其次，沙漠被困(85人次/7.5%)、地震(53人次/4.7%)、漲潮被困(51人次/4.5%)、食物中毒(37人次/3.3%)、各種水上事故(20人次/1.8%)等造成較多數(shù)量的旅游者受傷。各種致傷事故的類型及其頻次如圖2所示。

圖2 致傷性旅游突發(fā)事件的主要類型

4．旅游安全突發(fā)事件的致死致傷規(guī)模

在164起致死性安全突發(fā)事件中，其致死規(guī)模存在不均衡性，其中致死1人的安全突發(fā)事件比例最大，占致死事件60.4%。致死2人的安全突發(fā)事件居于其次，占致死事件18.9%。致死3人的安全突發(fā)事件居于第三，占致死事件的7.9%。隨著致死人數(shù)的增加，安全突發(fā)事件的頻次比率迅速減少，其中致死人數(shù)4-10的安全突發(fā)事件占致死事故的比率均在2.4%以內(nèi)。致死人數(shù)10人以上的安全突發(fā)事件的發(fā)生比率均在1%以下。從事件類型來看，交通事故幾乎發(fā)生于各種致死規(guī)模的事件，各種涉水事故的發(fā)生頻率也較高。地震等特殊災(zāi)害造成的單次致死規(guī)模最大，見表2。

表2 旅游安全突發(fā)事件的致死規(guī)模統(tǒng)計(jì)分析表

資料來源：國家旅游局信息公開資料。

在98起致傷性旅游安全突發(fā)事件中，各事件的致傷規(guī)模存在較大程度的不均衡性。其中，最小的致傷規(guī)模為1人，最大的致傷規(guī)模為53人。致傷7人及以下的安全突發(fā)事件占致傷事件的50%，致傷8人至14人的安全突發(fā)事件占致傷事件的21.4%，致傷15到30人的安全突發(fā)事件占致傷事件的20.5%，致傷30-53人的安全突發(fā)事件占致傷事件的6.1%。統(tǒng)計(jì)分析表明，6人以下的致傷規(guī)模具有相近的發(fā)生比率，7-14人的致傷規(guī)模具有相近的發(fā)生比率。30人以上致傷規(guī)模的突發(fā)事件所占比率較少，發(fā)生頻次也較低。從事件類型來看，交通事故幾乎發(fā)生于各類致傷事件中。此外，各類涉水事故造成的致傷事件比率較高，而各類探險(xiǎn)事件、地質(zhì)災(zāi)害、地震等容易造成較大規(guī)模的致傷事件，見表3。

表3 旅游安全突發(fā)事件的致傷規(guī)模統(tǒng)計(jì)分析表

資料來源：國家旅游信息公開資料。

5.我國旅游安全突發(fā)事件的總體發(fā)生特征

根據(jù)前述分析，可以對我國旅游安全突發(fā)事件的發(fā)生特征總結(jié)如下：

第一，旅游安全突發(fā)事件的發(fā)生成因表現(xiàn)為內(nèi)生性與外生性相結(jié)合，既有產(chǎn)業(yè)內(nèi)部隱患導(dǎo)致的安全問題，也有產(chǎn)業(yè)外部因素導(dǎo)致的安全問題；

第二，旅游安全突發(fā)事件的發(fā)生類型表現(xiàn)為集中性與分散性相結(jié)合，其中旅游交通事故高度集聚，而疾病、墜落意外、涉水事故則有更分散的類型分布；

第三，旅游安全突發(fā)事件的發(fā)生頻率表現(xiàn)為習(xí)慣性與偶發(fā)性相結(jié)合，旅游交通事故、涉水事故等常見突發(fā)事件發(fā)生頻率高，發(fā)生時(shí)間、情形具有明顯的習(xí)慣性，而墜落意外、刑事治安事件、探險(xiǎn)事故等則具有偶發(fā)性特征；

第四，旅游安全突發(fā)事件的發(fā)生結(jié)果表現(xiàn)為致死性與致傷性相結(jié)合，都會(huì)對涉事旅游者造成較大程度的影響。

這些發(fā)生特征表明，我國旅游業(yè)亟待改革現(xiàn)有的安全管理方式，應(yīng)通過提供更具保障意義的旅游安全公共服務(wù)體系來提高行業(yè)安全管理效率。

