容 志，陳家剛

（1.上海行政學(xué)院，上海 200233；2.中共廣東省委黨校，廣東 廣州 510053）

我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的檢視與反思

容 志1，陳家剛2

（1.上海行政學(xué)院，上海 200233；2.中共廣東省委黨校，廣東 廣州 510053）

績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)對(duì)于政府績(jī)效評(píng)估的科學(xué)化實(shí)效化具有重要的意義。通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)若干地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系進(jìn)行詳細(xì)分類(lèi)和比較分析，可以發(fā)現(xiàn)其中的特殊性和普遍性，以及指標(biāo)設(shè)計(jì)背后的政治與行政邏輯?？傮w上來(lái)說(shuō)，目前我國(guó)各地的政府績(jī)效評(píng)估是一種“任務(wù)導(dǎo)向”+“滿意導(dǎo)向”的政府績(jī)效評(píng)估模式，這種模式需要進(jìn)一步的審視與反思。

地方政府；績(jī)效評(píng)估指標(biāo)；任務(wù)導(dǎo)向；滿意導(dǎo)向

眾所周知，評(píng)估指標(biāo)的建立和完善是各種績(jī)效管理工作的核心和重要內(nèi)容。在政府管理中，評(píng)估指標(biāo)的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，不僅決定了考核行為的價(jià)值取向，更對(duì)被考核官員的行為有直接的導(dǎo)向作用?？梢哉f(shuō)，設(shè)計(jì)出一個(gè)科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，是整個(gè)政府績(jī)效評(píng)估工作的核心。但是，目前在國(guó)內(nèi)學(xué)界的研究和政府的實(shí)踐中，績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)都令人眼花繚亂、目不暇接。不僅學(xué)者們各有自己的設(shè)計(jì)邏輯，地方政府的績(jī)效指標(biāo)體系也林林種種，各不相同。①一方面，由于具體情況和環(huán)境的不同，不同地區(qū)擁有不同的績(jī)效指標(biāo)是正常的情況，但是另一方面，透過(guò)對(duì)指標(biāo)內(nèi)容的分析，也可以看出不同地區(qū)對(duì)政府績(jī)效內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)以及政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值取向的選擇。本文將選擇有代表性的幾個(gè)地方政府設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系進(jìn)行全面地檢視，尋找其中共性和個(gè)性的內(nèi)容。

政府績(jī)效評(píng)估是一個(gè)綜合體系，包括不同層面和對(duì)象的績(jī)效評(píng)估。就目前國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐來(lái)看，主要可以分為政府宏觀績(jī)效評(píng)估、公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估、公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估和公務(wù)員個(gè)人績(jī)效評(píng)估。②在這四大評(píng)估中，公務(wù)人員個(gè)人的績(jī)效評(píng)估是難度最大的，因?yàn)楣膊块T(mén)往往不是企業(yè)流水線式工作，而是眾多人的合作，某些政府工作也難以量化。如何準(zhǔn)確界定每個(gè)人的績(jī)效事實(shí)上成為全世界公共管理的共同難題。因此，實(shí)踐中較為多見(jiàn)的是政府宏觀績(jī)效評(píng)估和公共部門(mén)（機(jī)關(guān)）績(jī)效評(píng)估。本文討論的績(jī)效評(píng)估主要是這兩大類(lèi)。

一、地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的內(nèi)容分析

從評(píng)估方法界定政府績(jī)效的“軟”“硬”性質(zhì)差異和評(píng)估內(nèi)容劃分角度的不同，可以將政府績(jī)效評(píng)估方法分為主觀評(píng)議法和客觀評(píng)價(jià)法。主觀評(píng)議法是指根據(jù)政府績(jī)效評(píng)估專家、行政相對(duì)人以及社會(huì)公眾的主觀感知和體驗(yàn)到的政府績(jī)效水平和服務(wù)態(tài)度來(lái)衡量政府績(jī)效的方法。多指標(biāo)客觀評(píng)價(jià)法是指根據(jù)客觀績(jī)效指標(biāo)來(lái)對(duì)政府績(jī)效做出科學(xué)、精確衡量的方法，如運(yùn)用相對(duì)有效性評(píng)價(jià)方法、加權(quán)平均、不確定性決策方法、人工智能方法等進(jìn)行的評(píng)估都可以歸為此類(lèi)。[1]在績(jī)效評(píng)估中，指標(biāo)往往是可以被量化或者主觀評(píng)分的項(xiàng)目。但是，從根本上說(shuō)，指標(biāo)具有內(nèi)容屬性，即常常所說(shuō)的“一級(jí)指標(biāo)”、“二級(jí)指標(biāo)”，屬于比較抽象的概括。本文選取杭州、甘肅、深圳、南通、湖南等較有代表性的幾個(gè)案例進(jìn)行剖析。

