文 金順發(fā) 金淑倩

政府資助科技和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目?jī)?nèi)控管理方法探討

文 金順發(fā) 金淑倩

財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)關(guān)于印發(fā)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的通知（財(cái)會(huì)[2008]7號(hào)），加強(qiáng)和規(guī)范了企業(yè)的內(nèi)部控制，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，促進(jìn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)公眾利益。然而，除企業(yè)外，國(guó)務(wù)院部委辦和地方政府并沒有制定過“行政和事業(yè)單位內(nèi)部控制基本規(guī)范”法律規(guī)章，然而，科技行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位管理的科技和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的創(chuàng)新成果推進(jìn)上海社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其重要性是不言而喻的，本文從科技和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目?jī)?nèi)控管理角度探討“政府資助科技和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目?jī)?nèi)控管理方法”的一些解決方案，目的是為了更加規(guī)范政府行政管理行為，更好地提高政府資金的使用效果。

“十一五”期間，上海市政府對(duì)科技和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資助投入平均以5%左右的速度增長(zhǎng)，從近兩年政府投入情況分析：已有超過100億的政府投入用于新能源、民用航空制造業(yè)、先進(jìn)重大裝備、生物醫(yī)藥、電子信息制造業(yè)、新能源汽車、海洋工程裝備、新材料、軟件和信息服務(wù)業(yè)等九大重點(diǎn)領(lǐng)域創(chuàng)新研究和產(chǎn)業(yè)技術(shù)開發(fā)，政府加大資助投入力度，有力地推進(jìn)了上海高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進(jìn)程。上海市政府在“十二五”規(guī)劃中基本確定在這九大重點(diǎn)領(lǐng)域的科技、產(chǎn)業(yè)和技術(shù)改造計(jì)劃中新增投資500億元以上，力爭(zhēng)新增產(chǎn)業(yè)規(guī)模超過1000億元，總產(chǎn)業(yè)規(guī)模達(dá)到8400億元以上，將聚焦高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，為實(shí)現(xiàn)上海經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型注入新的動(dòng)力。預(yù)計(jì)未來(lái)五年，上海社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展將由“快速增長(zhǎng)”步入“平穩(wěn)增長(zhǎng)”階段，將更加著力于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量、效益、結(jié)構(gòu)和水平。

在新的形勢(shì)下，研究政府資助科技和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目有效內(nèi)控管理方法，了解政府重大項(xiàng)目重要進(jìn)程，熟悉政府相關(guān)的配套政策，貼近重大科技和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目有效的開展審計(jì)監(jiān)督服務(wù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)使用和管理中出現(xiàn)的問題，完善內(nèi)部控制制度，健全管理和監(jiān)督體系，更好服務(wù)于上?？萍己彤a(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展、更好地適應(yīng)于上海經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需求顯得十分的重要。

提升內(nèi)控管理人員綜合素質(zhì)，做好項(xiàng)目預(yù)算內(nèi)控管理

“十一五”期間，為推進(jìn)全社會(huì)科技和產(chǎn)業(yè)進(jìn)步，國(guó)家和上海市共頒布并實(shí)施了近200余項(xiàng)相關(guān)支持和促進(jìn)科技和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的重要政策，預(yù)計(jì)“十二五”期間將會(huì)推出新的相關(guān)政策。為了適應(yīng)上海社會(huì)和經(jīng)濟(jì)形式快速發(fā)展，要求“政府資助科技和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目”內(nèi)控管理人員熟悉和掌握國(guó)家和上海市相關(guān)政策，嚴(yán)格遵循配套政策程序，維護(hù)公眾利益，提升內(nèi)部控制管理人員的綜合業(yè)務(wù)能力，努力改變政府機(jī)關(guān)中一些內(nèi)部控制管理人員對(duì)政策知曉度不高和綜合服務(wù)能力較弱的現(xiàn)象。要有計(jì)劃的、系統(tǒng)培養(yǎng)其政策服務(wù)水平，切實(shí)增強(qiáng)政策培訓(xùn)學(xué)習(xí)的重要性和緊迫感，集中精力，定期學(xué)習(xí)，熟悉掌握科技和產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)，準(zhǔn)確把握政策內(nèi)涵，真正做到學(xué)以致用，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)“政府資助科技和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目”內(nèi)控管理標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)實(shí)施。

