周湘林

（中央財經(jīng)大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京100081）

從管理到治理：中國高校問責(zé)制范式轉(zhuǎn)型

周湘林

（中央財經(jīng)大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京100081）

中國現(xiàn)行本科教學(xué)評估制度實質(zhì)是一種政府對高校的問責(zé)制。該種問責(zé)制屬于管理視野中的問責(zé)范式，為了提高制度運行效率，須向治理視野中的問責(zé)范式轉(zhuǎn)型，即建立中國高校社會問責(zé)制。應(yīng)從高校社會問責(zé)的六個構(gòu)成要素：期望與需求、問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)程序、問責(zé)后果等方面加強制度建設(shè)，通過提高高校利益相關(guān)者的參與意識、健全問責(zé)機構(gòu)、制定相關(guān)政策法規(guī)等措施促進(jìn)制度的漸進(jìn)變革。

問責(zé)范式；本科教學(xué)評估；政府問責(zé)；社會問責(zé)；制度轉(zhuǎn)換

高校問責(zé)制在國外廣為應(yīng)用，在中國雖沒有明確界定高校問責(zé)制，但對高校的問責(zé)是存在的。如第一輪高校本科教學(xué)工作水平評估（以下簡稱本科教學(xué)評估）實質(zhì)上就是中國高校問責(zé)的典型形式。那么，本科教學(xué)評估屬于何種問責(zé)范式？該制度實施效果如何？應(yīng)如何進(jìn)行理想的制度設(shè)計？本文擬對這些問題進(jìn)行討論。

一、管理與治理：高校問責(zé)制的范式區(qū)分

在問責(zé)范式問題上，羅美澤克作了經(jīng)典的劃分，即傳統(tǒng)的“對責(zé)任的回答范式”（answerability paradigm）和現(xiàn)代的“期望管理范式”（management of expectations paradigm）?！皩ω?zé)任的回答范式”強調(diào)以外部問責(zé)控制行政，要么從外部維度將問責(zé)視為外部委托人對代理的組織或個人進(jìn)行責(zé)任追究的過程，要么從內(nèi)部維度將問責(zé)看作是一種激勵機制。在這兩種情況下，行政管理者都處于被動者地位?！捌谕芾矸妒健眲t強調(diào)行政控制和管理外部問責(zé)，即公共部門和行政人員管理并實現(xiàn)來自組織內(nèi)外部多種多樣的期望。這樣就將公共行政擺在主動位置去看問題，問責(zé)對公共行政不僅僅是制約，而同時可以為公共行政所用，因而應(yīng)以主動的姿態(tài)去認(rèn)識、應(yīng)對和管理行政問責(zé)①。本研究認(rèn)為，羅美澤克的觀點反映出問責(zé)制在管理視野與治理視野中不同的特性，對探討高校問責(zé)制及其轉(zhuǎn)型有重要的啟示。

1.管理視野中的高校問責(zé)制

大學(xué)管理“是管理者在特定的環(huán)境下對其可調(diào)動的資源通過計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等行為活動進(jìn)行優(yōu)化配置，以達(dá)成有效實現(xiàn)學(xué)校目標(biāo)的動態(tài)創(chuàng)造性活動”②。其實，管理不僅僅指大學(xué)內(nèi)部的管理活動，還應(yīng)當(dāng)包含政府管理大學(xué)的活動，這時大學(xué)成為被管理者。

在管理視野中，大學(xué)的任務(wù)就是實現(xiàn)組織的目標(biāo)，同時滿足政策目標(biāo)的要求。大學(xué)的內(nèi)部問責(zé)是大學(xué)內(nèi)部科層式問責(zé)，大學(xué)的外部問責(zé)則是政府與大學(xué)之間的外部科層式問責(zé)。在實際運作上，問責(zé)就是確認(rèn)高校是否達(dá)成原定的目標(biāo)，并考察高校是否能對服務(wù)的提供與改進(jìn)負(fù)起責(zé)任。由于缺乏廣泛的利益相關(guān)者參與，這些關(guān)注與管理者有關(guān)，但可能與其他利益相關(guān)者無關(guān)。這屬于傳統(tǒng)的“對責(zé)任的回答范式”。管理者是問責(zé)主體，被管理者是問責(zé)對象，二者是分離的。管理者往往拒絕自我反省，更不會接受批評。被管理者在理性、觀念、制度的多重境遇中進(jìn)行有限理性選擇，常現(xiàn)“問責(zé)恐懼癥”。而代表管理者的實地評估者在環(huán)境的壓力下也會屈服，無法把持自身評估者的角色。該種形式的問責(zé)主要缺點在于：①經(jīng)常導(dǎo)致不利的比較和不良的競爭，問責(zé)對象往往將焦點局限在結(jié)果指標(biāo)上，甚至在對報酬的期望和懲罰的威脅下以欺騙的手段達(dá)到正面的評估結(jié)果③。②忽略利益相關(guān)者的觀點和需求，無視副作用和社會正義，對納稅人所關(guān)注的事務(wù)也毫不在意④。

