□李藍雪

有效監(jiān)管才能高效運作
——關(guān)于確保海南離島免稅政策有效實施的思考

□李藍雪

備受關(guān)注的海南離島旅客免稅購物政策（以下簡稱“離島免稅政策”）4月20日已正式試點實施。目前政策實施平穩(wěn)順暢，海關(guān)監(jiān)管高效快捷，社會各界反響良好，政策效應(yīng)特別是對海南旅游及相關(guān)行業(yè)帶動作用逐步顯現(xiàn)。作為離島免稅政策實施的監(jiān)管部門，海關(guān)從落實國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，全力以赴做好監(jiān)管服務(wù)工作，確保離島免稅政策有效實施和充分發(fā)揮積極效應(yīng)。

新形勢下海關(guān)工作的重要職責(zé)和全新課題

國務(wù)院授權(quán)海關(guān)對離島免稅業(yè)務(wù)實施監(jiān)管，要求海關(guān)比照進出境旅客及物品監(jiān)管模式制定監(jiān)管辦法，切實做到有效管理，這是海關(guān)監(jiān)管工作面臨的新課題、新挑戰(zhàn)，也是對海關(guān)執(zhí)行能力和監(jiān)管水平的重大檢驗和考驗。

1、正確落實離島免稅政策是海關(guān)監(jiān)管工作的重要職責(zé)。國家對政策適用對象、免稅商品、免稅稅種、購物金額、購物次數(shù)、免稅店范圍以及實施流程等作出嚴格規(guī)定。海關(guān)監(jiān)管的核心是符合條件的離島旅客必須按照“限次、限值、限量、限品種”等規(guī)定在免稅店內(nèi)付款、在機場隔離區(qū)提貨離島。這些規(guī)定既有政策要求，又有區(qū)域限定，具有敏感性強、要求嚴格，管理難度大的特點。正確把握和落實有關(guān)政策規(guī)定，是海關(guān)在實際監(jiān)管中確保離島免稅政策有效實施的基本前提，是海關(guān)監(jiān)管實現(xiàn)“有效監(jiān)管、高效運作”有機統(tǒng)一的重點和關(guān)鍵。

2、離島免稅業(yè)務(wù)是海關(guān)監(jiān)管工作的一項全新課題。海南離島免稅政策試點實施后，海關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)實現(xiàn)“監(jiān)管對象、監(jiān)管區(qū)域、監(jiān)管空間”的三個擴展，即海關(guān)監(jiān)管對象從進出境人員擴展到離島人員，監(jiān)管區(qū)域從進出境區(qū)域擴展到國內(nèi)出發(fā)廳隔離區(qū)，監(jiān)管空間從進出境環(huán)節(jié)擴展到從進口、倉儲、購買、運送交付到旅客最終提貨離島多個環(huán)節(jié)，監(jiān)管任務(wù)進一步增加，監(jiān)管范疇進一步擴大，這對海關(guān)監(jiān)管工作來說是一個重大突破。盡管海關(guān)對進出境免稅店、免稅品實施監(jiān)管有比較成熟的經(jīng)驗，但對離島旅客免稅購物實施監(jiān)管畢竟是一次全新的嘗試，這在我國海關(guān)沒有先例可循。這些都是海關(guān)需要深入研究和認真對待的新情況、新問題。

3、海關(guān)開展離島免稅業(yè)務(wù)面臨前所未有的新挑戰(zhàn)、新考驗。離島免稅政策在我國內(nèi)地首次試點實施，國家對政策適用作出嚴格規(guī)定和要求，海關(guān)面臨監(jiān)管壓力大、監(jiān)管風(fēng)險高、監(jiān)管環(huán)節(jié)多等新挑戰(zhàn)和新考驗。監(jiān)管壓力大：離島免稅政策實施后，每年進口的免稅品和離島旅客量將不斷增多，海關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)量成倍增加；監(jiān)管風(fēng)險高：由于海南離島免稅政策“含金量”高，進口的免稅品價格與國內(nèi)市場價格有一定差價，可能刺激一些“打擦邊球”乃至違法、違規(guī)行為發(fā)生；監(jiān)管環(huán)節(jié)多：除對離島免稅店、隔離區(qū)提貨點實施日常監(jiān)管外，還要對免稅品銷售、運送、提取和離島進行全程監(jiān)管，而且航班延誤、取消等異常情況也會給海關(guān)監(jiān)管帶來壓力。從日韓海關(guān)監(jiān)管實踐看，作為一項政策的突破和創(chuàng)新，其監(jiān)管體系的設(shè)計、建立及維護工作也面臨諸多矛盾和困難。海南與日本沖繩、韓國濟州等地相比，面積更廣、人口更多、海岸線更長、潛在管理風(fēng)險更大，且目前海口美蘭、三亞鳳凰兩個機場隔離區(qū)的規(guī)劃建設(shè)尚未充分考慮到實施離島免稅政策的需要，存在監(jiān)管空間不足、監(jiān)管設(shè)施不完善等問題。海關(guān)相關(guān)監(jiān)管辦法及操作規(guī)程有一個逐步完善的過程，海關(guān)監(jiān)管經(jīng)驗也要不斷積累。

