馬金華 楊娟

加強我國地方政府債務(wù)管理的對策建議
——基于中央政府、地方政府和金融機構(gòu)的三方博弈分析

馬金華 楊娟

近年來，地方政府債務(wù)問題已成為影響中國經(jīng)濟長期穩(wěn)定增長不可忽視的重要因素。中央政府、地方政府和金融機構(gòu)在地方政府債務(wù)問題上已形成博弈之勢。在這種情況下，要防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險應(yīng)建立償債機制和風(fēng)險預(yù)警體系、加強金融機構(gòu)的監(jiān)管、改變現(xiàn)行的政績評估機制、修改現(xiàn)行《預(yù)算法》等。

地方政府債務(wù)；三方博弈；對策

在2008年全球經(jīng)濟危機波及中國的情況下，中國政府為“保增長、保穩(wěn)定”，通過發(fā)行地方政府債券來拉動經(jīng)濟增長，增強地方投資能力，實現(xiàn)地方財政與中央投資項目的同步配套，以擴大內(nèi)需、刺激消費，客觀上帶來了經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。但地方大規(guī)模投資導(dǎo)致地方負債呈現(xiàn)“大躍進”之勢，舉債規(guī)?？涨皠≡?，有關(guān)債務(wù)的數(shù)據(jù)眾說紛紜。探討解決我國地方政府債務(wù)問題的出路成為事關(guān)中國經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的急迫問題。

一、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險分析

中國地方政府債務(wù)經(jīng)歷了從嚴格控制到大規(guī)模膨脹的過程。1978～1992年，中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的前期階段，地方舉債受到嚴格控制。1992年以后，我國開始步入建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制階段，地方政府性債務(wù)問題開始凸現(xiàn)出來。1994年財政改革分權(quán)后，地方政府債務(wù)迅速膨脹。在1998～2004年實施積極的財政政策期間，地方政府被動增加直接債務(wù)。2004年后，地方政府債務(wù)邁入“大躍進”階段。2004～2007年，中國財政政策由積極轉(zhuǎn)向穩(wěn)健，但每年還是出現(xiàn)大量赤字。雖然地方各級政府都在努力控制、化解地方政府債務(wù)，但地方政府債務(wù)增長的勢頭仍在繼續(xù)。根據(jù)2005年財政部對有關(guān)省市的調(diào)查數(shù)據(jù)，這一時期地方政府債務(wù)呈現(xiàn)以下突出特征：債務(wù)規(guī)模龐大，擴張普遍較快；縣鄉(xiāng)政府負債沉重，償債高峰期已經(jīng)來臨；債務(wù)來源多樣，債權(quán)主體不斷擴散；債務(wù)關(guān)系復(fù)雜，誘發(fā)矛盾不斷增多。由于地方政府債務(wù)的大規(guī)模膨脹，直接加劇了亂收費等現(xiàn)象的蔓延，也使地方政府賣地的沖動變得更加強烈，影響到社會穩(wěn)定和基層政權(quán)運轉(zhuǎn)。因為亂收費、亂攤派及賣地是地方政府轉(zhuǎn)嫁債務(wù)負擔(dān)的重要途徑，也是掩蓋債務(wù)危機的重要方式，針對地方政府性債務(wù)的規(guī)模和風(fēng)險，國家曾出臺過相關(guān)的意見，但均收效甚微。