2.治理視野中的高校問責(zé)制

大學(xué)治理是在“大學(xué)利益主體多元化以及所有權(quán)與管理權(quán)分離的情況下，協(xié)調(diào)大學(xué)各利益相關(guān)者的相互關(guān)系，降低代理成本，提高辦學(xué)效益的一系列制度安排”⑤。

在治理視野中，大學(xué)作為非營利性組織，任何個人或組織都不具備對大學(xué)的獨立控制權(quán)，而只能由利益相關(guān)者共同控制，大學(xué)成為典型的利益相關(guān)者組織。有學(xué)者認(rèn)為，依據(jù)利益相關(guān)者與大學(xué)的密切程度，可將大學(xué)的利益相關(guān)者分為四層：第一層，核心利益相關(guān)者，包括教師、學(xué)生、管理人員；第二層，重要利益相關(guān)者，包括財政撥款者、管理部門和校友；第三層，間接利益相關(guān)者，指與學(xué)校有契約關(guān)系的當(dāng)事人，包括科研經(jīng)費提供者、產(chǎn)學(xué)研合作者、貸款提供者等；第四層，邊緣利益相關(guān)者，包括用人單位、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和社會公眾等⑥。這是值得認(rèn)同的。

不同的利益相關(guān)者都有自己的權(quán)利和需求，高校也就承擔(dān)著多種利益相關(guān)者責(zé)任，應(yīng)當(dāng)綜合權(quán)衡各利益相關(guān)者的利益，實現(xiàn)所有利益相關(guān)者的整體利益最大化。但是，所有與高校有關(guān)的利害關(guān)系人不可能都直接參與大學(xué)的事務(wù)，而是由部分人掌控權(quán)力，負(fù)責(zé)大學(xué)的決策與運行等重大事項，從而導(dǎo)致大學(xué)中也存在“內(nèi)部人”控制現(xiàn)象。由于信息不對稱、契約不完備等原因，可能會導(dǎo)致“內(nèi)部人”的機會主義行為。因而應(yīng)當(dāng)設(shè)置由大學(xué)內(nèi)外部利益相關(guān)者組成的問責(zé)主體對高校的工作和“內(nèi)部人”的行為進(jìn)行評議監(jiān)督和責(zé)任考察。在問責(zé)中，高校應(yīng)變被動為主動，變壓力為動力，自覺承擔(dān)利益相關(guān)者責(zé)任。問責(zé)過程中的評估者應(yīng)與評估對象及評估結(jié)果利用者互動，辨識他們的問題，定期向利益相關(guān)者提供適時、有效、正確的信息，并設(shè)立平臺，經(jīng)常讓這些利益相關(guān)者對問責(zé)的過程或結(jié)果有參與和表達(dá)意見的機會。這樣，整個問責(zé)最重要的目的不是證明，而是改進(jìn)，以便協(xié)助高校做出有關(guān)符合利益相關(guān)者需求的決策，同時提供績效問責(zé)的信息?？梢?，這是更加行之有效的問責(zé)形式。

二、管理視野：本科教學(xué)評估制度的問責(zé)范式審視

問責(zé)是相對于權(quán)力和責(zé)任而言的?；诜少x予的權(quán)力，高校應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)相應(yīng)的責(zé)任，如學(xué)術(shù)責(zé)任、社會責(zé)任、教學(xué)事故責(zé)任、教學(xué)質(zhì)量責(zé)任等。有責(zé)任就有考察負(fù)責(zé)還是失責(zé)的問責(zé)制度。第一輪本科教學(xué)評估實質(zhì)上是政府對高校教學(xué)質(zhì)量責(zé)任的一次綜合審查。該制度主要是指教育部《2003—2007年教育振興行動計劃》中確定的五年一輪的本科教學(xué)評估制度，還包含《教育法》、《高等教育法》、《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評估方案》、《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評估學(xué)校工作規(guī)范（試行）》、《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評估專家組工作規(guī)范（試行）》等法律法規(guī)文件中的有關(guān)規(guī)定。

