杜元民

(古丈縣林業(yè)局, 湖南 古丈 416300)

古丈縣森林保險現(xiàn)狀、問題與對策淺析

杜元民

(古丈縣林業(yè)局, 湖南 古丈 416300)

森林保險起源于20世紀初瑞典和芬蘭，我國于1984年開始在廣西自治區(qū)桂林開展試點，長期以來森林保險發(fā)展緩慢,呈現(xiàn)萎縮狀態(tài)。2009年，中央財政森林保險保費補貼試點工作在江西、湖南和福建三省啟動，古丈縣自2008年自籌資金開始了森林火災保險。目前運行情況反映出森林保險存在以下主要問題：保險費率高而保險額低；自然災害多樣但險種單一；森林保險存在政策缺陷；理賠手續(xù)復雜、滯后，制約災后重建。針對上述問題，本文認為應采取下列措施：規(guī)范森林保險運行機制；科學規(guī)范森林保險費率、保險額和保險范圍；加大資金投入，確保森林保險工作穩(wěn)步推進；改進森林保險服務方式；建立林業(yè)巨災風險基金。

森林保險；現(xiàn)狀；對策

古丈縣地處湘西州中部偏東，全縣轄12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，140個村，1036個村民小組，總?cè)丝?41341，總戶數(shù)41658戶。全縣土地總面積129745.4hm2，森林覆蓋率70.49%，林木綠化率80.46%。全縣林地面積為106273.3hm2，其中有林地面積69973.3hm2，公益林(地)面積47333.3hm2，商品林(地)面積58940.0hm2?；盍⒛拘罘e量478.96萬m3。全縣共創(chuàng)辦各類林場125個、營林面積24066.7hm2、林木蓄積量210.9萬m3，其中國有林場1個6733.4hm2，森工林場1個133.3hm2，集體林場51個10933.3hm2，聯(lián)營林場19個1200hm2,個體林場53個5066.7hm2。豐富的森林資源為森林保險提供了無限商機，同時，森林保險的全面發(fā)展有利于全縣林業(yè)建設和社會經(jīng)濟穩(wěn)定。為了促進森林保險健康有序發(fā)展，作者從森林保險現(xiàn)狀著手，剖析了古丈縣森林保險存在問題和原因，提出相應解決辦法，以期促進森林保險全面發(fā)展。

1 森林保險現(xiàn)狀

1.1國外森林保險現(xiàn)狀

森林保險起源于國外，至今已有近百年歷史，較早開辦森林保險的國家主要是瑞典、芬蘭、日本和美國等國[1]。瑞典和芬蘭在20世紀初期開辦了森林火災保險，兩國1/3以上的森林參加了保險。森林保險最初都是從火災起步，之后逐漸擴大業(yè)務范圍，發(fā)展到風暴、干旱、鼠害等綜合險種以及附加險。日本分別在1937年、1961年和1978年啟動了森林火災保險、森林氣象災害險和火山噴火險。芬蘭于1914年開始森林火災保險，之后保險險種擴展到森林重大損失保險、森林綜合保險和森林附加保險。瑞典于1920年開辦森林保險，保險種類分為火災保險和綜合責任保險，后來逐步發(fā)展成為以綜合保險為主的森林保險業(yè)務。

1.2國內(nèi)森林保險現(xiàn)狀

1982年我國開始研究森林保險，1984年中國人民保險公司在廣西自治區(qū)桂林首次開展試點，之后，業(yè)務逐漸擴展到吉林、山東、湖北、廣東、廣西、福建、江西、湖南等主要林區(qū)。2007年有22家分公司開展了森林保險，主要險種是森林火災保險。但我國森林保險一直滯后于農(nóng)業(yè)保險，森林保險覆蓋面很低。據(jù)統(tǒng)計[2]， 1984年至2007年中國人民保險公司共承保森林面積5.467×107hm2，承擔保險責任額2258億元，保費收入5.8億元，收支基本平衡。中國人保年均承保的森林面積只有2.278×106hm2，僅占我國森林面積1.95×108hm2的1.2%，占人工林保存面積6.2×107hm2的3.7%，平均每年保費規(guī)模只有2416.7萬元左右。2009年，財政部下發(fā)了《財政部關于中央財政森林保險保費補貼試點工作有關事項的通知》(財金〔2009〕25號)，并選擇江西、福建、湖南作為試點省份，要求省級財政至少補貼25%的保費，中央財政在此基礎上再補貼30%的保費。2010年試點工作擴大到浙江、遼寧、云南，中央財政對公益林保險保費補貼比例由30%提高到50%，并要求地方財政至少補貼40%的保費，其中省級財政至少補貼25%的保費。在中央財政補貼政策的帶動下，全國共有15個省與當?shù)乇ｋU部門共同推開了森林保險工作，保險面積1.8×107hm2，保額1141.7億元，保費1.8億元(其中政策性補貼1.2億元)，全國年平均保額6315元/hm2，保險費率1.6%[3]。2009年，湖南省成為全國3個政策性森林保險試點省之一，財政部門給予林農(nóng)65%～90%的保費補貼，林農(nóng)每公頃只要繳納2.4～7.5元的保費就可以參加森林保險，保險額為6000元/hm2，險種為綜合保險(發(fā)生火災、水災、旱災、凍災或者病蟲鼠害等均屬于理賠范圍)。全省16個試點縣、市(區(qū))目前實際投保森林面積2.523×106hm2，參保農(nóng)戶100.5萬戶，保險額達151億元[4]。目前全省因災損毀森林面積1.42×104hm2，理賠面積6000hm2，支付賠款1055萬元，待決賠款1637萬元。

