康 婧,吳桑云,趙錦霞,豐愛平

(國(guó)家海洋局第一海洋研究所 青島 266061)

澳大利亞赫德島與麥克唐納群島海島保護(hù)區(qū)功能分區(qū)對(duì)我國(guó)海島管理的啟示＊

康 婧,吳桑云,趙錦霞,豐愛平

(國(guó)家海洋局第一海洋研究所 青島 266061)

海島是我國(guó)領(lǐng)土的重要組成部分。加強(qiáng)我國(guó)海島的管理、實(shí)現(xiàn)海島地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。文章對(duì)澳大利亞赫德島與麥克唐納群島海洋保護(hù)區(qū)功能分區(qū)管理的基本情況進(jìn)行了分析,闡述了功能分區(qū)在我國(guó)海島管理中的必要性和應(yīng)用,并結(jié)合我國(guó)海島的基本特征和管理狀況,有針對(duì)性地提出了我國(guó)海島保護(hù)功能分區(qū)的措施與建議。

功能分區(qū);海島管理;赫德島;麥克唐納群島;主要使用區(qū)

海島是海洋國(guó)土的重要組成部分之一,具有很高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和國(guó)防價(jià)值。我國(guó)海島資源豐富,僅面積大于500 m2的島嶼有6 961個(gè),加上海南本島和臺(tái)灣、香港、澳門及其所屬的410個(gè)海島,共計(jì)7 372個(gè)海島[1]。加強(qiáng)我國(guó)海島的管理和保護(hù)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。近年來,黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視海島的開發(fā)、建設(shè)、保護(hù)和管理工作,并作出了一系列決策部署;各地區(qū)、各部門也做了大量工作,為發(fā)展海島事業(yè)奠定了較好的基礎(chǔ)。《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《海島法》)于2010年3月1日實(shí)施,這是我國(guó)海洋綜合管理工作具有里程碑意義的一件大事,體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)海島工作的高度重視。《海島法》頒布后,全面推進(jìn)海島保護(hù)規(guī)劃、加強(qiáng)無居民海島保護(hù)與利用管理已成為落實(shí)海島保護(hù)法的主要工作任務(wù)[2]。依法進(jìn)行的海島保護(hù)與管理工作正在開展,并取得了一定成果。但針對(duì)我國(guó)海島保護(hù)與開發(fā)的管理技術(shù)仍處在探索階段,如何高效的管理海島,可持續(xù)利用海島,科學(xué)地保護(hù)海島是海島管理面臨的問題。功能分區(qū)是海島空間管理的有效手段,進(jìn)行合理的功能分區(qū),不僅可以實(shí)現(xiàn)對(duì)海島土地資源和旅游資源的優(yōu)化配置和合理布局,保證海島的可持續(xù)發(fā)展,還有利于對(duì)海島的進(jìn)一步規(guī)劃與管理。國(guó)外對(duì)海島保護(hù)區(qū)的管理開展得較早,如澳大利亞東北部的大堤礁海洋公園與本文介紹的澳大利亞赫德島與麥克唐納群島海島保護(hù)區(qū)等,對(duì)我國(guó)海島管理實(shí)踐都具有一定的啟示,值得借鑒。

1 赫德島和麥克唐納群島海洋保護(hù)區(qū)概況

赫德島與麥克唐納群島海洋保護(hù)區(qū)(Heard Island and M cDonald Islands(H IM I)M arine Reserve)位于澳大利亞西南的亞南極水域,距澳大利亞大陸約4 000 km,距南極約1 000 km(圖1)。赫德島與麥克唐納群島海洋保護(hù)區(qū)建于2002年10月。保護(hù)區(qū)面積約65 000 km2,包括赫德島和麥克唐納群島島陸及其周圍12海里的領(lǐng)海,加上延伸的海區(qū)(包括1 000 m以內(nèi)的海床和底土),直至200海里專屬經(jīng)濟(jì)水域(EEZ)的邊界處。保護(hù)區(qū)陸地部分由赫德島、麥克唐納島、Shag島、M eyer礁和Drury礁等組成。