（一）就政府宏觀績(jī)效評(píng)估來(lái)說(shuō)，目前關(guān)注的主要內(nèi)容包括職能履行、政府內(nèi)部管理兩個(gè)方面。

目前我國(guó)對(duì)政府職能的定位是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理四個(gè)方面，因此，很多地方的評(píng)估內(nèi)容依據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)。如甘肅省對(duì)市州政府績(jī)效評(píng)議指標(biāo)體系由職能履行、依法行政、管理效率、廉政勤政、政府創(chuàng)新5個(gè)一級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。二級(jí)指標(biāo)分別包括經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、投資環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、行政許可、行政審批、行政監(jiān)督、組織效率、服務(wù)效率、廉政建設(shè)、工作作風(fēng)、觀念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新14個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

深圳市從經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)4方面共42個(gè)子項(xiàng)對(duì)各區(qū)政府進(jìn)行綜合評(píng)估。評(píng)估子項(xiàng)包括居民生活、經(jīng)濟(jì)效益、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、行政執(zhí)法、公共安全、社會(huì)公平、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施、科技教育、信息服務(wù)、社會(huì)保障等（見(jiàn)表 1）。①有關(guān)資料參見(jiàn)深圳市監(jiān)察局績(jī)效評(píng)估網(wǎng)站http://www.dzjc.gov.cn/jxpg/index.jsp。

表1 深圳市N區(qū)2007年政府績(jī)效指標(biāo)

遼寧省把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為政府績(jī)效評(píng)估的主要內(nèi)容，每年確定的指標(biāo)一般為30項(xiàng)左右。主要包括就業(yè)和再就業(yè)、地區(qū)生產(chǎn)總值、地區(qū)稅收收入、全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額、外貿(mào)出口額、非公有經(jīng)濟(jì)稅收收入、社會(huì)消費(fèi)品零售總額、農(nóng)民人均純收入、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值、社會(huì)保障、植樹(shù)造林、環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約利用、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、旅游總收入、軟環(huán)境建設(shè)、精神文明建設(shè)、最低生活保障、為全省作出特殊貢獻(xiàn)、公共衛(wèi)生體系建設(shè)、教育重點(diǎn)工作、安全生產(chǎn)等。總的來(lái)說(shuō)，評(píng)估內(nèi)容同樣涵蓋了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、政府內(nèi)部管理等方面。

從內(nèi)容上看，各地政府宏觀績(jī)效評(píng)估基本上符合了科學(xué)發(fā)展觀的要求，體現(xiàn)了全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的理念，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等各個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估，與專家們提出的通用評(píng)估模型具有較大的一致性（見(jiàn)表2）。

表2 通用型政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系

（二）就公共部門(mén)（機(jī)關(guān)）績(jī)效評(píng)估來(lái)說(shuō)，目前關(guān)注的主要內(nèi)容包括職能工作、機(jī)關(guān)內(nèi)部管理、社會(huì)評(píng)價(jià)等三個(gè)方面。