1.3古丈縣森林保險現(xiàn)狀

從2008年開始，保靖、古丈縣率先實施森林火災保險，共投入森林保險費40萬元，森林保險面積達139067hm2；自2009年開始永順和龍山兩縣又分別對66000hm2、50667hm2森林進行了森林火災保險[5]。古丈縣森林保險工作自2008年才開始啟動，我縣通過中國人保古丈營業(yè)部將全縣退耕還林造林地納入火災保險范圍，火災保險額為3000元/hm2，保險費11.78元/hm2，每次火災事故免賠0.33hm2(折算5畝)。發(fā)生火災后，由縣林業(yè)局、中國人保古丈營業(yè)部會同當?shù)厝嗣裾畬嵉夭榭倍〒p，損失面積一經(jīng)三方確認后，保險公司應在一周內(nèi)將賠款劃入縣財政局森林保險專戶上，然后再由縣財政局直接支付給火災造成退耕還林損失的農(nóng)戶進行補植。自2008年至今我縣累計承保退耕還林面積38200hm2，總保險額為11460萬元，總保險費45萬元。自參加森林保險以來我縣共發(fā)生火災面積248.0hm2，理賠面積46.1hm2，賠償金額13.86萬元 (詳見表1) 。綜合前述，我縣森林保險費率為0.39%，理賠率0.12%，保險公司凈賺保費31.14萬元。

表1 森林保險基本情況統(tǒng)計表年份承保面積(hm2)保險費(萬元)保險額(萬元)理賠面積(hm2)賠償金額(萬元)2008126001500378000148 44720091260015003780001043132010(1—9月)130001500390000209626合計38200450011460004611386

2 森林保險存在問題及原因

2.1保險費率高和保險額低

我縣森林火災保險費率為3.9‰，保險額為3000元/hm2，然而按照《湖南省森林保險條款》第五條和第六條規(guī)定：“林木每畝保險額為400元，年保險費率為4‰”，我縣每公頃森林保險額比江西省公益林保險額低4500元，比江西省商品林保險額低9000元，比湖南省其它縣、市綜合保險額低3000元，相當于全省規(guī)定保險額的50%，而保險費率相當于江西省公益林保險費率2.6倍和商品林保險費率0.98倍。我縣森林保險未納入中央財政森林保險保費補貼試點縣，其保險費由縣財政統(tǒng)籌解決，無疑制約了森林保險在全縣深入發(fā)展。

2.2自然災害的多發(fā)性和森林保險險種單一性存在矛盾

林業(yè)在漫長的生產(chǎn)周期里既要受到火、風、雪、冰、病蟲害等自然襲擊，又易受到亂砍濫伐、毀林開墾等人為破壞。據(jù)調(diào)查，2004年至今我縣自然災害受災面積8014.9hm2、損失5160.76萬元，其中火災受災面積358.6hm2、損失金額107.60萬元，病蟲害成災面積3133.3hm2、損失金額940.00萬元，2008年初冰雪災害面積4523hm2、損失金額4113.16萬元(見表2)。2008年1月冰災受災面積和損失情況為：馬尾松3491hm2、損失金額3141.6萬元，常綠果木981hm2、損失金額883.26萬元，桉樹1.8hm2、損失金額0.16萬元，苗圃地1.3hm2、損失金額45萬元，竹林48hm2、損失金額43.14萬元。冰凍災害喬木林各齡組受災面積總計3492hm2、蓄積量 292864m3，其中幼齡林1896hm2、蓄積量107653m3，中齡林529hm2、蓄積量56000m3，近成熟林1067hm2、蓄積量129211m3。