三 面向旅游者安全的公共服務(wù)體系構(gòu)建

1．面向旅游者安全的公共服務(wù)體系的構(gòu)建原則

傳統(tǒng)的旅游安全管理是政府主導(dǎo)型的旅游安全管理模式，它主要表現(xiàn)為以企業(yè)為對象的監(jiān)督性管理，即由旅游行政管理部門對各類旅游企業(yè)的安全條件和安全操作進(jìn)行監(jiān)督、檢查和相關(guān)管理。它主要依靠《旅游安全管理暫行辦法》《重大旅游安全事故處理程序試行辦法》《旅游突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》，以及地方的《旅游條例》等來進(jìn)行監(jiān)管。由于這些規(guī)章主要是部門法規(guī)或地方性法規(guī)，法律層次不高，適用范圍較窄，執(zhí)行效力較低。許多地方旅游行政管理部門對旅游企業(yè)的違規(guī)操作缺乏有效的治理手段，在監(jiān)管時(shí)缺乏有效的法律依據(jù)。

國家旅游局在新一輪的《旅游安全管理辦法》的修訂中，明確提出要由傳統(tǒng)的監(jiān)督性管理向服務(wù)保障性管理轉(zhuǎn)變，即以旅游者為核心和立場，重在為旅游者提供各種安全保障服務(wù)。旅游者安全保障工作的方向性變革是對傳統(tǒng)監(jiān)督性管理思維的顛覆，它要求在旅游產(chǎn)業(yè)的各個(gè)層次都做出相應(yīng)的改變，以適應(yīng)旅游者主導(dǎo)的旅游時(shí)代，真正為旅游者提供一個(gè)安全、可靠、舒適的旅游環(huán)境。

根據(jù)我國旅游安全突發(fā)事件的表現(xiàn)特征，研究認(rèn)為，面向旅游者安全的公共服務(wù)體系應(yīng)該體現(xiàn)“體系全面、重點(diǎn)突出、針對性強(qiáng)”的設(shè)計(jì)與構(gòu)建原則。體系全面是指要針對各種類型的旅游安全突發(fā)事件，從整體上加強(qiáng)針對旅游者安全的基礎(chǔ)保障服務(wù)。重點(diǎn)突出是指要加強(qiáng)針對旅游交通、旅游涉水行為和探險(xiǎn)旅游行為的專項(xiàng)安全服務(wù)工作，以消除最主要的引致安全事件的根源。針對性強(qiáng)是指針對旅游產(chǎn)業(yè)的各種要素企業(yè)及其安全生產(chǎn)的特性需求，構(gòu)建具有針對性的監(jiān)管和引導(dǎo)性安全服務(wù)體系，為旅游企業(yè)的安全運(yùn)營提供條件和指導(dǎo)。

2．面向旅游者安全的公共服務(wù)體系的供給結(jié)構(gòu)

根據(jù)我國旅游安全事件的現(xiàn)狀特征和旅游者的安全素質(zhì)水平，面向旅游者安全的公共服務(wù)體系應(yīng)該從安全信息服務(wù)、安全行為引導(dǎo)、應(yīng)急救援服務(wù)和基礎(chǔ)保障服務(wù)等四個(gè)核心方向進(jìn)行服務(wù)供給和體系構(gòu)建。

(1)面向旅游者安全的公共信息服務(wù)

面向旅游者安全的信息披露服務(wù)旨在為旅游者提供各種旅游安全信息、消除旅游者的信息盲區(qū)，其任務(wù)結(jié)構(gòu)包括：a.旅游行政管理部門應(yīng)擔(dān)負(fù)旅游安全信息的監(jiān)測、搜集、分析和發(fā)布職能，對涉及旅游公共安全的信息及時(shí)進(jìn)行披露；b.對存在安全隱患的旅游地、旅游企業(yè)和旅游產(chǎn)品進(jìn)行安全級別評價(jià)，并據(jù)此進(jìn)行安全分級，同時(shí)適度披露安全評級信息；c.在已建立的針對出境旅游的安全警示機(jī)制[2]28-36基礎(chǔ)上，建立針對國內(nèi)旅游的安全警示制度，對可能造成旅游者危害的情況發(fā)布旅游安全預(yù)警信息，并強(qiáng)化安全警示信息的引導(dǎo)作用。