公共部門(mén)（機(jī)關(guān)）的績(jī)效與政府宏觀績(jī)效有相同也有不同的地方。兩者的差異在于，地方政府宏觀績(jī)效主要包括轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展情況，也就是政府工作所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。而公共部門(mén)（機(jī)關(guān)）的工作面相對(duì)狹窄和專業(yè)，因此其績(jī)效主要集中于專業(yè)領(lǐng)域。如杭州市目前對(duì)市直單位綜合考評(píng)采用“考評(píng)結(jié)合、同步進(jìn)行、綜合評(píng)定”的方法，由目標(biāo)考核、領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)和社會(huì)評(píng)價(jià)三個(gè)部分組成。目標(biāo)考核占45分，領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)占5分，社會(huì)評(píng)價(jià)占50分，總分為100分。目標(biāo)考核的內(nèi)容主要是考核市級(jí)機(jī)關(guān)單位職能工作目標(biāo)和共性工作目標(biāo)的完成情況。其中，職能工作目標(biāo)主要是市委、市政府的年度重點(diǎn)工作，部門(mén)職責(zé)范圍內(nèi)的重點(diǎn)任務(wù)，專項(xiàng)工作目標(biāo)等，分為一類(lèi)、二類(lèi)、三類(lèi)目標(biāo)和創(chuàng)新、創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)；共性工作目標(biāo)主要是涉及各單位的共性工作，分為領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)、機(jī)關(guān)文明和效能建設(shè)三類(lèi)。領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)的內(nèi)容是市直單位職能工作目標(biāo)和市委、市政府交辦任務(wù)的完成情況。由市四套班子領(lǐng)導(dǎo)和法、檢兩長(zhǎng)對(duì)市直單位的總體工作實(shí)績(jī)作出綜合考評(píng)。社會(huì)評(píng)價(jià)主要延用原有滿意單位不滿意單位的評(píng)選辦法，由黨代表、人大代表、政協(xié)委員、省直機(jī)關(guān)、老干部、專家學(xué)者、行風(fēng)評(píng)議代表、區(qū)、縣（市）四套領(lǐng)導(dǎo)班子成員、區(qū)縣（市）的部委辦局及街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨政（包括人大）負(fù)責(zé)人、社區(qū)黨組織和居委會(huì)負(fù)責(zé)人、企業(yè)代表、市民代表等九個(gè)投票層面對(duì)綜合考評(píng)單位的“服務(wù)態(tài)度和工作效率，辦事公正和廉潔自律，工作實(shí)效和社會(huì)影響”進(jìn)行評(píng)價(jià)（見(jiàn)表3）。①有關(guān)材料見(jiàn)杭州市綜合考評(píng)辦公室網(wǎng)站http://kpb.hz.gov.cn/。

表3 杭州市市直機(jī)關(guān)綜合考評(píng)指標(biāo)體系

對(duì)于社會(huì)評(píng)價(jià)，杭州市既注意機(jī)關(guān)的服務(wù)態(tài)度和辦事效率，也注意群眾意見(jiàn)的收集和整理，從2007年開(kāi)始，每年都公布《市直單位綜合考評(píng)社會(huì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)報(bào)告》，就上一年度社會(huì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)整改情況向廣大市民作了反饋，對(duì)當(dāng)年度社會(huì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)主要內(nèi)容和特點(diǎn)進(jìn)行了梳理分析，并提出整改的對(duì)策建議。

甘肅省政府所屬職能部門(mén)績(jī)效評(píng)議指標(biāo)體系由職能發(fā)揮與政策水平、依法行政、政風(fēng)與公務(wù)員素質(zhì)、服務(wù)質(zhì)量4個(gè)一級(jí)指標(biāo)組成，包括職能發(fā)揮、政策水平、行政許可、行政審批、行政監(jiān)督、部門(mén)風(fēng)氣、公務(wù)員素質(zhì)、服務(wù)效率、服務(wù)水平、觀念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新12個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。同時(shí)，省政府還對(duì)職能部門(mén)落實(shí)省政府重點(diǎn)工作進(jìn)行滿意度調(diào)查，調(diào)查的內(nèi)容包括首問(wèn)負(fù)責(zé)制、限時(shí)辦結(jié)制、一次性告知、受理投訴舉報(bào)、抵制吃拿卡要、一站式辦公、治理三亂和工作作風(fēng)八項(xiàng)具體內(nèi)容。

