劉儒婷

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 研究生院，遼寧 大連 116025)

土地流轉(zhuǎn)制度下農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度初探

劉儒婷

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 研究生院，遼寧 大連 116025)

農(nóng)民或主動(dòng)或被動(dòng)地離開土地是中國(guó)土地流轉(zhuǎn)制度下的產(chǎn)物之一。在這個(gè)制度下，農(nóng)民被劃分為三種不同類型，所以應(yīng)該根據(jù)不同農(nóng)民群體的特點(diǎn)把他們納入到不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中。但是為了保證農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題的快速、有效解決，需要將土地流轉(zhuǎn)下的農(nóng)村養(yǎng)老保障問(wèn)題植根于我國(guó)當(dāng)前的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系框架之下，并制定涉及資金來(lái)源、制度銜接、制度彈性和監(jiān)管等問(wèn)題的解決方案。

土地流轉(zhuǎn)制度;農(nóng)民;養(yǎng)老保險(xiǎn)

0 引言

農(nóng)民或主動(dòng)或被動(dòng)地離開土地是我國(guó)土地流轉(zhuǎn)制度下的產(chǎn)物之一，使農(nóng)民與土地相分離的原因主要有兩個(gè)方面:其一是我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展時(shí)期，城鎮(zhèn)規(guī)劃用地迫使農(nóng)民離開土地，成為失地農(nóng)民;其二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民可以把土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，參與土地收益分配。農(nóng)民離開了土地，也就失去了工作，同時(shí)，農(nóng)民群體沒(méi)有一個(gè)完善的社會(huì)保障體系支持，于是出現(xiàn)了“無(wú)地、無(wú)工作、無(wú)保障”的三無(wú)農(nóng)民。據(jù)估算，目前我國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)在4000萬(wàn)人左右，且每年還在以200多萬(wàn)人的速度增加。我國(guó)已有17個(gè)省級(jí)政府或部門出臺(tái)關(guān)于失地農(nóng)民社會(huì)保障工作方面的文件或通知，已經(jīng)有700多萬(wàn)失地農(nóng)民納入到基本生活或養(yǎng)老保障制度。但從總體來(lái)看，依然存在著覆蓋面較窄、養(yǎng)老金待遇較低的現(xiàn)象，很難達(dá)到農(nóng)民失地后生活水平不下降的目標(biāo)。經(jīng)專家預(yù)測(cè)，隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐的加快，到2030年，我國(guó)失地農(nóng)民將達(dá)到1.1億人，其中將有8000萬(wàn)人既失地又失業(yè)。［1］因此，及早重視這部分農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度問(wèn)題，能夠?yàn)閲?guó)家整體規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展解決后顧之憂。在土地流轉(zhuǎn)制度下，農(nóng)民實(shí)際上被劃分為不同群體，應(yīng)該根據(jù)不同類型的農(nóng)民解決他們的養(yǎng)老問(wèn)題，解決方案要植根于目前的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，加強(qiáng)可操作性和可行性，同時(shí)又順應(yīng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的最終目標(biāo)。針對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度，建立合理有效的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，一方面可以確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度高效實(shí)施，緩解土地資源稀缺;另一方面可以幫助解決土地粗放經(jīng)營(yíng)和撂荒問(wèn)題。

1 土地流轉(zhuǎn)制度對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老的影響

1.1 土地流轉(zhuǎn)改變農(nóng)民傳統(tǒng)養(yǎng)老保障方式

土地對(duì)農(nóng)民有著特殊的意義。土地一直被當(dāng)作是農(nóng)民的傳家寶和命根子，它不僅是農(nóng)民當(dāng)前賴以生存的生產(chǎn)資料，還承擔(dān)著農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等方面的保障功能。但是當(dāng)農(nóng)民把土地轉(zhuǎn)讓之后，農(nóng)民就會(huì)暫時(shí)或永久地失去土地，當(dāng)然同時(shí)也喪失了土地給農(nóng)民帶來(lái)的各種保障功能。因此在農(nóng)民的土地被流轉(zhuǎn)之后，作為具有穩(wěn)定和保障作用的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障體系將要解決這部分農(nóng)民的后顧之憂。