表2 2004—2010年各類災害發(fā)生面積和損失統(tǒng)計表年份各類災害森林火災森林病蟲害冰凍災害成災面積(hm2)損失金額(萬元)成災面積(hm2)損失金額(萬元)成災面積(hm2)損失金額(萬元)成災面積(hm2)損失金額(萬元)2004 561216838279 8385333160002005230769223079222000600020061225036752507501200036000200716034812708101333400020084866442161814344302200060004523041131620096575197255751725600018000201031389413471141326678000合計80149516076358610760313339400045230411316

綜上所述，2004年至今各類災害受災面積8014.9hm2，占林地比例為7.5%，損失金額5160.76萬元，占2009年該縣生產(chǎn)總值的5.8%，如此大的自然災害給林業(yè)發(fā)展造成的巨大損失是森林經(jīng)營者無法承受的。但是，由于森林保險范圍不廣，保障程度不高，加之保險責任單一，難以在大災中積極發(fā)揮作用，林農(nóng)參保積極性不高。

2.3政策支持缺位制約森林保險深入發(fā)展

當前我縣森林保險發(fā)展還存在諸多矛盾，一是林業(yè)風險保障需求巨大與森林保險投保率低下和承保面狹窄的矛盾；二是森林保險市場潛力巨大與保險公司欠缺查勘定損專業(yè)技術人員的矛盾；三是全縣森林保險保費需求量大和保費來源單一的矛盾。這三個矛盾的存在與森林保險的政策支持力度不夠有很大關系。我縣森林保險業(yè)務均為商業(yè)性保險，保費完全由縣級財政或農(nóng)戶自行承擔，缺乏政策支持，覆蓋面較小，風險難以有效分散，林農(nóng)的投保成本較高。

2.4理賠手續(xù)復雜滯后，制約災后重建工作開展

我縣發(fā)生火災后，由中國人保古丈縣營業(yè)部、古丈縣林業(yè)局和當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府實地查勘核實損失面積，損失面積確認后，中國人保古丈縣營業(yè)部應在一周內(nèi)將賠償款劃入指定專戶上，然后由縣林業(yè)局組織開展恢復重造工作，經(jīng)縣林業(yè)局驗收合格后將其生產(chǎn)費用通過縣財政局直接支付給施工單位或個人。由于保險公司人員少、業(yè)務量大，往往火災發(fā)生后不能在一周內(nèi)將保險資金理賠到位，甚至一年之久才能到位，理賠工作不及時使重造最佳時機貽誤，嚴重制約了災后重建，影響農(nóng)戶投保積極性。

3 發(fā)展森林保險的對策

3.1規(guī)范森林保險的運行機制

我縣森林保險應遵循“政府引導、政策支持、市場運作、協(xié)同推進”的原則，積極開展森林保險業(yè)務。在承保中要堅持“保障適度，保費低廉，廣泛覆蓋”的原則；在理賠服務中，要按照“公開透明，及時到戶”的原則規(guī)范理賠服務。在開展森林保險工作中，政府相關部門要協(xié)同配合，共同推動森林保險的穩(wěn)步發(fā)展?？h財政局應做好森林保險的協(xié)調(diào)工作，會同相關部門研究制定森林保險方案，做好保費補貼資金的預算、籌集、撥付、監(jiān)督管理等各項工作，確保專款專用，并定期對資金使用情況進行監(jiān)督檢查；縣林業(yè)局應發(fā)揮災情預控和專業(yè)技術優(yōu)勢，積極引導農(nóng)戶或各類林場參加森林保險，對森林保險的實施提供技術支持，參與森林保險災后查勘定損，提供必要的專業(yè)鑒定作為理賠依據(jù)，建立聯(lián)合工作機制；中國人保古丈營業(yè)部提供政策性森林保險業(yè)務的承保、防災防損、查勘定損、理賠等專業(yè)化服務，對承保和理賠情況張榜公示，做到公開透明。