深圳市從行政業(yè)績(jī)、行政效率、行政執(zhí)行力、行政成本4個(gè)方面共24個(gè)子項(xiàng)對(duì)市政府職能部門(mén)進(jìn)行綜合評(píng)估。行政業(yè)績(jī)分為5個(gè)評(píng)估子項(xiàng)，主要是對(duì)市政府職能部門(mén)履行職責(zé)和完成年度重要工作、政府重大投資項(xiàng)目、計(jì)劃外任務(wù)的情況、改革與創(chuàng)新能力等進(jìn)行評(píng)估。行政效率分為4個(gè)評(píng)估子項(xiàng),主要是指行政機(jī)關(guān)辦理、管理日常事務(wù)性工作的效率,包括行政審批、辦文時(shí)效、對(duì)政協(xié)議案和人大提案建議和信訪投訴事件的處理等。行政執(zhí)行力分為12個(gè)評(píng)估子項(xiàng),主要是指落實(shí)上級(jí)任務(wù)的能力，包括督查督辦、政風(fēng)行風(fēng)、政令檢查、效能監(jiān)察、廉潔狀況、重大事故問(wèn)責(zé)、財(cái)經(jīng)責(zé)任問(wèn)責(zé)、基本建設(shè)投資情況和決算審計(jì)情況、電子政務(wù)應(yīng)用、行政復(fù)議及訴訟、行政執(zhí)法情況等。行政成本分為3個(gè)評(píng)估子項(xiàng)，主要是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理行為所占用和消耗的費(fèi)用情況,包括部門(mén)預(yù)算支出、財(cái)政績(jī)效檢查評(píng)價(jià)，財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性和效益等。

國(guó)家人事部譽(yù)為的“南通模式”也具有較為綜合的內(nèi)容。他們?cè)诳荚u(píng)架構(gòu)上堅(jiān)持“三位一體”，以部門(mén)職能目標(biāo)、作風(fēng)建設(shè)共性目標(biāo)和綜合評(píng)議等三方面內(nèi)容構(gòu)成績(jī)效考評(píng)的總體構(gòu)架（見(jiàn)表4）。

表4 南通市2008年市級(jí)機(jī)關(guān)綜合績(jī)效考評(píng)指標(biāo)

各地對(duì)公共部門(mén)（機(jī)關(guān)）的績(jī)效評(píng)估內(nèi)容具有較大的一致性，主要包括職能（業(yè)績(jī)）情況、內(nèi)部管理情況和社會(huì)評(píng)價(jià)。深圳市對(duì)市直單位的考核分為行政業(yè)績(jī)、行政效率、行政執(zhí)行力、行政成本4個(gè)方面，其實(shí)除了行政業(yè)績(jī)屬于職能目標(biāo)外，行政效率、行政執(zhí)行力和行政成本都屬于內(nèi)部管理問(wèn)題，具體細(xì)化可以分為三個(gè)方面：第一，辦事效率；第二，依法行政；第三，政風(fēng)行風(fēng)建設(shè)。這與南通市、杭州市都具有很強(qiáng)的相似性。這種相似性說(shuō)明目前國(guó)內(nèi)對(duì)部門(mén)績(jī)效的理解既體現(xiàn)了結(jié)果導(dǎo)向也注重過(guò)程導(dǎo)向，這是與西方國(guó)家很大的不同之處。從后者的實(shí)踐來(lái)看，績(jī)效評(píng)估主要是對(duì)政府工作結(jié)果的評(píng)估，是對(duì)過(guò)程導(dǎo)向管理方式的一種批判，也被稱為“放松規(guī)制”的改革。但是國(guó)內(nèi)的政府管理有本土性特點(diǎn)，我們不僅不能輕易放松規(guī)制，還需要對(duì)某些重要的政府過(guò)程和程序進(jìn)行制度性規(guī)范。這既體現(xiàn)在行政執(zhí)行和貫徹上級(jí)重點(diǎn)工作的指標(biāo)上，也表現(xiàn)出簡(jiǎn)化行政程序、提高辦事效率的特點(diǎn)。另一方面，近年來(lái)，隨著“市民評(píng)議政府”活動(dòng)的大面積鋪開(kāi)，引入社會(huì)評(píng)議也成為促使公共部門(mén)（機(jī)關(guān)）提高工作效率，改善服務(wù)質(zhì)量的一種重要手段。這種主觀評(píng)價(jià)指標(biāo)的科學(xué)性有待進(jìn)一步考量，但其實(shí)踐的重要意義相當(dāng)明顯。

二、地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的性質(zhì)分析

在分析了評(píng)估內(nèi)容之后，我們?cè)贆z視一下地方績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的性質(zhì)。受到績(jī)效評(píng)估國(guó)際潮流的影響，目前我國(guó)各地方的實(shí)踐表現(xiàn)出以下這樣幾個(gè)特征：