赫德島與麥克唐納群島(H IM I)海洋保護(hù)區(qū)是一個(gè)具有重要保護(hù)意義的地區(qū),由于兩島的陸地生態(tài)系統(tǒng)、海洋生態(tài)系統(tǒng)和洋流條件在南大洋具有的獨(dú)特性,使它的保護(hù)價(jià)值受到國(guó)際認(rèn)可。

圖1 赫德島和麥克唐納群島的位置

首先,島嶼及周圍海域具有很高的生物多樣性。島嶼周圍獨(dú)特的海水環(huán)境孕育了許多脆弱的、生長(zhǎng)緩慢的物種。如,珊瑚、海綿藤壺和棘皮類動(dòng)物。保護(hù)區(qū)的許多水域處于兩大洋流交匯處,營(yíng)養(yǎng)豐富,具有豐富的漁業(yè)資源。這些漁業(yè)資源可用于商業(yè)捕撈魚類的繁育,也為保護(hù)區(qū)的鳥類和附近水域的海洋哺乳動(dòng)物提供了重要的繁殖地和棲息地。其次,兩島被認(rèn)為是目前亞南極島群中唯一一個(gè)沒有由人類傳入物種的地方,具有極高的生物學(xué)研究?jī)r(jià)值。許多被列入國(guó)際鳥類保護(hù)協(xié)定和EPBC法瀕危物種名錄的候鳥以及赫德島上的兩種特有鳥類都棲息于此。另外,赫德島上還有大量重要的文物和遺址,主要來源于19—20世紀(jì)期間的航?；顒?dòng)以及首批從澳大利亞到南極的探險(xiǎn)活動(dòng)。

2 保護(hù)區(qū)功能分區(qū)情況

功能分區(qū)的主要目的是為了使受人類活動(dòng)影響敏感的地區(qū)或?qū)ο笫艿礁行У谋Ｗo(hù),同時(shí)將人類活動(dòng)范圍限制到海島能夠承受的、最適宜的區(qū)域位置內(nèi)。在功能分區(qū)的同時(shí)對(duì)應(yīng)制定了各功能區(qū)的保護(hù)等級(jí)和保護(hù)管理措施,嚴(yán)格執(zhí)行海洋保護(hù)區(qū)的相關(guān)法律規(guī)定與管理原則。

在赫德島保護(hù)區(qū)管理規(guī)劃中,將保護(hù)區(qū)分為7個(gè)功能區(qū)域,包括:主要使用區(qū)(main use zone,MUZ)、參觀游覽區(qū)(visitor access zone,VAZ)、荒野區(qū)(w ilderness zone)、文化遺產(chǎn)區(qū)(heritage zone)、限制區(qū)(restricted zone)、近海區(qū)(inner marine zone)和外海區(qū)(outer marine zone)。其中,主要使用區(qū)、參觀游覽區(qū)、荒野區(qū)、文化遺產(chǎn)區(qū)及限制區(qū)均位于島嶼的陸地部分;荒野區(qū)是面積最大的功能區(qū)類型,其次是限制區(qū);主要使用區(qū)、參觀游覽區(qū)和文化遺產(chǎn)區(qū)等人類活動(dòng)較多的區(qū)域分布比較集中;近海區(qū)和外海區(qū)則是對(duì)海島周圍保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的海域進(jìn)行劃分(圖2)。

圖2 赫德島島陸功能分區(qū)

2.1 主要使用區(qū)

主要使用區(qū)是進(jìn)入海島開展保護(hù)工作的特定區(qū)域,在主要使用區(qū)可以建設(shè)有限的永久性設(shè)施。赫德島主要使用區(qū)(MUZ)由阿特拉斯灣使用區(qū)和斯比特灣使用區(qū)組成,分別位于島的西北端和東南端。兩個(gè)主要使用區(qū)使工作人員可分別從島的西北和東南開展保護(hù)工作,游覽者也可從島的不同位置登岸。為防止一些不可避免的干擾破壞,尤其是人類活動(dòng)對(duì)環(huán)境的潛在影響,主要使用區(qū)內(nèi)的活動(dòng)也受到管制。管理人員治理的同時(shí)也時(shí)刻關(guān)注保護(hù)區(qū)內(nèi)正在進(jìn)行的人類活動(dòng)與其對(duì)環(huán)境的影響。