1.2 土地流轉(zhuǎn)制度下不同農(nóng)民群體納入不同養(yǎng)老體系

土地流轉(zhuǎn)制度下的農(nóng)村將存在三類農(nóng)民群體，一類是純粹農(nóng)民，指那些依然從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)，并依靠土地收入為主要生活來(lái)源，且長(zhǎng)期生活在農(nóng)村的農(nóng)民。其余兩類都是土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民，根據(jù)土地流轉(zhuǎn)的形式，可分為暫時(shí)性失地農(nóng)民和永久性失地農(nóng)民。暫時(shí)性失地農(nóng)民是指那些暫時(shí)出讓土地使用權(quán)，實(shí)際上農(nóng)民并沒(méi)有完全喪失土地，原則上農(nóng)民可以收回并占有土地使用權(quán)。在這類農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)期間，他們最可能成為城市農(nóng)民工群體中的一部分。而永久性失地農(nóng)民是指在我國(guó)城市化進(jìn)程中，徹底喪失了以土地為生活來(lái)源的權(quán)利，他們同城鎮(zhèn)人口一樣，土地不再是他們的生產(chǎn)要素了。由于土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民可劃分為暫時(shí)性和永久性失地農(nóng)民，因而根據(jù)他們與土地關(guān)系的變化，應(yīng)給出不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)解決方案。由于永久性失地農(nóng)民徹底失去了土地這個(gè)生產(chǎn)要素，他們之后的經(jīng)濟(jì)生活方式將同城鎮(zhèn)居民一樣，且這類永久性失地農(nóng)民大多生活在城鄉(xiāng)結(jié)合部，因此應(yīng)該把這部分農(nóng)民納入到城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，并改變他們的戶口性質(zhì)。而對(duì)于暫時(shí)性失地農(nóng)民，他們今后的生產(chǎn)生活依然不會(huì)和土地分開，因此仍然要把這部分暫時(shí)性失地農(nóng)民納入到新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)部分。但是目前的新型養(yǎng)老保險(xiǎn)并不能完全符合這部分農(nóng)民的特點(diǎn)和滿足他們對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的要求，所以要在當(dāng)前實(shí)行的新型農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)上繼續(xù)發(fā)展和完善，以使其妥善解決各種類型農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題。