積極探索構(gòu)建高效便捷的離島旅客免稅購物監(jiān)管體系

監(jiān)管是否有效是實施離島免稅政策成功與否的關(guān)鍵。作為國務(wù)院授權(quán)對離島免稅業(yè)務(wù)實施監(jiān)管的行政機關(guān)，海關(guān)始終從落實國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，認真落實離島免稅政策規(guī)定，積極構(gòu)建高效便捷的離島旅客免稅購物監(jiān)管體系，全力以赴確保離島免稅政策有效實施，充分發(fā)揮離島免稅政策的積極效應(yīng)。

1、明確“有效監(jiān)管”與“高效運作”有機統(tǒng)一的基本原則。針對離島免稅業(yè)務(wù)的特點和難點，海關(guān)在前期充分研究的基礎(chǔ)上，明確提出以“管得住”為基本前提，以“通得快”為最終目標，始終堅持“有效監(jiān)管”與“高效運作”的有機統(tǒng)一。

第一，有效監(jiān)管是基本前提。有效監(jiān)管是保障離島免稅政策順利實施的前提條件，也是海關(guān)監(jiān)管職責(zé)和執(zhí)行能力的重要體現(xiàn)。海關(guān)堅持以正確有效落實政策為海關(guān)工作的基本要求，以信息化管理為主要手段，以風(fēng)險式管理為主線，以對免稅商店的管理為重點，以旅客攜帶免稅品實際離島為關(guān)鍵，通過信息管理系統(tǒng)和視頻監(jiān)控、駐點監(jiān)管、巡查巡視、抽查核查等監(jiān)管方式，達到全方位全過程有效監(jiān)管的要求。

第二，高效運作是根本目的。離島免稅政策的實施使海南旅游業(yè)的發(fā)展更具吸引力和潛力，購買免稅品的離島旅客成為海關(guān)監(jiān)管的對象，海關(guān)要堅持以人為本，轉(zhuǎn)變管理理念，創(chuàng)新監(jiān)管模式，把有效監(jiān)管與方便旅客購物和快捷提貨有機的結(jié)合起來，把海關(guān)監(jiān)管工作重點放在對免稅商店的管理和免稅品的物流監(jiān)控上，實現(xiàn)“由企及物和由物及人”的轉(zhuǎn)變，在“管得住”的前提下積極提供高效便捷通關(guān)服務(wù)。加強對免稅品進口實際監(jiān)管以及入庫和銷售前的登記、歸類、審核和旅客實際提貨信息、離港航班信息的核銷，通過系統(tǒng)、視頻監(jiān)控和風(fēng)險分析實現(xiàn)海關(guān)的有效監(jiān)管，使旅客在正常購物和提貨的過程中感受到方便快捷。

第三，始終堅持“有效監(jiān)管”與“高效運作”的有機統(tǒng)一。把握和處理好“有效監(jiān)管”與“高效運作”兩者的關(guān)系，既是確保政策全面正確實施、充分發(fā)揮政策積極效應(yīng)的需要，也是貫徹落實“依法行政，為國把關(guān)，服務(wù)經(jīng)濟，促進發(fā)展”海關(guān)十六字工作方針、推進海南國際旅游島建設(shè)的必然要求。海關(guān)將在實踐當中不斷總結(jié)完善，積極創(chuàng)新管理模式，建立與海南國際旅游島建設(shè)相適應(yīng)，與海關(guān)大監(jiān)管體系相配套，與優(yōu)化海關(guān)監(jiān)管和服務(wù)相統(tǒng)一的科學(xué)、高效、便捷的海關(guān)監(jiān)管新機制。

2、構(gòu)建以信息化管理為主要手段的海關(guān)監(jiān)管平臺。離島免稅業(yè)務(wù)涉及免稅品進口、登記入庫、銷售、運送、提貨、核銷、征稅等多個環(huán)節(jié)，海關(guān)監(jiān)管難度大，時效性強，管理要求高，尤其是要滿足其特有的適用對象、免稅品范圍、購物“四限”（限次、限值、限量、限品種）等要求，通過人工監(jiān)管根本無法滿足“有效監(jiān)管”與“高效運作”有機統(tǒng)一的要求，必須實施信息化管理。在海關(guān)總署直接領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)海關(guān)、省政府相關(guān)部門大力支持下，?？诤ｊP(guān)開發(fā)了海南離島旅客免稅購物海關(guān)監(jiān)管系統(tǒng)。

該系統(tǒng)通過數(shù)據(jù)共享和交換與免稅店銷售系統(tǒng)、公共服務(wù)平臺、機場離港系統(tǒng)等形成離島免稅政策實施的信息化系統(tǒng)，實現(xiàn)海關(guān)對免稅商店及免稅品從進口、備案、登記入庫、銷售、運送、提貨、核銷、征稅、查詢統(tǒng)計等全程的信息化管理。該系統(tǒng)作為海關(guān)監(jiān)管的重要平臺，具有準確性、科學(xué)性、可操作性和安全可靠性高等要的特點，同時海關(guān)在機場隔離區(qū)及免稅店安裝視頻監(jiān)控系統(tǒng)，形成海關(guān)對免稅品、免稅商店、提貨點、旅客離港等一體化的監(jiān)管模式。