3.2規(guī)范森林保險費率、保險額和保險范圍

以往，古丈縣森林主要災害事故有火災、雨雪冰凍、病蟲害，而森林災害事故發(fā)生后無補償，其重建費用由森林經(jīng)營者自行承擔。目前可以開辟的險種有森林火災、林業(yè)人員意外傷害保險、森林綜合保險，森林經(jīng)營者需要得到火災、雨雪冰凍、病蟲害保險，最急需的保險險種為森林火災保險、森林綜合保險。保險范圍為未成林造林地、有林地和灌木經(jīng)濟林地。保險責任為各類災害或減災中造成的林木死亡。經(jīng)測算，保險期限以1年計，喬木林和未成林造林地保險額為6000～12000元/hm2、竹林18000～22500元/hm2、經(jīng)濟林12000～18000元/hm2較為適當。為了促進全縣森林保險全面鋪開，可以實行商品林綜合保險和公益林森林火災統(tǒng)保方式，建議商品林綜合保險費率為4‰、公益林火災保險費率1.5‰，災害發(fā)生后15天內(nèi)理賠到位。各類災害成災面積，由森林經(jīng)營者、保險公司、林業(yè)部門和中介技術服務機構(gòu)共同勘驗認定成災面積。

3.3加大資金投入，確保森林保險工作穩(wěn)步推進

我縣系“工業(yè)弱縣，財政窮縣”，為了保障森林保險工作在全縣全面鋪開，必須請求省林業(yè)廳將我縣納入中央財政森林保險保費補貼試點縣，建議公益林保費由省級財政統(tǒng)保、各級財政承擔，比例為中央財政補貼60%、省級財政補貼40%，商品林保費各級財政承擔比例為中央財政補貼40%、省財政補貼30%、市州級財政補貼5%、縣級財政補貼5%、農(nóng)戶或林場承擔20%。縣級財政保費可以從公益林公共管護支出資金、育林基金、植被恢復費或林業(yè)專項資金所產(chǎn)生的利息中解決。為了減輕湘西州縣級財政壓力，可將縣級財政配套比例全部轉(zhuǎn)移到省級財政中解決。

3.4改進服務方式

我縣森林保險工作中，存在林權(quán)分散，投保和理賠程序復雜，再加之成本較高，不但要野外作業(yè)，而且技術性強、工作難度大，導致林農(nóng)和保險公司的積極性都不是很高。為了解決這些問題，大力推廣縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村統(tǒng)一投保、統(tǒng)一繳納保費的模式，按照“誰交錢，誰受益”的原則，認定保費繳納者和保險標的物所有人同為保險受益人，理賠時按比例分享。為了確保重造工作順利進行，承保機構(gòu)的理賠款，應全額撥付到縣財政局森林保險專戶，林農(nóng)或林場開展災后重造并經(jīng)縣林業(yè)局驗收合格后，通過縣財政局直接將理賠資金撥付到位。若受災林農(nóng)不更新造林，可由縣林業(yè)局組織專業(yè)隊伍用賠付款代為造林，林權(quán)歸林農(nóng)所有，確保森林資源及時得到恢復。

3.5建立林業(yè)巨災風險基金

為避免林業(yè)巨災風險造成毀滅性打擊，出現(xiàn)承保公司收不抵支的情況，針對森林保險建立統(tǒng)一的巨災風險基金，一旦發(fā)生巨災導致大的虧損，則啟動林業(yè)保險巨災風險基金予以解決。林業(yè)巨災風險基金實行專戶管理、滾存積累、專項使用。因巨災導致當年保費收入和森林保險業(yè)務歷年積累不足以應對理賠時，經(jīng)辦機構(gòu)可申請動用。巨災風險基金資金來源可以考慮從保險公司盈利的保費中每年提取40%，以省為單位進行統(tǒng)籌，同時中央財政適當撥付部分資金用于建立林業(yè)巨災基金。此外，要將農(nóng)業(yè)稅減免部分用于補貼保險公司，民政部門將每年災害救濟款以保險基金形式交給保險公司管理，積極動員社會捐助。林業(yè)巨災發(fā)生時，可以設定因災損失面積達到30%為起始賠付點。林業(yè)巨災風險基金適用范圍為特大水災、旱災、冰災和病蟲鼠害發(fā)生，且理賠率達95%時動用林業(yè)巨災風險基金。

[1] 李丹，曹玉昆.國外森林保險發(fā)展現(xiàn)狀及啟示[J].世界林業(yè)研究，2008,21(2):6-10.

[2] 海南省政協(xié)提案.關于盡快建立我省政策性森林保險體系的建議[EB/OL].http://www.hainan.gov.cn/code/v3/tian.

[3] 馬晨明.政策性森林保險試點支持力度有待加強[N].金融時報，2010-06-25.

[4] 鄧三龍.建設綠色湖南 部門應有所作為[J].林業(yè)與生態(tài),2010(9):4-6.

[5] 孫云合，賈志明.我州落實森林保險面積383.5萬畝[N].團結(jié)報，2010-09-20.

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(責任編輯：譚著明)