2008年以來，中國地方政府債務(wù)呈現(xiàn)城投債（又稱“準(zhǔn)市政債”，是城投類企業(yè)配合地方政府公開發(fā)行的企業(yè)債和中期票據(jù)，其最終信用主體是地方政府，募集資金主要用于城市路網(wǎng)項目、市政基礎(chǔ)及公共服務(wù)項目等建設(shè)，而償債資金多來自于財政補貼）井噴的新態(tài)勢。外在原因在于，美國次貸危機引發(fā)的全球經(jīng)濟危機不斷蔓延，世界各國包括中國都實行了增發(fā)國債和擴大財政赤字為主要內(nèi)容的積極財政政策，2009年國務(wù)院同意地方發(fā)行2000億元債券，由財政部代理發(fā)行，列入省級預(yù)算管理。在各地紛紛擴大投資、增加政府支出的壓力下，2000億元的地方政府債券受到各地追捧，一方面是地方政府資金需求大，另一方面各地迅速擴大準(zhǔn)地方政府債務(wù)——城投債。目前，全國各地、各層級的地方政府債務(wù)規(guī)模到底有多大，從公開資料看，仍然缺乏準(zhǔn)數(shù)。2010年6月，據(jù)審計署《2009年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》披露，截至2009年年底，審計調(diào)查的18個省、16個市和36個縣各級融資平臺公司307家，其政府性債務(wù)余額共計1.45萬億元，分別占省、市、縣本級政府性債務(wù)總額的44.07%、71.36%和78.05%。這些地方政府的債務(wù)總額合計2.79萬億元。其中，2009年以前形成的債務(wù)余額約1.75萬億元，當(dāng)年新增約1.04萬億元。審計還發(fā)現(xiàn)，各地融資平臺公司的政府性債務(wù)平均占本級債務(wù)余額的一半以上?？梢姡胤秸畟鶆?wù)和投融資平臺問題，成為事關(guān)當(dāng)前中國的經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的重要問題。

不可否認，從積極作用看，地方通過大規(guī)模融資推動城市化建設(shè)，為中國應(yīng)對危機和擴大內(nèi)需發(fā)揮了重要的作用。但是，從長期看，無論是從微觀風(fēng)險管理還是從宏觀經(jīng)濟運行看，地方負債的融資行為對財政、金融、社會都帶來了不良后果。

第一，地方政府債務(wù)規(guī)模不對稱擴張，“隱性債務(wù)”逐步顯性化，加大償債風(fēng)險。當(dāng)前，地方政府債務(wù)規(guī)模增長遠遠超過經(jīng)濟增長和財政收入增長速度，銀行成為政府的最大債權(quán)人。由于還債高峰期的到來，對于大多數(shù)“吃財政飯”的地方政府來說，構(gòu)成了巨大的財政風(fēng)險。同時，大多數(shù)縣級以下政府融資平臺法人治理結(jié)構(gòu)不完善，責(zé)任主體不清晰，操作程序不規(guī)范，一旦融資平臺的項目投資不能收回成本，這些“隱性債務(wù)”就必然顯性化，給這些地方的財政造成巨大壓力。

第二，制約了地方政府的發(fā)展能力與行政能力，擴大了地方財政運行的不確定性。由于債務(wù)過重，地方政府在發(fā)展本地經(jīng)濟文化等方面的能力受到了制約。負責(zé)任的地方政府首先應(yīng)該努力減少債務(wù)，避免使政府處于高風(fēng)險狀態(tài)之中。地方政府的財政收入在一定時期內(nèi)是非常有限的，債務(wù)的償還又是剛性的，政府不得不將有限的財政收入用于還債，這將嚴重制約地方政府的發(fā)展能力和行政能力。我國地方政府的債務(wù)規(guī)模龐大，情況復(fù)雜，其造成的財政增支壓力和防控風(fēng)險的難度尤為突出。

第三，地方政府融資平臺的信貸違約風(fēng)險影響銀行信貸安全。調(diào)查顯示，2009年前幾個月的銀行新增貸款中，有相當(dāng)一部分貸款流向了地方政府投融資平臺。而融資平臺還款過度依靠土地出讓收入，在樓市低迷的情況下，如果土地出讓收益出現(xiàn)縮水，融資平臺信貸資產(chǎn)的質(zhì)量將大打折扣。因此，地方融資平臺的大量舉債會直接引發(fā)銀行資產(chǎn)質(zhì)量惡化、壞帳激增。