從靜態(tài)的制度分析視角看，第一輪本科教學(xué)評估制度實質(zhì)上是一種政府對高校的問責(zé)制。從問責(zé)制的構(gòu)成要素來看，這種問責(zé)制建立在法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)責(zé)體系基礎(chǔ)上；政府是問責(zé)主體；高校是問責(zé)對象；問責(zé)內(nèi)容主要是高校的本科教學(xué)工作水平及教育教學(xué)質(zhì)量情況；問責(zé)程序主要包括學(xué)校自評自建、教育部專家組進(jìn)校考察評估和學(xué)校整改提高三個階段，以及有關(guān)評估方法和紀(jì)律的規(guī)定；評估結(jié)果被用作對高校進(jìn)行獎懲的相關(guān)依據(jù)，具有高利害性。從問責(zé)制的可行性要素來看，本科教學(xué)評估制度具有懲罰性、回應(yīng)性和強制性。在問責(zé)類型方面，從問責(zé)主體與問責(zé)對象之間的關(guān)系來看，在本科教學(xué)評估中，政府作為問責(zé)主體與高校這個問責(zé)對象之間是一種外部垂直關(guān)系；從問責(zé)主體的作用維度來看，本科教學(xué)評估采用的是典型的政府機制。從問責(zé)的時間維度來看，在本科教學(xué)評估中，“事前”問責(zé)、“即時”問責(zé)和“事后”問責(zé)三個階段的情況都有所反映，但側(cè)重于投入導(dǎo)向而非績效導(dǎo)向⑦。

從動態(tài)的制度分析視角看，研究表明，本科教學(xué)評估制度的有效性被認(rèn)為“一般”。在政府問責(zé)的情境中，高校的行為具有策略性，是有限理性的選擇。一方面高校高度重視評估，短期內(nèi)積極行動，達(dá)到了一定的效果；另一方面，高校的策略性行動后續(xù)乏力，沒有形成不斷改進(jìn)的自覺行為，外部的壓力沒有很好的轉(zhuǎn)化為內(nèi)部的動力；而且由于制度的規(guī)制和引誘，甚至出現(xiàn)了一些意料之外的“異化”行為，給師生和社會帶來了一些不良的副作用，而相關(guān)制度對此卻沒有強大的約束力。這就在一定程度上降低了本科教學(xué)評估制度的有效性⑧。

可見，第一輪本科教學(xué)評估制度正是一種管理視野中的問責(zé)制。政府是問責(zé)主體，高校是問責(zé)對象，二者是分離的。此外，社會基本沒有參與。政府是強勢的一方，高校難免陷入“問責(zé)恐懼癥”。部分高校將焦點局限在結(jié)果指標(biāo)上，相互之間處于不良的競爭狀態(tài)。由于對報酬的期望或受懲罰的威脅，部分高校還以造假、形式主義、庸俗的公關(guān)等欺騙或不當(dāng)手段達(dá)到正面的評估結(jié)果，而且忽視由此帶來的副作用，對利益相關(guān)者的觀點和需求也無暇顧及，后續(xù)行動有所松懈。那么，為了提高制度運行效率，使本科教學(xué)評估發(fā)揮更好的正向作用，就必須建立治理視野中的高校問責(zé)制。

三、治理視野：中國高校社會問責(zé)制的構(gòu)建

理論上講，為了使高校問責(zé)發(fā)揮更大的正向作用，既能激勵高校持續(xù)行動去提高教育教學(xué)質(zhì)量，又能制約高校的機會主義行為，就必須建立基于治理基礎(chǔ)上的高校社會問責(zé)制，即由高校內(nèi)外部利益相關(guān)者共同組成的問責(zé)主體對高校進(jìn)行問責(zé)，具體運行機制是由政府指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、認(rèn)證，并由政府和其他社會評估機構(gòu)分類組織，高校利益相關(guān)者全過程有效參與的整合型高校問責(zé)制度安排。通過改變環(huán)境中的制度導(dǎo)向，來改變高校策略性行動的相對價格，進(jìn)而改變其偏好。應(yīng)當(dāng)使高校利益相關(guān)者的利益需求，而不僅僅是政府的要求，成為對高校常態(tài)化的良性壓力，促使高校能夠自覺地持續(xù)行動去改進(jìn)教學(xué)工作條件、提高教育教學(xué)質(zhì)量。如果高校不能主動將外部持續(xù)的壓力化為內(nèi)部動力，那么，高校將處于不利地位。同時，高校一旦采取某些無良行為將得不償失。這樣才能發(fā)揮問責(zé)的最大效益。也就是說，要由大學(xué)內(nèi)外部利益相關(guān)者組成問責(zé)主體對高校的教育教學(xué)質(zhì)量進(jìn)行評議監(jiān)督和責(zé)任考察，以便促進(jìn)高校的不斷改進(jìn)和利益相關(guān)者需求的滿足。在問責(zé)過程中，評估者應(yīng)與評估對象及評估結(jié)果利用者互動，辨識他們的問題，定期向利益相關(guān)者提供適時、有效、正確的信息，并設(shè)立平臺，經(jīng)常讓這些利害相關(guān)者對問責(zé)的過程或結(jié)果有參與和表達(dá)意見的機會。這樣，才能使高校變被動為主動，變壓力為動力，自覺承擔(dān)利益相關(guān)者責(zé)任，做出有關(guān)符合學(xué)校和利益相關(guān)者共同需求的決策。