（一）定性與定量相結(jié)合，主觀指標(biāo)與客觀指標(biāo)相結(jié)合。

績(jī)效評(píng)估的一般要求對(duì)可以量化的指標(biāo)進(jìn)行衡量。在這方面，各地做了大量的探索和實(shí)踐，在指標(biāo)量化上下了不少工夫?？傮w來(lái)說(shuō)，政府和政府部門(mén)的職能目標(biāo)一般都使用量化指標(biāo)，如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、人均純收入、綠化率、社保參保率、就業(yè)率等等。但由于大量政府工作的產(chǎn)出和結(jié)果難以量化，所以必須在一定程度上引入主觀測(cè)量法，這主要是讓市民對(duì)政府及其部門(mén)的工作進(jìn)行滿意度調(diào)查。如1999年10月，珠海市正式啟動(dòng)“萬(wàn)人評(píng)議政府”活動(dòng)，一個(gè)由人大代表、政協(xié)委員、新聞?dòng)浾?、企業(yè)代表組成的200人測(cè)評(píng)團(tuán)，明察暗訪，并用無(wú)記名方式對(duì)被測(cè)評(píng)單位作出“滿意”或“不滿意”的評(píng)價(jià)。之后珠海市又連續(xù)大規(guī)模地開(kāi)展這種評(píng)價(jià)政府活動(dòng)。類(lèi)似的活動(dòng)也在我國(guó)其他地方廣泛開(kāi)展，1998年沈陽(yáng)市的“市民評(píng)議政府”、2000年起每年一次的杭州市“滿意不滿意評(píng)選活動(dòng)”和2001年起每年一次的南京市“萬(wàn)人評(píng)議政府”等。

在主觀滿意度調(diào)查中，最常用的就是李克特量表，用五個(gè)等次來(lái)測(cè)量市民（包括政府服務(wù)對(duì)象）對(duì)政府及其部門(mén)工作的滿意度。如南京市近年來(lái)一直堅(jiān)持萬(wàn)人評(píng)議政府機(jī)關(guān)工作。將參加作風(fēng)評(píng)議的部門(mén)（單位）分為三組，分別按“不了解”和“滿意”、“比較滿意”、“不太滿意”、“不滿意”進(jìn)行評(píng)議。

（二）衡量投入、產(chǎn)出和結(jié)果的指標(biāo)同時(shí)并存。

嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，政府績(jī)效是指政府及其他公共權(quán)力組織在依法對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行管理和服務(wù)中所產(chǎn)生的結(jié)果和效能。這種結(jié)果和效能是一種有效益和影響力的產(chǎn)出，是能夠?qū)崿F(xiàn)既定目標(biāo)的結(jié)果。因此，在專業(yè)性的績(jī)效評(píng)估工作中，投入指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)和結(jié)果指標(biāo)具有很大的差異。投入指標(biāo)反映的是為達(dá)到某種目標(biāo)而付出的人力、物力和財(cái)力，并不是政府行為的根本性目標(biāo)，如資金到位率、每萬(wàn)人病床數(shù)、每萬(wàn)人醫(yī)生數(shù)，人均擁有的CT數(shù)等等。產(chǎn)出指標(biāo)反映的是項(xiàng)目時(shí)間內(nèi)的產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量。產(chǎn)出往往包括新修的道路公里數(shù)，發(fā)行的報(bào)告，培訓(xùn)項(xiàng)目，服務(wù)的學(xué)生等。但是產(chǎn)出自身并不能說(shuō)明達(dá)到的結(jié)果，雖然他們都被希望達(dá)到某種既定的結(jié)果。結(jié)果指標(biāo)是指項(xiàng)目所追求的項(xiàng)目之外的包括環(huán)境、行為和態(tài)度上的改變和進(jìn)步。成果不是項(xiàng)目本身所做的事情，而是這些所作所為產(chǎn)生的后果。例如，精神病院中治療和治愈的病人數(shù)（產(chǎn)出指標(biāo)）不同于出院后能獨(dú)立生活的病人百分比（結(jié)果指標(biāo)）。[2](p87)