第四，債務(wù)風(fēng)險是社會穩(wěn)定、政府危機的隱患。一方面，地方政府債務(wù)的隱蔽性通常給人造成一種經(jīng)濟繁榮的假象。一旦各類微觀主體發(fā)現(xiàn)自己被誤導(dǎo)后，就會出現(xiàn)公眾信心急劇回落的局面。政府信用瀕臨危機，可能會造成乘數(shù)效應(yīng)的連帶影響，引發(fā)地方經(jīng)濟危機，甚至可能上升為政府的管理危機，摧毀政府的公信力。另一方面，地方政府債務(wù)危及政治文明建設(shè)。因為政府債務(wù)最終“埋單者”只能是廣大老百姓，只能是每位納稅人，地方政府巨額債務(wù)影響科學(xué)發(fā)展觀的落實、和諧社會的構(gòu)建。

二、中央、地方和金融機構(gòu)的三方博弈分析

（一）地方政府債務(wù)博弈分析的基本信息

1.參與人

金融機構(gòu)（債權(quán)人代表）、地方政府（債務(wù)人代表）、中央政府（管理人）。

2.信息

全體參與人對對方的行動不掌握。

3.博弈的順序

首先，金融機構(gòu)應(yīng)采取行動，選擇討債或者不討債。

其次，地方政府根據(jù)金融機構(gòu)的行動采取對策，可以選擇還債或者不還債。

再次，金融機構(gòu)根據(jù)地方政府行動的結(jié)果采取下一步博弈，選擇請求中央政府援助或者不請求中央政府援助。

第四，中央政府根據(jù)地方政府的處理情況采取懲罰或者獎勵的對策。

4.支付

金融機構(gòu)的討債成本為C，金融機構(gòu)獲得的債務(wù)利息為I，金融機構(gòu)的債務(wù)金額為M。

地方政府的主動還債使其減少了可用資金以用于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟建設(shè)進而降低其任期政績，設(shè)損失為-α；如果在金融機構(gòu)討債的情況下將損失-θ；地方政府的不還債使得其擁有更多的資金進行經(jīng)濟建設(shè)而獲得中央政府的認同和獎勵，設(shè)收益為T，但如果給中央政府帶來麻煩，就會損失-ω。如果ω＞θ，則說明中央政府希望地方政府償還金融機構(gòu)的債務(wù)，反之則相反。

5.博弈分析的前提條件

一是部分金融機構(gòu)選擇向地方政府討要貸款，部分金融機構(gòu)選擇將債務(wù)繼續(xù)貸放給地方政府；二是中央政府在金融機構(gòu)申請援助時能采取積極的措施；三是金融機構(gòu)討債是在急需流動資金的情況下，不存在其他獲取流動資金的渠道；四是中央政府對地方政府具有管制和監(jiān)控的權(quán)力。

（二）地方政府債務(wù)博弈分析的基本示意圖

圖1 沒有中央政府介入的示意圖

圖2 有上級部門介入的示意圖

金融機構(gòu)首先可以選擇討債或者不討債。如果選擇不討債，本次博弈結(jié)束。如果選擇討債，地方政府可以選擇還債或者不還。如果地方政府選擇還債，此次博弈結(jié)束。如果沒有中央政府的介入，此博弈結(jié)束。有中央政府的介入，如果地方政府選擇不還，金融機構(gòu)會選擇請求中央政府援助或者不請求。如果金融機構(gòu)選擇不請求，博弈再次結(jié)束。如果選擇請求，此輪博弈也因問題的解決而進行。

（三）地方政府債務(wù)三方博弈的具體分析

博弈之一：金融機構(gòu)與地方政府之間的博弈分析

1.金融機構(gòu)與地方政府之間的首輪博弈

金融機構(gòu)與地方政府之間的博弈是整個博弈的第一步。在只有金融機構(gòu)和地方政府的兩方博弈中，金融機構(gòu)是博弈的發(fā)起者，他們之間是依次選擇行為而不是同時選擇行為，即他們之間的博弈為動態(tài)的博弈，地方政府只能在金融機構(gòu)選擇行為之后選擇行為。