世界銀行專家組使用六個維度的參數(shù)來分析和評價社會問責(zé)。這六個維度包括懲罰機制（punishment mechanism）與獎勵機制（reward－based mechanism）、遵循制度機制（rule following mechanism）與績效導(dǎo)向機制（performance－based mechanism）、制度化水平、參與深度、參與者范圍、問責(zé)的政府部門，具體如表1所示⑨。

表1 社會問責(zé)的六個維度

實質(zhì)上，社會問責(zé)的六個維度與問責(zé)制的構(gòu)成要素基本吻合，可以將二者進(jìn)行整合。問責(zé)制的構(gòu)成要素主要包括權(quán)責(zé)體系（為什么問）、問責(zé)對象（向誰問）、問責(zé)主體（誰來問）、問責(zé)內(nèi)容（問什么）、問責(zé)程序（如何問）和問責(zé)后果（怎么辦）。而在分析社會問責(zé)的六個維度中，激勵方式指通過何種方式來達(dá)到問責(zé)目的，即“怎么辦”；問責(zé)內(nèi)容指問責(zé)所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，即“問什么”；參與者范圍指參與問責(zé)的人員廣度，即“誰來問”；問責(zé)的政府部門指被問責(zé)的具體對象，即“向誰問”；制度化水平指問責(zé)制度化建設(shè)的完善程度，參與深度指參與被問責(zé)對象事務(wù)的層次，這二者即“如何問”。可見，激勵方式、問責(zé)內(nèi)容、參與者范圍、問責(zé)的政府部門分別對應(yīng)于問責(zé)制要素中的問責(zé)后果、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)主體、問責(zé)對象，而制度化水平、參與深度則對應(yīng)于問責(zé)程序。至于權(quán)責(zé)體系這個要素，由于本研究所指的社會問責(zé)已不是“責(zé)任回答范式”，而是一種新的“共同期望范式”，因此，對權(quán)責(zé)體系的分析應(yīng)改成對共同期望與需求的分析。

綜上所述，結(jié)合社會問責(zé)的六個維度，以問責(zé)制的構(gòu)成要素為基本框架，高校社會問責(zé)制構(gòu)成要素可歸納為：期望與需求、問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)程序、問責(zé)后果；要素及其間的邏輯機理如圖1所示：基于共同期望與需求，通過一定的問責(zé)程序，問責(zé)主體與問責(zé)對象就一定的問責(zé)內(nèi)容進(jìn)行互動，問責(zé)主體的利益需求不斷得到滿足，而問責(zé)對象則在一定問責(zé)后果的激勵下不斷改進(jìn)。

圖1 高校社會問責(zé)制構(gòu)成要素

1.期望與需求

高校有自身的期望與需求，即使命追求。高校的利益相關(guān)者也有其對高校的期望與需求，對高校形成一定程度的壓力。只有內(nèi)外部的期望與需求高度切合，而且只有滿足利益相關(guān)者的期望與需求才能達(dá)到高校自身的期望與需求時，高校才會積極、主動、真實、持續(xù)地采取行動去滿足這些期望與需求。二者之間的連接變量就是教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益。

政府重視高等教育辦學(xué)效益和教學(xué)質(zhì)量；學(xué)生希望學(xué)校不斷提高教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)聲譽，希望能參與學(xué)校的有關(guān)管理和決策；教職工重視學(xué)校的聲譽和個人的收益與發(fā)展，希望能參與學(xué)校管理；校友希望能及時了解母校的發(fā)展?fàn)顩r，并希望學(xué)校能不斷發(fā)展壯大；社會公眾和社會輿論重視大學(xué)的收費情況和辦學(xué)狀況，希望大學(xué)能規(guī)范管理，既重視教育公平，又重視辦學(xué)效益；等等。⑩而高校最關(guān)注的就是生源和辦學(xué)經(jīng)費，為此，高校必須不斷提高教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益，“充分滿足公眾的問責(zé)及教育質(zhì)量信息需求，充分調(diào)動和發(fā)揮學(xué)生主動積極性，才能為高校不斷提高教學(xué)質(zhì)量提供持續(xù)動力，并實現(xiàn)質(zhì)量保障效益的最大化?！?