“十一五”期間，國(guó)家和上海市科技和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目計(jì)劃門類相比上個(gè)五年計(jì)劃要多的多，管理層次越來(lái)越復(fù)雜，子課題也越分越細(xì)，科技活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的聯(lián)系也越來(lái)越頻繁。因此，科技和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的內(nèi)控創(chuàng)新管理更加具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，如果說科技和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的研究以創(chuàng)新為靈魂，那么科技和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的內(nèi)部控制管理則應(yīng)以創(chuàng)新為生命。然而，在實(shí)施科技和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目?jī)?nèi)控管理過程中，只有深入了解科技和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施全過程，才能建立有效的風(fēng)險(xiǎn)控制和防范計(jì)劃方案，避免因?qū)?xiàng)目實(shí)施中的不確定性因素估計(jì)不足，造成項(xiàng)目實(shí)施目標(biāo)受到影響，造成巨大的資源浪費(fèi)。

從近二年科技重大項(xiàng)目預(yù)算編制評(píng)估情況分析，有相當(dāng)數(shù)量的單位對(duì)科技和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目預(yù)算編制的隨意性較大，究其原因，主要是對(duì)預(yù)算編制的重視程度不夠；項(xiàng)目預(yù)算報(bào)表編制事前培訓(xùn)工作缺失；很多單位編制項(xiàng)目預(yù)算的人員經(jīng)常是項(xiàng)目主要責(zé)任人（科研人員），由于缺少本單位財(cái)務(wù)人員的協(xié)助，而科研人員編制預(yù)算的目的經(jīng)常只是為多爭(zhēng)取項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，并不考慮項(xiàng)目預(yù)算的完整性和科學(xué)性等方面的要求，不少項(xiàng)目預(yù)算編制問題多多。

制定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)部控制管理模式，確保課題立項(xiàng)實(shí)施質(zhì)量

為進(jìn)一步做好科技和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目預(yù)算內(nèi)控管理工作，促進(jìn)重大專項(xiàng)順利實(shí)施，提高科技經(jīng)費(fèi)使用效率，對(duì)科技和產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)預(yù)算內(nèi)控管理制度采取了：制定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)部控制管理模式，約束行政自由裁量權(quán)，確?？萍己彤a(chǎn)業(yè)項(xiàng)目質(zhì)量。

學(xué)習(xí)先進(jìn)國(guó)家管理理念，試行政府內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)管理模式。ISO9000國(guó)際質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)自發(fā)布20多年來(lái)，已經(jīng)被世界上150多個(gè)國(guó)家和地區(qū)廣泛采用。由于它的使用性、針對(duì)性與可操作性較強(qiáng)，早在90年代，英國(guó)、加拿大、新加坡、美國(guó)、馬來(lái)西亞等國(guó)政府機(jī)構(gòu)率先在機(jī)關(guān)內(nèi)部推行ISO9000管理標(biāo)準(zhǔn)。克林頓總統(tǒng)主政以來(lái)，在政府機(jī)構(gòu)大力推行ISO9000管理標(biāo)準(zhǔn)模式，規(guī)范了政府行政執(zhí)法和內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)管理方法，實(shí)現(xiàn)了政府辦事程序規(guī)范、辦事質(zhì)量和效率提高、機(jī)構(gòu)費(fèi)減少的良好效果。

目前，我國(guó)“政府資助科技和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目”內(nèi)部控制管理方面，有些是沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“管理模式”，有些行政法規(guī)和內(nèi)控管理模式有悖于世貿(mào)規(guī)劃、市場(chǎng)法則和國(guó)際管理慣例準(zhǔn)則的要求，標(biāo)準(zhǔn)行政管理缺乏給政府形象和依法行政帶來(lái)諸的不便。為了改變政府機(jī)關(guān)存在“規(guī)章制度需要,質(zhì)量保證標(biāo)準(zhǔn)可以不必要”的傾向，建議在政府機(jī)關(guān)試點(diǎn)推行ISO9000標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)部控制管理，進(jìn)而理順科技、產(chǎn)業(yè)計(jì)劃項(xiàng)目決策辦法和實(shí)施路徑尤為顯得重要。