表1 金融機構(gòu)與地方政府之間的博弈

如果金融機構(gòu)想討債，金融機構(gòu)將為之付出一定的成本C，如果地方政府償還債務(wù)，金融機構(gòu)將不再得到利息I，但金融機構(gòu)可以得到本金M。如果地方政府主動償還將損失-α；如果在金融機構(gòu)討債的情況下償還將損失-θ；如果地方政府在金融機構(gòu)討債時不償還則將獲得T；如果金融機構(gòu)、地方政府都不采取行動，則地方政府無所得，金融機構(gòu)能得到利息I。

從表1中可以看出，金融機構(gòu)可以選擇討債或者不討債。對于不急需流動資金的金融機構(gòu)而言，其占優(yōu)策略是不討債，對于地方政府，不償還債務(wù)為其占優(yōu)策略，雙方博弈的占優(yōu)策略均衡為（不討債，不還債）。但對于急需要流動資金的金融機構(gòu)而言，討債是首選的策略，但地方政府仍然會選擇不還債，雙方博弈的結(jié)果是（討債，不還債）。

由此可以得出結(jié)論：對于金融機構(gòu)而言，根據(jù)是否急需流動資金，其占優(yōu)策略分別為討債和不討債；而對于地方政府而言，無論金融機構(gòu)采取何種行動，其占優(yōu)策略都是不還債。

2.金融機構(gòu)與地方政府的次輪博弈

表2 金融機構(gòu)與地方政府之間的次輪博弈

在表2中，地方政府在金融機構(gòu)請求中央政府援助的情況下只能選擇還債，并且此博弈到此結(jié)束。金融機構(gòu)請求中央政府援助需要追加成本△C，請求援助后得到π1=M-C-△C，由于金融機構(gòu)的援助請求給中央政府帶來麻煩，地方政府將損失ω，并且ω＞θ。

由此可以得出結(jié)論：在金融機構(gòu)請求中央政府援助的情況下，地方政府必須選擇還債（在本文最開始的大前提中已進行假設(shè)性規(guī)定）；而一旦金融機構(gòu)選擇不向中央政府請求援助，則地方政府的占優(yōu)策略就變?yōu)椴贿€債。

然而，對于金融機構(gòu)而言，其占優(yōu)策略是選擇不請求中央政府援助。

博弈之二：地方政府與中央政府

地方政府的利益在前面已經(jīng)分析過，與此同時地方政府的利益與中央政府有直接關(guān)系。如果不給中央政府造成麻煩，地方政府就會獲得收益；如果給中央政府造成麻煩，地方政府就會失去利益，遭受懲罰。

表3 中央政府與地方政府的博弈

這是一個不穩(wěn)定的博弈，問題的關(guān)鍵是中央政府會不會接到金融機構(gòu)的援助請求。如果金融機構(gòu)提出援助請求，就會給中央政府帶來麻煩。地方政府選擇還貸比不還貸好，但都處于出力不討好的工作。如果沒有收到援助請求，地方政府選擇不還貸比還貸好。這屬于有先決條件的博弈。

事實上，從中國目前的現(xiàn)實狀況來看，由于地方政府債務(wù)的主要債權(quán)人為四大國有商業(yè)銀行，而國有商業(yè)銀行的特點是能夠獲得中央政府的隱性救助。因此，只要其不遭遇嚴重的流動性危機，它是不會輕易向中央政府請求援助的。

博弈之三：中央政府與金融機構(gòu)