2.問責(zé)主體

中國高校政府問責(zé)制在問責(zé)主體上存在的一個問題就是參與者有限，只有政府委派的“行為良好”的專家參加問責(zé)活動，而其他利益相關(guān)者并沒有參與到本科教學(xué)評估這樣的高校政府問責(zé)中來。因此，必須漸進(jìn)地、系統(tǒng)地擴展參與者范圍，營造“消防預(yù)警”式的高校社會問責(zé)機制。其原因就在于：第一，當(dāng)高校不了解能從利益相關(guān)者那里得到什么評價時，高校社會問責(zé)通常更為有效；第二，“行為良好”的專家在問責(zé)參與中也有理性行為，而且由于監(jiān)督和控制乏力，也會導(dǎo)致機會主義者行為的增長；第三，廣泛參與所形成的更大范圍的利益和觀念的融合，有助于增加高校問責(zé)的合法性基礎(chǔ)，促進(jìn)共同的理解；最后，容納更多的“外部監(jiān)督者”，保持參與者觀念的多樣性，而不是維持同一性，有利于持續(xù)施加壓力，達(dá)到更好的問責(zé)效果。

無序的參與走向極端也會產(chǎn)生危害。因此，高校利益相關(guān)者必須予以組織和引導(dǎo)，才能確保信息從利益相關(guān)者向高校暢通清晰地傳遞。最好的辦法不是對參與者進(jìn)行限定，而是構(gòu)建一種參與機制，有序地協(xié)調(diào)和組織參與者的活動，使各方利益相關(guān)者通過有序的機制去表達(dá)其各自的觀點?。

3.問責(zé)對象

高校問責(zé)對象有廣義與狹義之分。廣義上的高校問責(zé)對象主要包括高校及其組成成員，狹義上的高校問責(zé)對象則指高校這個組織。就高校內(nèi)部而言，對教育教學(xué)質(zhì)量負(fù)有責(zé)任的應(yīng)當(dāng)是高校及其所有成員。從有關(guān)教育教學(xué)的決策到實施，各個環(huán)節(jié)都要主動應(yīng)對質(zhì)量問責(zé)訴求。在中國，最關(guān)鍵的又是高校的決策與領(lǐng)導(dǎo)層，即以書記、校長為首的高校黨政領(lǐng)導(dǎo)班子。高校自治權(quán)逐步落實后，目前，在高校內(nèi)部，權(quán)力主要集中在上層，高層決策對整個成員的行為起到強大的指揮棒作用。因此，中國高校社會問責(zé)的問責(zé)對象系指高校及其組成成員，尤其要突出其中的決策與領(lǐng)導(dǎo)層。

4.問責(zé)內(nèi)容

高校問責(zé)的內(nèi)容大致可歸為兩類：遵循制度導(dǎo)向與績效導(dǎo)向，也可簡稱為制度問責(zé)和績效問責(zé)。

制度問責(zé)專注于強調(diào)制度規(guī)則，采用嚴(yán)格的過程導(dǎo)向，考察高校是否合乎教育教學(xué)制度要求。這種方式容易導(dǎo)致過度的官僚僵化體制，滋生低效率的行為，窒息創(chuàng)新。

另一類問責(zé)內(nèi)容是結(jié)果導(dǎo)向的，如績效、產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量等。許多國家都把績效評估（performance evaluation）作為高校問責(zé)的主要內(nèi)容。在此情況下，高校的自由裁量權(quán)（discretion）會使高校專注于績效、質(zhì)量等結(jié)果并采用一些新的辦法去解決問題，但也會存在濫用職權(quán)等不良現(xiàn)象。

既然制度問責(zé)與績效問責(zé)有利有弊，那么，二者之間就存在如何平衡的問題，這就是所謂的問責(zé)困境（accountability dilemma）?。高校社會問責(zé)的介入，有助于“問責(zé)困境”問題的解決，高校利益相關(guān)者會同時監(jiān)督高校在過程與結(jié)果兩方面的執(zhí)行情況，在“制度問責(zé)”與“績效問責(zé)”之間取得平衡。

5.問責(zé)程序

問責(zé)程序是指問責(zé)如何組織實施。主要包括問責(zé)啟動、信息整理與呈現(xiàn)、介入與反饋、救濟與改進(jìn)等環(huán)節(jié)。