作為信息披露機(jī)制的構(gòu)成部分，應(yīng)對發(fā)生過旅游安全責(zé)任事故的旅游企業(yè)和旅游產(chǎn)品進(jìn)行信息通報(bào)，以形成對違規(guī)企業(yè)的輿論制約，既為旅游者的消費(fèi)決策提供足夠的旅游安全信息，同時(shí)又能推動(dòng)旅游企業(yè)自覺做好旅游安全保障工作。在操作上，旅游主管部門應(yīng)推動(dòng)旅游安全信息數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，建立旅游企業(yè)安全信用檔案，并面向社會(huì)開放旅游安全信息數(shù)據(jù)庫和信用檔案庫的信息，旅游者可通過查詢數(shù)據(jù)庫和信用檔案庫確認(rèn)旅游企業(yè)和旅游產(chǎn)品的安全等級，并據(jù)此決定自己的消費(fèi)決策行為。

旅游行政管理部門在提供安全信息服務(wù)時(shí)應(yīng)利用現(xiàn)代智能化的信息傳播技術(shù)、綜合利用各種信息溝通渠道。比如，推廣通過旅游網(wǎng)站傳播旅游安全信息；對進(jìn)入特定旅游區(qū)域的手機(jī)進(jìn)行安全信息的短信群發(fā)；通過旅游信息中心提供旅游安全信息咨詢。為了適應(yīng)入境旅游的快速發(fā)展，應(yīng)該逐步建立多國語言咨詢系統(tǒng)，為多國旅游者的報(bào)警、信息咨詢等提供方便。

(2)面向旅游者安全的行為引導(dǎo)服務(wù)

旅游者的安全素質(zhì)水平高低不一，不成熟的旅游者往往是安全問題的源頭本身。因此，旅游產(chǎn)業(yè)的利益相關(guān)主體應(yīng)該對旅游者進(jìn)行安全知識、安全技能、安全經(jīng)驗(yàn)等方面的培訓(xùn)和引導(dǎo)，通過行為引導(dǎo)服務(wù)推動(dòng)旅游者走向成熟，其任務(wù)結(jié)構(gòu)包括：a.旅游主管部門可在旅游地提供旅游安全應(yīng)急手冊，向旅游者提供安全應(yīng)急預(yù)案；b.旅行社應(yīng)向旅游者進(jìn)行安全知識的簡易培訓(xùn)，制訂旅游過程中的安全注意須知，培訓(xùn)基本的安全處置技能；c.旅游景區(qū)應(yīng)在門景區(qū)設(shè)立安全保護(hù)示意圖，提供安全游覽路線和安全旅游須知；d.社會(huì)媒體可通過媒介渠道宣傳旅游安全案例、傳播旅游安全知識。

此外，旅游主管部門應(yīng)與大學(xué)院校等科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行智力聯(lián)合，開發(fā)旅游安全知識庫，并以安全知識庫為基礎(chǔ)，通過旅游企業(yè)、社會(huì)媒體、政府網(wǎng)站等傳播渠道，向旅游者介紹旅游安全知識，引導(dǎo)旅游者安全旅游。對于各種新興的散客旅游群體，旅游主管部門可以針對特定項(xiàng)目散發(fā)旅游安全宣傳單，對旅游者行為進(jìn)行強(qiáng)力的引導(dǎo)，防范安全事故的發(fā)生。

(3)面向旅游者安全的應(yīng)急救援服務(wù)