金融機構(gòu)向中央政府申請援助，會獲得流動資金，但給中央政府造成了麻煩；不向中央政府申請援助雖不會給中央政府造成麻煩，但卻只能得到紙面利息。

三方博弈的關(guān)鍵決定方是金融機構(gòu)討債與否以及是否向中央政府申請援助。如果金融機構(gòu)討債，想獲取流動資金，地方政府可以選擇還債或者不還。如果還，中央政府會給與壓力（如發(fā)展其地方經(jīng)濟的壓力），如果不還，金融機構(gòu)可以選擇請求中央政府援助或者不請求。金融機構(gòu)如果想獲得流動資金可以選擇請求中央政府援助，但其中含有隱含前提，即找中央政府可以討到錢，同時，需要支付一定的成本，事實是，很多金融機構(gòu)可能不會選擇此路，除非迫不得已，面臨破產(chǎn)壓力。

三、基于博弈角度分析地方政府債務(wù)原因

（一）從金融機構(gòu)的角度來講

目前，我國地方政府債務(wù)主要來自于從銀行的借款，而四大國有銀行是提供地方政府貸款的主力。國有銀行的性質(zhì)決定了其資產(chǎn)運作會受到中央政府的擔(dān)保，況且其有理由相信，中央政府不會輕易讓地方政府破產(chǎn)。因此，只要自身不至于面臨嚴重的流動性風(fēng)險，或者說，破產(chǎn)的風(fēng)險成本小于貸款帶來的收益，其便會“放心”的將貸款發(fā)放給地方政府。

（二）從地方政府的角度來講

從中國目前的行政以及財政體制來講，中央與地方屬于一種“分羹但不分家”的狀況，從而，當(dāng)?shù)胤秸媾R著發(fā)展經(jīng)濟的強大壓力時，一般會抱有此種僥幸心理，即：地方政府會因為債臺高筑而垮臺嗎？不會！為了社會的安定，中央政府一定會救助他！因此，只要高額債務(wù)給地方政府帶來的成本小于其從貸款中所獲得的各種顯性和隱性收益，發(fā)展經(jīng)濟的客觀壓力與現(xiàn)行體制所決定的僥幸心理導(dǎo)致地方政府會“嚴重”忽視其自身的償還能力，“不在乎”其資金的使用效率，不顧謹慎使用資金原則。

（三）從中央政府的角度來講

改革開放以來，中國各地都開始重視經(jīng)濟的發(fā)展。要發(fā)展經(jīng)濟，就得要有資金。在中央財政吃緊，中央政府要想發(fā)展地方經(jīng)濟而又拿不出足夠的錢的情況下，就會希望地方政府自己采取辦法籌集資金，而這就給地方政府債務(wù)的擴張帶來很好契機。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，地方債務(wù)在2009年出現(xiàn)的大擴張是中央政策刺激的結(jié)果?！?萬億”計劃、保八、十大產(chǎn)業(yè)振興計劃、近10萬億元新增信貸等。當(dāng)然，地方政府債務(wù)的高漲也會引起中央政府的憂患。中央政府最擔(dān)憂的一點是地方債務(wù)會造成銀行的系統(tǒng)風(fēng)險。此外，地方債務(wù)擴張將嚴重阻礙中央政府的結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略。一方面，中央政府需要地方政府上項目，搞經(jīng)濟發(fā)展，并且很多地方上的項目只能由地方政府來發(fā)展。另一方面，地方政府基于微觀和局部的利益而擴張失控。因此，中央政府在面臨復(fù)雜的地方政府債務(wù)問題時，在暫時不會發(fā)生嚴重社會、經(jīng)濟動蕩的情況下，會采取循序漸進的微調(diào)政策，而在這種緩慢的調(diào)整之中，地方政府債務(wù)又會在無形之中漸長。