（1）問責(zé)啟動

第一，政府制訂專門的政策法規(guī)，依法成立全國性的評估指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和對其他社會評估機構(gòu)進(jìn)行認(rèn)證的機構(gòu)，并依法成立各類其他社會評估機構(gòu)，制定相關(guān)高校問責(zé)政策法規(guī)。第二，由全國性的評估指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和認(rèn)證機構(gòu)負(fù)責(zé)，設(shè)置程序分類調(diào)查高校利益相關(guān)者的需求，在廣泛參與（如公示、征求意見等）的基礎(chǔ)上制定各種類型的評估指標(biāo)體系。同時，政府應(yīng)培育民間力量，允許其他社會機構(gòu)或?qū)W術(shù)團體在充分的民意調(diào)查基礎(chǔ)上分類設(shè)置不同的評估指標(biāo)體系，但政府要成立由專家和公眾組成的認(rèn)證組織對其進(jìn)行認(rèn)證并公示。第三，按照專門的政策法規(guī)，政府和其他社會評估機構(gòu)以高校公開的信息為主要依據(jù)，同時輔以一定形式的現(xiàn)場考察和社會調(diào)查，對高校進(jìn)行定期評估。社會公眾還可依法隨時啟動對高校的問責(zé)，如在網(wǎng)站上收集有關(guān)信息、進(jìn)校了解有關(guān)事項、向相關(guān)評估機構(gòu)了解或反映情況等。

（2）信息整理與呈現(xiàn)

高校常設(shè)專門的問責(zé)回應(yīng)機構(gòu)，負(fù)責(zé)相關(guān)信息的收集和整理、報送、公布；接受利益相關(guān)者的監(jiān)督，就利益相關(guān)者提出的信息要求和質(zhì)疑進(jìn)行解釋和辯護。如向教育部及評估中心提交年度教育報告，在學(xué)校網(wǎng)站上定期發(fā)布學(xué)校的教學(xué)狀態(tài)信息以及學(xué)校的教學(xué)與科研成就，配合社會其他評估機構(gòu)做好相關(guān)評價工作，積極接待社會公眾進(jìn)?？疾燹k學(xué)情況，編輯出版校史和年鑒等。

（3）介入與反饋

高校的利益相關(guān)者如何介入問責(zé)過程并反饋信息，這是高校社會問責(zé)中非常關(guān)鍵的一點。政府不僅自身應(yīng)當(dāng)介入，而且應(yīng)組織好高校利益相關(guān)者的有序參與。理想的辦法是從政策的制定、目標(biāo)的設(shè)定，實地考察，到建言獻(xiàn)策等問責(zé)的全過程，利益相關(guān)者都應(yīng)當(dāng)參與。如利益相關(guān)者參與監(jiān)督質(zhì)詢、政策制定，直接作為評估組成員，反饋意見等都是可取之舉。政府和其他社會評估機構(gòu)制定各類評估指標(biāo)體系及其他措施、高校公布各類信息都應(yīng)當(dāng)公示并聽取意見、接受監(jiān)督，整個過程中都應(yīng)有高校利益相關(guān)者廣泛參與，嚴(yán)格按照程序執(zhí)行。

（4）救濟與改進(jìn)

高校與利益相關(guān)者互動，目的是滿足利益相關(guān)者的問責(zé)需求并促進(jìn)高校自身的改進(jìn)。在利益相關(guān)者對高校提供的問責(zé)信息提出質(zhì)疑或利用一定的方式對高校進(jìn)行獎懲時，高校應(yīng)當(dāng)進(jìn)行解釋和辯護，同時進(jìn)行整改。如果沒有回應(yīng)性的解釋和辯護，也沒有積極改進(jìn)，高校將面臨更加不利的后果。

6.問責(zé)后果

問責(zé)后果的處理實質(zhì)上就是激勵方式，一般可分為懲罰機制與獎勵機制兩類。懲罰與問責(zé)聯(lián)系最緊密，懲罰能給高校形成直接或間接的壓力。獎勵機制可能是某種資源的給予，或者合作互助，能對具有前瞻性的高校產(chǎn)生較好的激勵效果。問責(zé)后果處理應(yīng)同時包括懲罰和獎勵兩方面的內(nèi)容，將二者結(jié)合起來。懲罰主要是看高校是否達(dá)到基準(zhǔn)線，是否滿足了利益相關(guān)者的基本需求；獎勵用于促使高校盡其所能去提高工作績效以及服務(wù)和產(chǎn)品質(zhì)量。

依據(jù)問責(zé)結(jié)果對高校進(jìn)行懲罰或獎勵，還需要一定的驅(qū)動器。信息、公開和資源是三種主要的驅(qū)動器，其中所有驅(qū)動器都依賴于信息的使用。即信息的內(nèi)部使用、信息向外部公開、依據(jù)信息給予資源等都會促進(jìn)高校工作的改進(jìn)，但在哪個層面效果最好，取決于具體情境?。在高校社會問責(zé)制中，收集的問責(zé)信息在這三方面都應(yīng)發(fā)揮作用，信息向社會公開，利益相關(guān)者根據(jù)需要利用信息并與高校就相關(guān)事項互動，共同促進(jìn)高校的改進(jìn)。

綜上可知，符合中國國情的高校社會問責(zé)制度的核心內(nèi)涵主要包括如下幾個方面：

首先，建立高校與其利益相關(guān)者的伙伴關(guān)系，產(chǎn)生協(xié)同作用，在常態(tài)中根據(jù)需要定期和隨機啟動問責(zé)。