2.2 參觀游覽區(qū)

參觀訪問區(qū)是可以進(jìn)行短期陸地參觀活動(dòng)的區(qū)域。游客可以登島游玩、欣賞海島的獨(dú)特風(fēng)光和海洋生物,領(lǐng)略大自然的奧妙。參觀游覽區(qū)的開辟是為了尋求保護(hù)目標(biāo)和滿足最佳游覽效果的平衡。首先,參觀區(qū)的位置設(shè)置需使游客們盡量在最短時(shí)間內(nèi)登島上岸。海島天氣變化無常,游船通常需要特定的時(shí)間和路線,海島的參觀游覽區(qū)最好有幾個(gè)分開分布的區(qū)域組成,保證游客在不同的時(shí)間或天氣情況下可以上岸游覽;參觀游覽區(qū)一般都是比較安全的登陸點(diǎn)。從登陸點(diǎn)步行到達(dá)各景點(diǎn)的時(shí)間約1 h。其次,需保證參觀游覽活動(dòng)不會(huì)對(duì)保護(hù)區(qū)產(chǎn)生破壞。參觀游覽區(qū)一般臨近荒野區(qū)和限制區(qū)等,周圍是海鳥、企鵝和海豹等野生動(dòng)物的棲息地和海島植被和火山地貌等海島重要景觀的分布區(qū)。因此在參觀游覽區(qū)內(nèi)只能進(jìn)行環(huán)境影響不強(qiáng)的游覽活動(dòng),如徒步、攝影和野生動(dòng)物觀察等;登陸海島也必須是影響較小的方式,如小型船在海灘登陸或直升機(jī)著陸于指定地點(diǎn)等。

赫德島參觀游覽區(qū)由阿特拉斯灣參觀區(qū)(圖3)、斯比特灣參觀區(qū)(圖4)和長(zhǎng)海岸參觀區(qū)(圖5)組成,分別位于島的西北端、東南端和南端。其中阿特拉斯灣參觀區(qū)和斯比特灣參觀區(qū)都與主要使用區(qū)相鄰。

圖3 赫德島阿特拉斯灣附近功能分區(qū)分布

2.3 文化遺產(chǎn)區(qū)

文化遺產(chǎn)區(qū)在阿特拉斯海灣主要使用區(qū)中(圖3),是一個(gè)特殊保護(hù)的區(qū)域,這片區(qū)域是澳大利亞南極科學(xué)考察隊(duì)(Australian national antarctic research expeditions,ANARE)早期探險(xiǎn)的歷史見證,ANARE曾于1947—1955年在此建立了阿特拉斯灣考察站。

2.4 荒野區(qū)

荒野區(qū)是指保護(hù)區(qū)中除主要利用區(qū)、參觀訪問區(qū)、文化遺產(chǎn)區(qū)和限制區(qū)之外的陸地部分。為使保護(hù)區(qū)大部分陸地不受干擾,保持原來的生境狀態(tài),荒野區(qū)對(duì)人類活動(dòng)進(jìn)行了嚴(yán)格的管理。只允許一些對(duì)保護(hù)區(qū)自然環(huán)境不會(huì)產(chǎn)生長(zhǎng)期影響的活動(dòng),包括科學(xué)考察、環(huán)境監(jiān)測(cè)以及保護(hù)區(qū)管理活動(dòng)等。

2.5 限制區(qū)

限制區(qū)包括兩部分:一是指對(duì)人類活動(dòng)影響極為敏感的具有很高環(huán)境價(jià)值的區(qū)域;二是指為保證游客安全而需要嚴(yán)格限制進(jìn)入的區(qū)域,因此進(jìn)入限制區(qū)是被嚴(yán)格控制的。所有的麥克唐納群島和安澤雷納半島北部地區(qū)的植被和熔巖流都屬于限制區(qū)。其中,安澤雷納半島限制區(qū)向南與安澤雷納灣的主要利用區(qū)和參觀訪問區(qū)相接。限制區(qū)內(nèi)有極為敏感的熔巖管和灰?guī)r坑,有些部分甚至極不穩(wěn)定、易侵蝕。而一些較淺的熔巖管很薄,易倒塌。安澤雷納半島上的植被資源也十分脆弱,對(duì)人類活動(dòng)極為敏感,大量的南極海鳥在半島的植被區(qū)和裸巖區(qū)營(yíng)巢,因此半島植被分布區(qū)也列入限制區(qū)范圍內(nèi)。