不過(guò)，目前各地的政府績(jī)效評(píng)估中（包括政府宏觀層面和部門(mén)層面），投入、產(chǎn)出和結(jié)果指標(biāo)同時(shí)并存。例如，城鄉(xiāng)居民人均文化公共場(chǎng)館面積、每萬(wàn)人擁有福利床位數(shù)、城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積、每萬(wàn)人擁有醫(yī)生數(shù)、社會(huì)事業(yè)投入占財(cái)政支出比例、新建擴(kuò)改建鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、新建農(nóng)村沼氣池、標(biāo)準(zhǔn)化鄉(xiāng)村農(nóng)家店建設(shè)、社會(huì)保障和就業(yè)支出占財(cái)政支出比例等等。

屬于產(chǎn)出類(lèi)指標(biāo)的有：農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力技能培訓(xùn)率、人均公共綠地面積、工業(yè)用水重復(fù)利用率、人均受教育年限、城市公共交通分擔(dān)率、電子政務(wù)建設(shè)普及率等等。

屬于結(jié)果類(lèi)指標(biāo)的有：體育人口占總?cè)丝诒戎?、人均預(yù)期壽命、人民群眾對(duì)社會(huì)治安的滿意率、基尼系數(shù)、城鎮(zhèn)居民戶均可支配收入、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、每十萬(wàn)人安全事故死亡率、交通事故死亡率、空氣綜合污染指數(shù)、消費(fèi)者投訴率等等。

在我國(guó)，南通市一些部門(mén)已經(jīng)開(kāi)始運(yùn)用結(jié)構(gòu)優(yōu)化型指標(biāo)來(lái)反映工作業(yè)績(jī)，比如，用“全市污水處理率”指標(biāo)來(lái)取代“建多少污水廠”，用“人均城市公路占有率”取代“建多少路多少橋”。這在一定程度上就是運(yùn)用成果指標(biāo)來(lái)取代產(chǎn)出指標(biāo)。

（三）指標(biāo)權(quán)重的政治導(dǎo)向性特征明顯。

績(jī)效指標(biāo)的權(quán)重本來(lái)就是一個(gè)價(jià)值問(wèn)題，表現(xiàn)出評(píng)估者的某種偏好。放在中國(guó)目前的具體語(yǔ)境，這種主偏好主要為政治導(dǎo)向，也就是評(píng)估者（主要是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)政府）的政治偏好。

例如，在杭州市的綜合績(jī)效評(píng)估中，目標(biāo)考核占45分，領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)占5分，社會(huì)評(píng)價(jià)占50分，總分為100分，社會(huì)評(píng)價(jià)的權(quán)重達(dá)到了百分之五十，顯示社會(huì)群體對(duì)政府績(jī)效評(píng)估舉足輕重的影響力。在“蘭州模式”中，非公有制企業(yè)評(píng)議采用調(diào)查問(wèn)卷與績(jī)效計(jì)分表相結(jié)合的形式，省政府和評(píng)議工作專家委員會(huì)采用績(jī)效評(píng)分表形式?？?jī)效指數(shù)中，非公有制企業(yè)占60%的權(quán)重；省政府評(píng)議組占20%的權(quán)重；評(píng)議工作專家委員會(huì)占20%的權(quán)重。在“南通模式”中，職能工作目標(biāo)、共性工作目標(biāo)和綜合評(píng)議分別占得權(quán)重為40%、15%和30%，而社會(huì)評(píng)價(jià)只占到20%。這表現(xiàn)出不同地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)社會(huì)評(píng)價(jià)關(guān)注的程度差異。

例如，在廣東省的政府績(jī)效評(píng)估中，近年來(lái)強(qiáng)調(diào)的一個(gè)重要指標(biāo)是人均GDP增幅超過(guò)GDP增幅2個(gè)百分點(diǎn)。這個(gè)指標(biāo)被賦予極其重要的地位，在某種程度上甚至超過(guò)了簡(jiǎn)單的GDP增幅。這種偏好反映出廣東省的績(jī)效評(píng)估者對(duì)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級(jí)的異乎尋常的關(guān)注程度，是一種政治性導(dǎo)向。事實(shí)上，任何評(píng)估者都不可能在一個(gè)時(shí)間段內(nèi)對(duì)所有政府工作進(jìn)行全面評(píng)估，所選擇的指標(biāo)本身就表現(xiàn)出評(píng)估者對(duì)下級(jí)政府和官員的政治性導(dǎo)向。這種導(dǎo)向的客觀存在可能帶來(lái)兩種不同的后果，一是利于地方官員因地制宜，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況開(kāi)展符合區(qū)情的政府績(jī)效評(píng)估；但同時(shí)也可能為部分官員片面追求某種發(fā)展（如GDP）提供可能。