（四）法制缺失、多頭管理

當(dāng)前，規(guī)范我國地方政府債務(wù)的具體法規(guī)沒有出臺，對地方政府債務(wù)進行管理的機構(gòu)不明確。從現(xiàn)有的《預(yù)算法》角度看，地方政府被禁止進行赤字預(yù)算和舉借債務(wù)，但市場經(jīng)濟的發(fā)展與現(xiàn)實法律的沖突，使地方政府以各種名義規(guī)避《預(yù)算法》的約束，投融資平臺等地方融資中介也就是地方政府應(yīng)對此問題的一種手段。從國際經(jīng)驗看，地方政府舉借債務(wù)有其一定的必要性，特別是在中國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的情況下。因此，中央政府應(yīng)對地方政府債務(wù)的相關(guān)問題從法律層面予以相應(yīng)的明確，并且出臺相應(yīng)的管理制度和管理細則，明確管理主體和有關(guān)責(zé)任，控制地方政府融資欲望。此外，由于地方政府債務(wù)法律法規(guī)的缺失，也使得債務(wù)主體部門多元化，造成了多頭管理、亂而無序的形勢，債務(wù)規(guī)模難以抑制，缺乏透明。

四、加強地方政府債務(wù)管理的建議

隨著政府性債務(wù)規(guī)模的擴大，債務(wù)總量不斷積累，還本付息逐年增大，特別是一些區(qū)、縣政府超財力舉債，償債能力低，干擾了正常的財政預(yù)算管理和預(yù)算執(zhí)行。加強政府債務(wù)管理、規(guī)范各級政府及其所屬部門舉借和償還政府債務(wù)的行為、防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險勢在必行。

第一，建立完善、合理的“上訪”機制。具體體現(xiàn)在中央政府對金融機構(gòu)的“上訪”請求必須給予積極的回應(yīng)，金融機構(gòu)“上訪”中央政府的成本必須足夠小、中央政府針對于地方政府的不還債行為應(yīng)采取“懲罰性”措施。

首先，中央政府必須對金融機構(gòu)的援助請求給予足夠重視，否則此博弈將失效。金融機構(gòu)處于一種相對弱勢的地位，由于地方政府沒有任何壓力和動力去解決債務(wù)問題，金融機構(gòu)可能會因為無法要回自己的借款而面臨破產(chǎn)。此時中央政府可以變被動為主動，向地方政府施加還款壓力使得債務(wù)問題得以迅速解決，從而不影響整個金融機構(gòu)系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)。

其次，要求金融機構(gòu)的“上訪”渠道要足夠暢通、請求援助的成本足夠低，甚至于政府可以考慮在金融機構(gòu)“成功上訪”的情況下將其上訪成本轉(zhuǎn)嫁于地方政府，以對地方政府形成壓力，督促其控制債務(wù)規(guī)模，主動還債。在沒有中央政府管控的情形下，金融機構(gòu)與地方政府之間的博弈只能進行一輪，這時無論金融機構(gòu)是否選擇討債，地方政府的占優(yōu)策略都是不還債，導(dǎo)致地方政府債務(wù)不斷膨脹問題始終不能解決。但如果有中央政府的加入，上述的博弈將會進入下一輪，地方政府在選擇還債與不還債時會想到有中央政府的介入，為避免遭受中央政府的“懲罰”，其會適當(dāng)選擇主動還債，從而增加主動性，推進問題的解決。

最后，當(dāng)金融機構(gòu)向中央政府請求援助時，中央政府必須對地方政府的不還債行為給予一定的懲罰，使其不還債的損失變大，從而提高其在金融機構(gòu)要求還債時候的還債主動性，遏制其債務(wù)的膨脹。否則，金融機構(gòu)的“上訪”行為將不會對地方政府構(gòu)成任何威懾。

第二，建立償債機制和風(fēng)險預(yù)警體系，從根源上解決地方債問題。地方政府所舉借的債務(wù)多半用于上項目、發(fā)展經(jīng)濟，雖然這些項目在很大程度上來講具有公共性的特征，但假若地方政府能積極有效地引入市場機制，吸引投資者進行合理投資，建立償債基金體制和風(fēng)險預(yù)警體系，實現(xiàn)“成本與收益相匹配、收益與風(fēng)險相匹配”的機制，政府不但能獲得項目的收益，而且能夠為經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展獲得源源不斷的資金支持，也就不至于面臨嚴重的地方債務(wù)問題，也不會因為項目資金不足半途而廢。