其次，政府頒布相關(guān)高校問責(zé)政策法規(guī)，制定問責(zé)規(guī)則，成立各類相關(guān)機構(gòu)，督促學(xué)校公布信息。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，依據(jù)高校利益相關(guān)者的需求，設(shè)置不同的評估項目。通過全國性的評估指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和認(rèn)證機構(gòu)的指導(dǎo)、監(jiān)督和認(rèn)證，政府和其他社會評估機構(gòu)共同分類分級組織實施，高校各利益相關(guān)者廣泛參與，評估結(jié)果向社會公布。

再次，高校常設(shè)專門的問責(zé)回應(yīng)機構(gòu)，按照政策法規(guī)要求提供教學(xué)基本狀態(tài)及教學(xué)科研成就等多種數(shù)據(jù)。并與利益相關(guān)者積極互動，利用反饋信息促進(jìn)自身的改進(jìn)。

最后，高校各利益相關(guān)者利用政策法規(guī)設(shè)定的參與機制，參與高校問責(zé)的全過程，在問責(zé)過程中與高校互動；監(jiān)督政府與學(xué)校的行為；根據(jù)各自的需要利用問責(zé)結(jié)果，在滿足自身利益訴求的同時對高校形成不同的壓力，促進(jìn)高校持續(xù)不斷地改進(jìn)。

四、促進(jìn)中國高校問責(zé)制度轉(zhuǎn)換的措施

由于中國現(xiàn)有高校問責(zé)制存在種種弊端，制度變遷勢在必行。制度微調(diào)可能于事無補，而又沒有到制度嚴(yán)重扭曲以至斷裂的時刻，因此，在原有制度基礎(chǔ)上進(jìn)行制度轉(zhuǎn)換，創(chuàng)制新的制度是比較現(xiàn)實的選擇。但是，又由于中國高校問責(zé)制受到深層結(jié)構(gòu)的影響及存在路徑依賴現(xiàn)象，從高校政府問責(zé)制轉(zhuǎn)換到高校社會問責(zé)制不會一帆風(fēng)順，亟待采取有力措施才能實現(xiàn)?。

時下，第一輪本科教學(xué)評估制度已走過一個運行周期。這種典型的中國高校問責(zé)制度存在初始設(shè)計時沒有預(yù)料到的問題，如造假、鋪張浪費、形式主義等。因此在制度運行中，政府又出臺相關(guān)補充政策進(jìn)行微調(diào)，如對審查資料的要求、高校的接待行為、專家的評估行為等進(jìn)行規(guī)范的補充政策。由于問題廣泛、負(fù)面影響相對存在、社會反響強烈，制度在一定程度上被扭曲，亟待改革。同時，國外相關(guān)制度也成為政策研究者與政策制訂者提議與決策的依據(jù)之一，制度轉(zhuǎn)換是可能的選擇。雖然有些極端的觀點呼吁取消本科教學(xué)評估，但是，該制度目前并沒有到非否決不可的地步。同時，由于路徑依賴現(xiàn)象的存在，未來改革需在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)行。

在中國，政府處于核心地位，或者說，政府要辦的事其強制性與權(quán)威性都很高。對高校的問責(zé)，政府是很重要的力量。本科教學(xué)評估這種典型的中國高校問責(zé)制的利弊眾說紛紜，加之民間因素不成熟，需要培育民間力量和公眾參與能力等問題的存在，使得制度變革既有機遇，也有挑戰(zhàn)。制度轉(zhuǎn)變必須考慮原有制度基礎(chǔ)，及整個國家的宏觀制度結(jié)構(gòu)和社會狀況。

因此，宜采用強制性與誘致性相結(jié)合的方式來推動制度轉(zhuǎn)變，并達(dá)到一定的制度化水平。

第一，提高高校利益相關(guān)者的參與意識。

新制度主義認(rèn)為，觀念對于制度的塑造非常重要。樹立和倡導(dǎo)一種先進(jìn)的觀念有利于制度的轉(zhuǎn)變。目前，公眾有一定的高校問責(zé)參與意識，但參與的能力和平臺建設(shè)還很有限。因此，應(yīng)著重培育公民社會，倡導(dǎo)民主參與理念，提高高校利益相關(guān)者的參與意識與能力。