三、對(duì)地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的反思

從上面的介紹可以看出，目前我國(guó)各地方的政府績(jī)效評(píng)估種類(lèi)繁多，方法各異，多種模式并存。但從評(píng)估的對(duì)象來(lái)看，主要可以分為兩大類(lèi)：政府績(jī)效評(píng)估和部門(mén)績(jī)效評(píng)估，此外，還有一點(diǎn)比較微弱的公務(wù)員個(gè)人績(jī)效評(píng)估。從原理和內(nèi)在邏輯來(lái)看，基本上就是兩類(lèi)：目標(biāo)管理型評(píng)價(jià)和滿意度評(píng)價(jià)。綜合來(lái)看，我們目前各地的政府績(jī)效評(píng)估是一種“任務(wù)導(dǎo)向”+“滿意導(dǎo)向”的政府績(jī)效評(píng)估。這種情況可以在圖1中得到反映。

圖1 我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)容的分類(lèi)

從邏輯上說(shuō)，目標(biāo)管理與績(jī)效評(píng)估是有差異的，前者是某種任務(wù)型的管理方式，強(qiáng)調(diào)對(duì)目標(biāo)的分解和責(zé)任，后者是通過(guò)量化手段對(duì)政府行為的結(jié)果、效率和效益進(jìn)行衡量。但是在現(xiàn)實(shí)中，目標(biāo)管理與績(jī)效評(píng)估又表現(xiàn)出很大程度的一致性。主要是由上級(jí)政府確定一定時(shí)期內(nèi)（主要是一年）工作的主要任務(wù)和要求，然后進(jìn)行層層分解，以指標(biāo)的形式下達(dá)給下級(jí)政府或者部門(mén)，然后在期限結(jié)束時(shí)進(jìn)行對(duì)應(yīng)考核，以督促工作的執(zhí)行。例如，從2004年開(kāi)始，湖南省實(shí)施為民辦8件實(shí)事考核。每年年初，將8件實(shí)事的內(nèi)容細(xì)化分解為具體指標(biāo)，明確每個(gè)指標(biāo)的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，提出數(shù)量和質(zhì)量的要求，將目標(biāo)任務(wù)橫向分解到省直各責(zé)任單位，再由省直各責(zé)任單位分解到14個(gè)市州，各市州分解到各縣市區(qū)和市直各責(zé)任單位。通過(guò)層層分解，細(xì)化量化，8件實(shí)事各項(xiàng)考核指標(biāo)都落實(shí)到基層，都有明確的責(zé)任單位和責(zé)任人。對(duì)省直責(zé)任單位采取月報(bào)告、季自評(píng)、半年檢查、年終考核的方法。對(duì)市（州）政府采取月報(bào)告、季自評(píng)、半年檢查、年終考核的方法?？己诉M(jìn)度列表掛在墻上，一目了然，隨時(shí)跟蹤監(jiān)督。這種工作考核與西方對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行詳細(xì)、多角度的評(píng)估有很大不同，利于工作的執(zhí)行和完成，但缺乏效益、成本等方面的測(cè)評(píng)，說(shuō)明我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估確實(shí)還處于起步和初級(jí)階段，著重于向地方政府施加工作壓力，而不是對(duì)政府提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品進(jìn)行綜合性的測(cè)量，以不斷減少成本、提高質(zhì)量。