3、實行以風(fēng)險式管理為中心環(huán)節(jié)的管理模式。在業(yè)務(wù)量劇增與監(jiān)管資源相對不足情況下，既要做到有效監(jiān)管又要做到高效運作，這是海關(guān)離島免稅業(yè)務(wù)監(jiān)管存在的最大矛盾。傳統(tǒng)的管理模式無法滿足離島旅客免稅購物監(jiān)管的需要，必須實行以風(fēng)險式管理為中心環(huán)節(jié)的管理模式。風(fēng)險式管理的核心是在有效防控風(fēng)險的基礎(chǔ)上抓重點、抓關(guān)鍵，實施分類管理，拓展監(jiān)管時空，提高通關(guān)效率，切實把“有效監(jiān)管”與“高效運作”統(tǒng)一的要求落到實處。

第一，重點加強對免稅店的監(jiān)管。堅持“由企及物”的管理理念，明確把免稅店、免稅經(jīng)營企業(yè)作為海關(guān)監(jiān)管重點，通過加強對免稅店、免稅經(jīng)營企業(yè)的監(jiān)管，達到加強對免稅物品的有效監(jiān)管的目的。

第二，抓住免稅品實際離島這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。海關(guān)對離島旅客免稅購物監(jiān)管環(huán)節(jié)多，而“離島監(jiān)管”是整個離島免稅監(jiān)管中關(guān)鍵環(huán)節(jié)。離島免稅政策的核心在于“離島”，確保免稅品離島是海關(guān)監(jiān)管是否到位的重要體現(xiàn)。因此，?？诤ｊP(guān)在海口美蘭、三亞鳳凰機場國內(nèi)出發(fā)廳隔離區(qū)設(shè)立海關(guān)監(jiān)管區(qū)，配置機構(gòu)和人員，采取措施對離島環(huán)節(jié)進行重點監(jiān)管。

第三，通過實施預(yù)定式管理有效防控風(fēng)險。對免稅品實施分類管理，在免稅品銷售前，嚴格按照規(guī)定審核商品目錄，加強事前研判和風(fēng)險分析，確定重點敏感商品，加強中期核查和后續(xù)稽查，有效防控離島免稅業(yè)務(wù)的監(jiān)管風(fēng)險，為營造寬松便捷的離島免稅購物環(huán)境創(chuàng)造條件。

4、營造旅客免稅購物的良好通關(guān)環(huán)境和氛圍。根據(jù)海關(guān)總署制定的《中華人民共和國海關(guān)對海南省離島旅客免稅購物監(jiān)管暫行辦法》，在前期充分研究和組織開發(fā)信息管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，?？诤ｊP(guān)制定離島免稅購物監(jiān)管操作規(guī)程，加強培訓(xùn)學(xué)習(xí)，組織離島免稅業(yè)務(wù)模擬演練，建立完善內(nèi)控管理機制，有效防范執(zhí)法風(fēng)險和廉政風(fēng)險，為“有效監(jiān)管”與“高效運作”提供組織保障。通過新聞宣傳媒體、機場電子宣傳屏幕、海關(guān)觸摸屏等多種渠道廣泛宣傳離島免稅政策規(guī)定和海關(guān)監(jiān)管規(guī)程，為政策試點實施營造良好氛圍。建立科學(xué)評估預(yù)警機制，密切跟蹤離島免稅政策實施情況，并根據(jù)實施過程中出現(xiàn)新情況新問題，及時研究調(diào)整和完善海關(guān)監(jiān)管措施，進一步完善海關(guān)監(jiān)管及系統(tǒng)設(shè)計、購物流程，努力為旅客免稅購物提供更加高效便捷服務(wù)。

與傳統(tǒng)的監(jiān)管業(yè)務(wù)相比，海關(guān)對離島免稅監(jiān)管業(yè)務(wù)實現(xiàn)了監(jiān)管對象、監(jiān)管區(qū)域、監(jiān)管空間的“三個擴展”；監(jiān)管模式、監(jiān)管制度、監(jiān)管工作量的“三個突破”；管理理念、管理方式、管理手段的“三個創(chuàng)新”。下一步，海口海關(guān)將堅持有效監(jiān)管與高效運作的有機統(tǒng)一，進一步優(yōu)化海關(guān)監(jiān)管與服務(wù)，積極研究和綜合運用海南國際旅游島以及綜合保稅區(qū)、保稅港區(qū)等各項優(yōu)惠政策，進一步推動離島旅客免稅購物政策有效實施，充分發(fā)揮離島免稅政策促進海南加快發(fā)展和擴大開放的輻射帶動作用，為海南國際旅游島建設(shè)作出更大貢獻?！?/p>

（作者系海口海關(guān)黨組書記、關(guān)長）

［編輯：王群存］