第二，健全問責(zé)機構(gòu)。

建立健全相應(yīng)的高校問責(zé)機構(gòu)對于制度轉(zhuǎn)變具有關(guān)鍵性的作用。教育部應(yīng)對高等教育教學(xué)評估中心進(jìn)行改革，使其轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖缘脑u估指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和認(rèn)證組織，同時僅直接組織部分評估。成立省級教育行政部門評估機構(gòu)及各種其他社會評估機構(gòu)，使高校社會問責(zé)能形成制度化的競爭體系，教育部加強對這些機構(gòu)的法律與行業(yè)規(guī)范。高校設(shè)立專門的問責(zé)回應(yīng)機構(gòu)，負(fù)責(zé)提供問責(zé)信息、溝通協(xié)調(diào)、改進(jìn)等事宜。

第三，制訂相關(guān)政策法規(guī)。

高校社會問責(zé)如果沒有政策法規(guī)的指導(dǎo)與保障，難免流于形式。目前，《高等學(xué)校信息公開辦法》已頒布實施，這對于高校問責(zé)而言具有里程碑式的意義。但類似于《高校問責(zé)規(guī)程》等其他相關(guān)政策法規(guī)也應(yīng)盡快制訂實行。除了要加強對各級各類評估機構(gòu)的審查、認(rèn)證及監(jiān)督外，還要設(shè)置合理的公眾參與程序，使得政策的制定與實施過程都有公眾廣泛、深入的實質(zhì)性參與。

高校社會問責(zé)：結(jié)語與期望

高校雖然與政府、政治關(guān)系密切，但高校畢竟不是政府，而是獨立法人，是日益獲得第三部門性質(zhì)的社會機構(gòu)。作為社會公共機構(gòu)，高校要實現(xiàn)的是社會公共利益；高校實際上也是一個授權(quán)組織，同樣會存在代理人的自利行為；高校同樣要靠良好的方式來治理，要靠合理的制度來規(guī)范，要靠豐富的社會資本來維系。

也就是說，依據(jù)利益相關(guān)者理論、治理理論以及制度主義等理論的相關(guān)觀點，高校作為社會機構(gòu)，是典型的利益相關(guān)者組織，理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，提供優(yōu)質(zhì)的高等教育服務(wù)，滿足高校利益相關(guān)者的共同期望與需求，實現(xiàn)高等教育公共利益的最大化。但是，由于高校組織及其成員同樣存在自利特性，難免具有不負(fù)責(zé)任的行為，特別是教育質(zhì)量責(zé)任尤為重要，出現(xiàn)失責(zé)現(xiàn)象會對學(xué)生及學(xué)校的發(fā)展造成嚴(yán)重危害。因此，理當(dāng)設(shè)計利益相關(guān)者廣泛參與的高校問責(zé)制度，以便更好地規(guī)范高校的各種行為，使高校達(dá)到良善治理的境界，從而促進(jìn)學(xué)校的改進(jìn)和發(fā)展，促進(jìn)學(xué)生的發(fā)展與提高，滿足高校利益相關(guān)者的利益需求。

符合這些要求的高校問責(zé)制也就是治理視野中的高校問責(zé)制，即高校社會問責(zé)制。建立中國高校社會問責(zé)制，將有力地提高相關(guān)高等教育制度的運行效果，使各種意義上的高校問責(zé)更好地發(fā)揮正向作用。

注釋

①宋濤：《行政問責(zé)的范式變化：從傳統(tǒng)到現(xiàn)代》，《東北師大學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2007年第1期。

②⑤⑥⑩李福華：《大學(xué)治理的理論基礎(chǔ)與組織架構(gòu)》，北京：教育科學(xué)出版社，2008年，第17頁，第18頁，第85－87頁，第97－98頁。

③④Daniel L.Stufflebiam，George F.Madaus and Thomas Kellaghan.《評估模型》，蘇錦麗等譯，鄧國勝等校，北京：北京大學(xué)出版社，2007年，第52頁，第297頁。

⑦周湘林：《從政府問責(zé)到社會問責(zé)：中國高校問責(zé)制的內(nèi)涵、類型與變革》，《高等教育研究》2010年第1期。

⑧周湘林：《中國高校問責(zé)制度重構(gòu)——基于本科教學(xué)評估的新制度主義分析》，華中科技大學(xué)博士論文，2010年。

⑨??世界銀行專家組：《公共部門的社會問責(zé)：理念探討及模式分析》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2007年，第22－45頁，第37－41頁，第27頁。

?唐霞：《淺析英國高等教育質(zhì)量保障體系的服務(wù)性功能》，《世界教育信息》2007年第12期。

?王淑娟：《美國公立院校的州問責(zé)制》，北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2010年，第88－89頁。

?周湘林：《中國高校問責(zé)制60年：新制度主義視角的透視》，《現(xiàn)代大學(xué)教育》2010年第1期。

2010－11－10

國家社會科學(xué)基金“十一五”規(guī)劃2008年度教育學(xué)一般項目“社會問責(zé)視野中的我國高等教育質(zhì)量評估體系有效性研究”（BIA080027）

責(zé)任編輯 曾新