還有的情況是，簡(jiǎn)單將政府任務(wù)進(jìn)行分解和量化，或者對(duì)政府人力、財(cái)力方面的投入或者具體工作進(jìn)行量化，逐項(xiàng)打分，按照工作的量化疊加進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。應(yīng)該說(shuō)，這是對(duì)績(jī)效評(píng)估根本內(nèi)涵和導(dǎo)向的扭曲。因?yàn)檎?jī)效評(píng)估指向的應(yīng)該是工作的結(jié)果，而不是投入，也不是為得到某種結(jié)果而開(kāi)展的工作。當(dāng)然，這種現(xiàn)實(shí)的扭曲性操作也有一定客觀原因，即某些政府工作的結(jié)果是中間品，不是最終的產(chǎn)品；或者這些工作的結(jié)果很難測(cè)量，只能退而求其次，通過(guò)工作總量進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。如組織內(nèi)黨建工作、廉政建設(shè)工作、公務(wù)人員素質(zhì)提升等，其最終的結(jié)果很難用量化指標(biāo)進(jìn)行衡量，因此某些地方對(duì)這些工作就直接進(jìn)行投入和工作的衡量，如開(kāi)展多少次組織學(xué)習(xí)，開(kāi)展多少小時(shí)的干部培訓(xùn)等等。

對(duì)于滿意度調(diào)查，目前國(guó)內(nèi)的指標(biāo)設(shè)置比較合乎規(guī)范，選項(xiàng)的設(shè)計(jì)也由以前的三等分逐漸演變成五等分。但從實(shí)踐來(lái)看，目前的滿意度調(diào)查沒(méi)有注重了解公眾的需求和期望與公眾所實(shí)際感受到的政府所提供服務(wù)質(zhì)量的差距，并努力縮小甚至消除這種差距。很多滿意度調(diào)查和“市民評(píng)議政府”工作簡(jiǎn)單成為對(duì)干部實(shí)施各種獎(jiǎng)懲的手段，過(guò)于注重對(duì)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)、干部的獎(jiǎng)懲。換句話說(shuō)，國(guó)內(nèi)對(duì)“公民評(píng)議政府”的結(jié)果應(yīng)該進(jìn)行認(rèn)真、審慎地分析，明確公眾的需求和意見(jiàn)，并盡一切努力去改善現(xiàn)有的不足，真正改善和提高服務(wù)質(zhì)量。在這方面，可以借鑒杭州市“政府績(jī)效評(píng)估”實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)。杭州市綜合考評(píng)委員會(huì)辦公室（以下簡(jiǎn)稱市考評(píng)辦）每年向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布《杭州市市直單位綜合考評(píng)社會(huì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)報(bào)告》，就上一年度社會(huì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)整改情況向廣大市民作了反饋，對(duì)當(dāng)年度社會(huì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)主要內(nèi)容和特點(diǎn)進(jìn)行了梳理分析，并提出整改的對(duì)策建議。多年以來(lái)，杭州市逐漸明確把社會(huì)各界反映強(qiáng)烈的物價(jià)上漲、壟斷行業(yè)服務(wù)等問(wèn)題納入“破七難”，形成“7+X”新框架，進(jìn)一步豐富“破七難”的內(nèi)涵，提高“破七難”的針對(duì)性，實(shí)現(xiàn)“破七難”的與時(shí)俱進(jìn)。事實(shí)上，地方政府可以充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)資源就轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)與民眾進(jìn)行溝通和交流，實(shí)現(xiàn)問(wèn)需于民，問(wèn)計(jì)于民，以及“問(wèn)績(jī)于民”。

[1]盛明科.政府績(jī)效評(píng)估的主觀評(píng)議與多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)的比較：兼論服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估方法的科學(xué)選擇[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，（1）.

[2]西奧多·H·波伊斯特.公共與非營(yíng)利組織績(jī)效考評(píng)：方法與應(yīng)用[M].肖鳴政,等,譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005.

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A

1003-8477（2011）11-0045-06

容志（1980—），男，管理學(xué)博士，上海行政學(xué)院副教授、上海發(fā)展研究中心研究員。陳家剛（1979—），男，中共廣東省委黨校（廣東行政學(xué)院）行政學(xué)教研部法學(xué)博士、副教授。

本文是2010年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“‘十二五’時(shí)期八大綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)公共服務(wù)體制機(jī)制創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：10zd&009）和2011年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“公共服務(wù)需求的表達(dá)與整合機(jī)制建設(shè)：城市基層的實(shí)證研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：11Cgl082）階段性成果之一。

責(zé)任編輯 申 華