約束內(nèi)控自由裁量權(quán)，確保政府資助項(xiàng)目立項(xiàng)實(shí)施質(zhì)量。當(dāng)前，在政府機(jī)關(guān)濫用行政自由裁量權(quán)的很大原因是行政內(nèi)控行為人的素質(zhì)弱化。因此，有紀(jì)檢監(jiān)察部門、審計(jì)部門等參與到“政府資助科技和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目”全過程：進(jìn)行組織規(guī)劃控制，對(duì)部門內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，職務(wù)分工的合理性和有效性進(jìn)行控制；審批授權(quán)控制，對(duì)單位內(nèi)部部門或人員處理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的權(quán)限控制。不相容職務(wù)分離控制，不相容職務(wù)分別由不同部門或人員來(lái)辦理，不相容職務(wù)分離是有效內(nèi)部控制的基本原則。業(yè)務(wù)處理程序控制，業(yè)務(wù)處處理過程中必然遵循的流程環(huán)節(jié)和處理手續(xù)。將每一項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)劃分為授權(quán)、主辦、核準(zhǔn)、記錄和復(fù)核。這種標(biāo)準(zhǔn)業(yè)務(wù)處理控制方式可以使各級(jí)管理人員按照科學(xué)的程序辦事，避免工作雜亂無(wú)序，從而提高工作效率。人員素質(zhì)控制，其目的在于保證職工的廉潔、正直、勤奮以及高效率的工作能力，從而保證其他內(nèi)控措施的有效實(shí)施。內(nèi)部審計(jì)控制，其目的是保證被審計(jì)單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支及其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)合規(guī)、合法及效益性。

根據(jù)項(xiàng)目管理實(shí)際情況制定項(xiàng)目管理內(nèi)控實(shí)施細(xì)則，同時(shí)加強(qiáng)內(nèi)控監(jiān)督實(shí)施力度，約束行政管理人員自由裁量權(quán)，確保政府資助項(xiàng)目立項(xiàng)實(shí)施的質(zhì)量。

推進(jìn)科技和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目信息共享，提高政府資金使用效果

按照上海市委9號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)科技創(chuàng)新加快高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的若干意見》（滬委發(fā)〔2009〕號(hào)）中有關(guān)“建立政府科技項(xiàng)目信息共享系統(tǒng)”有關(guān)要求，從上海市級(jí)層面上創(chuàng)新內(nèi)部控制管理辦法，合理統(tǒng)籌政府科技投入，優(yōu)化配置科技資源，防止重復(fù)立項(xiàng)和資源分散、浪費(fèi)，提高政府資金的使用效益，為科技管理決策提供有效支撐，推動(dòng)科技資源更好為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步服務(wù)。近期內(nèi)研究推行 “政府科技項(xiàng)目信息共享服務(wù)”系統(tǒng)，從上海市政府宏觀管理的層面上，運(yùn)用系統(tǒng)管理方法協(xié)調(diào)16家委辦局，在全國(guó)率先啟動(dòng)的“政府資助科技和產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目”的共享服務(wù)，創(chuàng)新內(nèi)部控制管理模式，發(fā)揮政府資金的實(shí)際效果。

“政府資助科技和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目”內(nèi)控管理是一項(xiàng)綜合性、專業(yè)性、政策性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程, 涉及面廣，貫穿于科技管理的多個(gè)部門和各個(gè)階段，加強(qiáng)科技管理的核心工作就是要建立和健全內(nèi)部控制制度，系統(tǒng)開展科技和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目事前預(yù)算評(píng)估論證、事中全程控制監(jiān)督和事后綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，目的是要把國(guó)家科技和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目有限資金用在刀刃上，有效提高政府資金使用效果，從而取得較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，有力推進(jìn)上海社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

（金順發(fā)就職于上海市科委、金淑倩就職于公安部上海消防所）