旅游者安全救援是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要專業(yè)人員、專業(yè)設(shè)施、專業(yè)機(jī)構(gòu)和各種利益相關(guān)主體的綜合參與[3]82-86，其任務(wù)結(jié)構(gòu)包括：a.建立和推動(dòng)公共救援、公益救援和商業(yè)救援相結(jié)合的旅游救援體系的發(fā)展與成熟，大力發(fā)展各類救援業(yè)務(wù)；b.制定針對旅游安全事故的應(yīng)急救援預(yù)案，明確各利益主體的安全職責(zé)，明確旅游安全事故的處理程序，并定期進(jìn)行旅游者安全救援演練；c.建立適應(yīng)我國體制現(xiàn)狀的公益救援基金和資金支持體系，發(fā)展商業(yè)性旅行援助和救援保險(xiǎn)業(yè)務(wù)；d.推動(dòng)和提升旅游者安全救援的科技支撐力，積極推進(jìn)旅游安全救援的科技設(shè)施建設(shè)，建立包含旅游安全數(shù)據(jù)分析、智能化監(jiān)控、GPS定位、快速反應(yīng)交通工具、現(xiàn)場急救等多方位要素相結(jié)合的安全資源保障體系。

由于我國幅員遼闊、旅游資源眾多，旅游者的旅游版圖分布面廣，出入境旅游也越來越方便。旅游版圖的擴(kuò)散同時(shí)也增加了旅游者安全救援的難度。旅游主管部門應(yīng)該通盤考慮，建立全國性的應(yīng)急救援體系，并可聯(lián)合國際SOS等專業(yè)機(jī)構(gòu)建立跨境的旅游安全應(yīng)急救援體系。未來，旅游主管部門應(yīng)該積極鼓勵(lì)、扶持我國本土的商業(yè)性救援機(jī)構(gòu)的發(fā)展和運(yùn)作，推動(dòng)我國旅游專業(yè)救援機(jī)構(gòu)的發(fā)展，提升旅游者安全救援工作的效率。

(4)面向旅游者安全的基礎(chǔ)保障服務(wù)

旅游者安全既依賴于旅游者自身的成熟和安全素養(yǎng)的提高，更依賴于旅游企業(yè)的產(chǎn)品安全和社區(qū)的環(huán)境安全，它需要基礎(chǔ)性的安全保障服務(wù)：

a.建立旅游企業(yè)的安全準(zhǔn)入機(jī)制，通過相應(yīng)的法律法規(guī)對要進(jìn)入市場的旅游企業(yè)和旅游產(chǎn)品進(jìn)行安全準(zhǔn)入評估。比如，星級飯店的星級評定、旅游景區(qū)的A級評定、旅游規(guī)劃的專業(yè)評審都應(yīng)該以先期的安全準(zhǔn)入評估為基礎(chǔ)。只有通過旅游企業(yè)、旅游項(xiàng)目、旅游設(shè)施的安全準(zhǔn)入，才能從源頭上確保旅游者的安全。

b.加強(qiáng)旅游環(huán)境安全的公共保障。應(yīng)協(xié)調(diào)旅游地社區(qū)的相關(guān)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)旅游地環(huán)境安全的管控，設(shè)置公共安全設(shè)施，加強(qiáng)旅游環(huán)境的安全解說。地方旅游主管部門應(yīng)該是旅游者的代言人，應(yīng)積極接納旅游者的各種投訴、要求和信息，并據(jù)此為旅游者的安全提起各種公共建議，推動(dòng)地方安全旅游環(huán)境的形成。

c.引導(dǎo)旅游保險(xiǎn)體系建設(shè)與發(fā)展。提供充分市場化的保險(xiǎn)發(fā)展平臺，以旅游者為中心、協(xié)調(diào)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來設(shè)立各種險(xiǎn)種，通過多樣化、合理化的險(xiǎn)種吸引旅游者入保，并增強(qiáng)旅游保險(xiǎn)的理賠效能。旅游險(xiǎn)種的設(shè)立既要均衡旅游企業(yè)、保險(xiǎn)公司和旅游者的利益，又要能有效地化解旅游者的旅游風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，旅游主管部門應(yīng)積極提升旅游者的入保意識，通過信息宣傳鼓勵(lì)旅游者入保，并要求旅行社須明確提醒和鼓勵(lì)旅游者入保，同時(shí)完善旅游者的投訴處理機(jī)制，維護(hù)旅游者的合法權(quán)益，為旅游者安全提供基礎(chǔ)性保障。