第三，改變現(xiàn)行的政績評估機制，不能惟GDP論功績。在鼓勵地方政府發(fā)展經(jīng)濟的同時，將效率和風(fēng)險成本也納入地方政府的政績考核指標(biāo)之中。這樣地方政府就不會一味地以上了多少項目為惟一追求目標(biāo)。與此同時，會顧及到相應(yīng)的成本投入及可能帶來的風(fēng)險損失，以達到在綜合權(quán)衡收入成本損失比例的基礎(chǔ)上實現(xiàn)“借、用、還”與“權(quán)、責(zé)、利”相統(tǒng)一的健康、可持續(xù)發(fā)展機制。此外，還應(yīng)考慮建立地方政府破產(chǎn)機制，使地方政府在借債時增加不合理使用資金的風(fēng)險恐懼感，從而提高資金的使用效率，緩解因資金的無效使用而增加的還債壓力。

第四，加強對金融機構(gòu)（尤其是國有金融機構(gòu)）的監(jiān)管。應(yīng)當(dāng)對金融機構(gòu)的放貸條件進行嚴格的管制，使其不因放貸對象為地方政府就大大放寬條件。這一方面便于金融機構(gòu)引入市場因素，促進金融機構(gòu)加強競爭意識，并明確其自身職責(zé)，不對中央政府產(chǎn)生過度依賴思想；另一方面對地方政府也能形成一定的促進作用，使其意識到拿錢不是那么容易的”，從而更加珍惜所獲資金，提高其使用效率。

第五修改《預(yù)算法》，使地方政府舉債法制化，用法律調(diào)控地方政府舉債危機。修改完善《預(yù)算法》等相關(guān)財政法律規(guī)范，明確地方公債發(fā)行的有關(guān)法律和制度規(guī)定，完善地方財政投融資體系。同時，以法律形式強制實行與地方政府舉債相關(guān)的金融體制、社保體制、投融資體制等領(lǐng)域的配套改革及相應(yīng)的法律框架建設(shè)，設(shè)立穩(wěn)定可靠的財政風(fēng)險準(zhǔn)備金，減小財政風(fēng)險的壓力。健全地方金融機構(gòu)的監(jiān)管體系，強化監(jiān)控和監(jiān)管力度，合理制定政府舉債計劃，嚴格界定債務(wù)資金的投向范圍，建立債務(wù)清償機制。地方政府舉債的規(guī)模要依照法律程序與要求，與還債能力及可用財力相適應(yīng)，防止將來大規(guī)模還貸對財政帶來的沖擊。加強政府債務(wù)管理，緩解潛在的債務(wù)風(fēng)險，并結(jié)合各級政府的財力，通過年度預(yù)算等途徑建立財政償債專用資金，用于地方政府債務(wù)清償。

[1]張維迎.博弈論與信息經(jīng)濟學(xué)[M].上海：上海人民出版社，1996.

[2]謝識予.經(jīng)濟博弈論[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2002.

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[6]Marianne Vigneauit.Intergovernmental fiscal relations and the soft budget constraint problem[J].The consortium for economic policy research and advice，2003.

Suggestions on Improving Local Governments’Debt Management——A Trilateral Game Among the Central Government,Local Governments and Financial Institutions

MA Jin-huaYANG Juan

In recent years,local governments’debts have posed problems and made considerable impacts on China’s steady economic development for long-term,which can not be ignored.The central government,local governments and financial institutions have become three players in a trilateral game on local governments’debt problems.To minimize local governments’debt risks,this article suggests various measures establishing loan repayment mechanisms and risk warning systems, strengthening the regulation to financial institutions,reforming the existing performance evaluation mechanism,and modifying the existing Budget Law.

local governments’debt;trilateral game;countermeasures

F810

A

1673-8616（2011）04-0047-05

2011-04-05

馬金華，中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院財政系副主任、副教授（北京，100081）；楊娟，中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院碩士研究生（北京，100081）。

[實習(xí)編輯：覃艷英]