1.3 土地流轉(zhuǎn)影響農(nóng)民養(yǎng)老金繳費(fèi)能力

在我國(guó)目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，無(wú)論是城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)還是新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，都需要個(gè)人繳納相當(dāng)一部分的養(yǎng)老金，而農(nóng)民是否有經(jīng)濟(jì)能力參保直接取決于農(nóng)民的收益。土地收益是農(nóng)民的主要收益來(lái)源，土地一旦流轉(zhuǎn)，農(nóng)民有權(quán)享有土地流轉(zhuǎn)所帶來(lái)的收益。農(nóng)民的土地收益權(quán)由三方面構(gòu)成，承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的收益、農(nóng)民作為集體土地共有人應(yīng)得的集體土地流轉(zhuǎn)收益和土地流轉(zhuǎn)后的土地發(fā)展權(quán)收益。一般來(lái)講，資源需要通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的調(diào)節(jié)才能達(dá)到最有效率的配置，但根據(jù)我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案要經(jīng)過(guò)市、縣人民政府批準(zhǔn)后組織實(shí)施，對(duì)補(bǔ)償方案有異議或不能達(dá)成協(xié)議的，由政府部門處理。所以對(duì)于土地流轉(zhuǎn)價(jià)格農(nóng)民是沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)的，它是由有關(guān)行政部門事前確定的，并不是通過(guò)產(chǎn)權(quán)所有者通過(guò)自身利益參與討價(jià)還價(jià)的過(guò)程實(shí)現(xiàn)的，這往往導(dǎo)致征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低且資金經(jīng)常不能及時(shí)到位的現(xiàn)象?！案鶕?jù)調(diào)查，如果成本價(jià)為100，擁有集體土地使用權(quán)的農(nóng)民只能得到5%－10%，擁有集體土地所有權(quán)的村集體得到25%－30%，而60% －70%為政府及相關(guān)部門所得，而從成本價(jià)到出讓價(jià)之間所生成的土地資本巨額增值收益，則大部分被中間商或地方政府所獲得”［2］。農(nóng)民連最基本的土地流轉(zhuǎn)收益都不能獲得，更不用談土地發(fā)展權(quán)收益了。另外，目前征地賠償金多是一次性給付農(nóng)民，而農(nóng)民在養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題上往往是短視的，考慮眼前利益較多，考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)保障較少，不少人把養(yǎng)老保險(xiǎn)的希望寄托于將來(lái)發(fā)財(cái)，而對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)。農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，往往也會(huì)要求一次性賠償，而較少注意保障自己的長(zhǎng)期利益。農(nóng)民對(duì)自己的長(zhǎng)期保障缺乏規(guī)劃也會(huì)給農(nóng)民養(yǎng)老保障的順利實(shí)施造成障礙。

2 土地流轉(zhuǎn)制度下農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)解決方案

為了迎合城鎮(zhèn)化建設(shè)、刺激內(nèi)需和規(guī)?；恋亟?jīng)營(yíng)等方面經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，農(nóng)村土地是有必要進(jìn)行流轉(zhuǎn)的。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的實(shí)行將會(huì)影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的格局，在這種制度下，土地可以作為農(nóng)民的資產(chǎn)自由轉(zhuǎn)讓其使用權(quán)，從而獲得多樣化的收益，絕不僅僅局限于農(nóng)產(chǎn)品生活資料。同時(shí)農(nóng)民參與經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的形式也將發(fā)生很大的變化，將有更多的農(nóng)民離開屬于自己的土地進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)，即使他們依然與土地打交道。在這種狀況下，針對(duì)土地對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保障方面的功能，我們需要設(shè)計(jì)出一種能夠延續(xù)這種保障功能的制度，以維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。

目前我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系由城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)兩個(gè)部分構(gòu)成，經(jīng)過(guò)多年的修正和磨合，這兩部分的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)日趨成熟。所以為了更加切合實(shí)際地解決問(wèn)題，筆者主張土地流轉(zhuǎn)下的農(nóng)村養(yǎng)老保障問(wèn)題應(yīng)該基于目前成熟的我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系框架之下。將失地農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題根植于這個(gè)目前正在運(yùn)行的體系之下，會(huì)快速和有效地解決這部分農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題。解決土地流轉(zhuǎn)制度下的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題的基本框架和思路如下:

圖1 土地流轉(zhuǎn)下農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)框架

2.1 資金來(lái)源

建立一個(gè)健全、穩(wěn)健的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，資金是最不可或缺的保障因素。在筆者設(shè)計(jì)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，更加強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)收益方對(duì)失地農(nóng)民應(yīng)盡的義務(wù)。對(duì)于土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們的養(yǎng)老資金應(yīng)該主要來(lái)源于土地流轉(zhuǎn)受益方。就目前的情況來(lái)看，土地流轉(zhuǎn)受益方一般一次性支付給失地農(nóng)民若干資金作為補(bǔ)償，這完全不能滿足農(nóng)民比較長(zhǎng)遠(yuǎn)的生存保障。土地可以為農(nóng)民提供養(yǎng)老保障，所以土地流轉(zhuǎn)受益方理應(yīng)承擔(dān)土地這一保障功能，這將意味著受益方要負(fù)擔(dān)更多的責(zé)任。所以應(yīng)設(shè)立國(guó)家失地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金，基金來(lái)源于土地流轉(zhuǎn)受益方，基金主要用于解決永久性失地農(nóng)民養(yǎng)老金。以往土地流轉(zhuǎn)時(shí)，受益方大多給予一次性補(bǔ)償，但是由于農(nóng)民的短視行為，他們并不能妥善經(jīng)營(yíng)這筆資金。這時(shí)政府有責(zé)任幫助農(nóng)民規(guī)劃未來(lái)，而且由于土地對(duì)農(nóng)民的保障作用是長(zhǎng)期的、持續(xù)的，因此即使在土地流轉(zhuǎn)制度下也要注重土地對(duì)農(nóng)民的延續(xù)性賠償，土地受益方做不到，政府部門也要幫助農(nóng)民做到。而利用部分土地流轉(zhuǎn)收入設(shè)立國(guó)家失地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金，輔助永久性失地農(nóng)民順暢地融入到城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活及社會(huì)保障體系之中將是一個(gè)行之有效的方法。

對(duì)于把土地承包出去的那些暫時(shí)性失地農(nóng)民，他們和土地承租者實(shí)際上是一種租賃關(guān)系。在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，單位需要承擔(dān)職工相當(dāng)大的一部分養(yǎng)老金，相應(yīng)地，在土地租賃期間，由土地所產(chǎn)生的收益大部分歸承租方所有，因此承租方應(yīng)承擔(dān)部分租賃土地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，尤其是在村集體經(jīng)濟(jì)收入?yún)T乏的地區(qū)。

2.2 制度銜接

對(duì)于永久性失地農(nóng)民，主要思路是將他們納入到實(shí)施中的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中。按照城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的規(guī)定，針對(duì)沒(méi)有固定職業(yè)的居民，應(yīng)按照當(dāng)?shù)厣夏甓绕骄べY標(biāo)準(zhǔn)的20%進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)，其中8%計(jì)入到個(gè)人賬戶部分，12%計(jì)入到個(gè)人統(tǒng)籌部分。永久性失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)與這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行銜接。實(shí)施中需要注意的幾個(gè)原則:首先，繳納的費(fèi)用應(yīng)該從國(guó)家失地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金中劃出。其次，國(guó)家失地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金對(duì)不同年齡層次的失地農(nóng)民承擔(dān)不同的責(zé)任，比如說(shuō)對(duì)于已經(jīng)達(dá)到退休年齡的失地農(nóng)民，其養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)該全部由基金支付;而對(duì)于中年的失地農(nóng)民，鑒于他們還有一定的勞動(dòng)能力，由基金承擔(dān)他們的部分養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，同時(shí)幫助他們?cè)倬蜆I(yè);而對(duì)于青年失地農(nóng)民，應(yīng)把重點(diǎn)放在對(duì)他們進(jìn)行勞動(dòng)技能培訓(xùn)和扶持就業(yè)、創(chuàng)業(yè)上，鼓勵(lì)和培養(yǎng)他們通過(guò)勞動(dòng)承擔(dān)自己的養(yǎng)老金。而對(duì)于他們的補(bǔ)償部分應(yīng)該側(cè)重體現(xiàn)在就業(yè)培訓(xùn)和正式就業(yè)之前的生活費(fèi)用問(wèn)題上，主要應(yīng)該由失業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目承擔(dān)。

2.3 制度彈性

土地流轉(zhuǎn)制度下農(nóng)民存在3個(gè)方向的類型轉(zhuǎn)變:

圖2 土地流轉(zhuǎn)制度下農(nóng)民類型轉(zhuǎn)變

3種類型農(nóng)民賴以生活的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)形式是不一樣的。由有地農(nóng)民、暫時(shí)性失地農(nóng)民向永久性失地農(nóng)民的轉(zhuǎn)變是單向的，但是其他兩種農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變是暫時(shí)的，因此要充分考慮到農(nóng)民在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)改變時(shí)繳納方式、繳納能力等方面的變化。首先要注重制度的多層次性，以便農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)情況發(fā)生變化時(shí)，也能通過(guò)調(diào)整養(yǎng)老金數(shù)量達(dá)到自己可以承受且滿意的程度。同時(shí)也要注意制度的靈活性和與當(dāng)前制度政策的可銜接性。

2.4 監(jiān)管問(wèn)題

土地流轉(zhuǎn)制度下的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)能否真正解決各種失地農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題，還需要嚴(yán)格、科學(xué)的監(jiān)管體系和部門。監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)受益人履行義務(wù)，確保國(guó)家失地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金有效運(yùn)轉(zhuǎn)、保值增值以及避免濫用資金，都需要監(jiān)管部門的監(jiān)督和管理。

3 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為一個(gè)國(guó)家的社會(huì)政策制度，政府在其中發(fā)揮著重要作用。第一，在土地流轉(zhuǎn)制度中，政府有著監(jiān)督和管理各利益群體之間的利益均衡關(guān)系的責(zé)任。農(nóng)民作為弱勢(shì)群體，應(yīng)該首先確保他們的利益不受侵害。第二，在農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，政府應(yīng)該強(qiáng)化自己在公共福利提供上的功能和角色，增加其在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域上的公共投入。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)制度下的農(nóng)民社會(huì)保障應(yīng)是一個(gè)系統(tǒng)的體系，雖然本文只對(duì)其中的養(yǎng)老保險(xiǎn)方面做了探討，而實(shí)際上養(yǎng)老保險(xiǎn)是否能夠有效實(shí)施，需要醫(yī)療、失業(yè)以及其他系統(tǒng)的通力配合才能達(dá)到最優(yōu)的效果。所以要想真正解決土地流轉(zhuǎn)制度下的農(nóng)民問(wèn)題，需要設(shè)計(jì)一個(gè)更全面、更安全、更科學(xué)的社會(huì)保障安全網(wǎng)。

［1］徐鼎亞，樊大霞.論失地農(nóng)民利益保障機(jī)制的構(gòu)建［J］.社會(huì)科學(xué)論壇:學(xué)術(shù)研究卷，2006(12):27－31.

［2］郭陽(yáng)旭.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中社保功能體現(xiàn)與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算研究［J］.重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)，2008(7):27 －30.

［3］黃敏秋.土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)研究——基于土地制度的分析［J］.產(chǎn)業(yè)與科技論壇，2009(5):11 －13.

［4］崔智敏.土地流轉(zhuǎn)中的失地農(nóng)民問(wèn)題及其對(duì)策［J］.特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2007(5):173－174.

［5］鄭勝華，等.被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障問(wèn)題研究［J］.浙江學(xué)刊，2007(2):192－195.

［6］尚長(zhǎng)風(fēng)，張瀚文.土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)［J］.審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2008(5):78－82.

［7］徐秋花，侯仲華.構(gòu)建失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度探析［J］.南昌大學(xué)學(xué)報(bào)，2006(1):70－75.

Preliminary study on peasants＇pension insurance mechanism under the system of land circulation

LIU Ru-ting

(Graduate School，Dongbei University of Finance and Economics，Dalian 116025，China)

It is a result of the system for transferring rural land whether peasants leave their land forwardly or passively.Under this system，peasants are divided into three types.Therefore，different kind of peasants should be included into different social pension insurance system referring to their features.In order to ensure pension issue of peasants can be solved quickly and effectively，we should root it in the framework of current pension insurance system and make solution plans，including sources of funds，system interface，system flexibility and supervision issues.

land circulation system;peasant;pension insurance

C913.7

A

1009－3907(2011)01－0007－04

2010－11－07

劉儒婷(1982－)，女，吉林通化人，博士研究生，主要從事養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的研究。

責(zé)任編輯:沈 玲