3．面向旅游者安全的公共服務(wù)體系的保障機(jī)制

旅游公共服務(wù)應(yīng)是以政府機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)提供的非贏利性、非排他性、面向所有旅游者的公共服務(wù)行為。旅游主管部門和公安、消防、衛(wèi)生等相關(guān)的政府部門是旅游公共服務(wù)的主要提供者。但是在當(dāng)前的條件下，旅游公共安全資源還不足以滿足旅游者的安全需求，因此需要突破傳統(tǒng)供給范式，打破只能由政府提供公共服務(wù)的觀念[4]106-115，[5]126-128，建立多元化供給機(jī)制下的旅游安全服務(wù)體系，見圖3。這對于推進(jìn)旅游安全公共服務(wù)體系的快速建立與發(fā)展具有重要作用。

圖3 面向旅游者安全的公共服務(wù)體系與保障機(jī)制

旅游安全公共服務(wù)體系的保障機(jī)制包括：a.建立政府主導(dǎo)型的旅游公共服務(wù)供給機(jī)制。各級旅游行政管理部門是旅游業(yè)的主管部門，他們在旅游安全信息的發(fā)布、披露和預(yù)警、旅游者行為的引導(dǎo)、旅游公共安全設(shè)施的配置、旅游安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、旅游企業(yè)的安全監(jiān)管、針對旅游安全生產(chǎn)的專項(xiàng)治理等公共行為中發(fā)揮主導(dǎo)作用，也是相關(guān)安全服務(wù)的主要供給者；b.建立部門聯(lián)動(dòng)、綜合協(xié)調(diào)型的旅游安全管理機(jī)制。在安全突發(fā)事件的應(yīng)急管理中，針對旅游者的應(yīng)急響應(yīng)、現(xiàn)場處置、救援等服務(wù)工作非單一的旅游部門所能完成，因此必須由旅游行政管理部門協(xié)調(diào)公安、消防、衛(wèi)生、社會(huì)救援機(jī)構(gòu)等相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)提供相關(guān)服務(wù)；c.建立面向旅游企業(yè)和旅游者的安全示范引導(dǎo)機(jī)制。旅游主管部門既要為旅游企業(yè)的安全生產(chǎn)提供標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、法律支持等公共服務(wù)，也要以旅游者為立場，督促和引導(dǎo)旅游企業(yè)履行安全職責(zé)，強(qiáng)化企業(yè)層次向社會(huì)和旅游者開放的安全培訓(xùn)、安全宣傳等安全服務(wù)；d.建立商業(yè)性采購為輔助的公共資源供給機(jī)制。在公共資源不足的情況下，旅游主管部門也可以采購的方式購買安全類企業(yè)的安全資源為旅游者提供公共服務(wù)[6]104-108，并適當(dāng)?shù)赝苿?dòng)和引導(dǎo)社會(huì)媒體、研究機(jī)構(gòu)、非贏利性組織、旅游社區(qū)等為旅游者提供各種不同層次和類型的安全服務(wù)。

因此，在當(dāng)前條件下應(yīng)該以各級旅游行政管理部門為主導(dǎo)，通過協(xié)調(diào)、采購、監(jiān)管、推動(dòng)、引導(dǎo)等方式，建立公共供給、市場化供給和協(xié)同供給等相結(jié)合的多元供給機(jī)制，全面快速地建立起面向旅游者安全的公共服務(wù)體系，逐步完善面向旅游者的公共服務(wù)內(nèi)容。

四 結(jié)束語

我國正由世界旅游大國向世界旅游強(qiáng)國邁進(jìn)。我國有全球最大的國內(nèi)旅游市場和居世界第四位的入境旅游市場，這對我國整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要意義。特別在當(dāng)前國際金融環(huán)境動(dòng)蕩、國際貿(mào)易條件惡化的背景下，旅游業(yè)在刺激內(nèi)需上的強(qiáng)大推力必然使其在國民經(jīng)濟(jì)中扮演更為重要的角色。

因此，積極推進(jìn)我國旅游產(chǎn)業(yè)的安全管理工作，以各級旅游行政管理部門為發(fā)起主體，面向旅游者構(gòu)建更具針對性的旅游安全公共服務(wù)體系，切實(shí)為旅游者提供致力于旅游行為全程的安全保障服務(wù)，是減少旅游安全突發(fā)事件、促進(jìn)旅游業(yè)和諧順利發(fā)展的基礎(chǔ)。

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