2.6 近海區(qū)

近海區(qū)是保護(hù)區(qū)內(nèi)海島的高潮線延伸12海里的海域,是保護(hù)管理的重點(diǎn)區(qū)域。近海區(qū)的外邊界設(shè)置與島嶼所屬海域的外邊界、H IM I世界文化遺產(chǎn)以及正在申請(qǐng)Ram sar濕地范圍的外邊界一致。保護(hù)區(qū)近岸海域禁止人類活動(dòng),以保護(hù)海岸環(huán)境、野生動(dòng)物海岸覓食地以及海域的生態(tài)價(jià)值為主。近海區(qū)的海上交通,包括船和小艇的使用以及任何排放都要符合相關(guān)規(guī)定,從而防止或減小其對(duì)海洋環(huán)境的影響。

2.7 外海區(qū)

外海區(qū)的劃定主要是用于管理與保護(hù)區(qū)相關(guān)的近海區(qū)以外的活動(dòng),包括除近海區(qū)海水以外的全部海域。由于外海區(qū)離海島較遠(yuǎn),對(duì)人類活動(dòng)的限制相對(duì)近海區(qū)要少,船舶進(jìn)入或穿越外海區(qū)無需獲得許可,但必須進(jìn)行對(duì)保護(hù)區(qū)有價(jià)值的管理活動(dòng)。

3 啟示

3.1 功能分區(qū)是海島管理的有效工具

功能分區(qū)是空間控制管理的方式之一,目前在陸地旅游區(qū)管理、國(guó)家公園、保護(hù)區(qū)和我國(guó)海洋管理等處廣泛應(yīng)用[3-5]。功能分區(qū)通過將空間區(qū)域劃分成若干亞區(qū)域進(jìn)行區(qū)別利用、管理和保護(hù),從而更有效地保護(hù)有價(jià)值資源、生物棲息地,高效科學(xué)的利用非敏感區(qū),是可持續(xù)利用的有效手段。海島資源種類少、生態(tài)環(huán)境脆弱,需要在保護(hù)中進(jìn)行開發(fā)。通過功能分區(qū),可以根據(jù)海島生態(tài)系統(tǒng)特點(diǎn),確定海島分區(qū)類型、各區(qū)位置、保護(hù)與開發(fā)布局,并制定有針對(duì)性的管理原則和措施,實(shí)現(xiàn)海島的差異化管理,有效的利用海島資源同時(shí)保護(hù)海島生態(tài)環(huán)境不受破壞。

3.2 我國(guó)海島功能分區(qū)應(yīng)明確保護(hù)區(qū)域

赫德島與麥克唐納群島處于海洋保護(hù)區(qū)內(nèi),是南極野生動(dòng)物的重要棲息地,具有極高的保護(hù)價(jià)值,在其分區(qū)類型中,有禁止進(jìn)入的限制區(qū)和海上活動(dòng)嚴(yán)格控制的近海區(qū)等保護(hù)野生動(dòng)物和海島自然景觀的區(qū)域。我國(guó)海島利用的原則是在“保護(hù)中利用”,從我國(guó)海島資源環(huán)境基本情況出發(fā),我國(guó)海島的功能分區(qū)中保護(hù)區(qū)域應(yīng)包括3種類型:一是位于保護(hù)區(qū)內(nèi)的海島,按照保護(hù)區(qū)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格管理的保護(hù)區(qū)域;二是在不屬于保護(hù)區(qū)但具有較高保護(hù)價(jià)值的海島設(shè)立自然保育區(qū),如有海鳥繁殖的島嶼、原生植被發(fā)育良好的島嶼及具有特殊地貌景觀的島嶼等,自然保育區(qū)的目的是保護(hù)海島的稀缺景觀資源和獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng),應(yīng)將海島開發(fā)利用活動(dòng)對(duì)保護(hù)區(qū)域的不良影響降至最低;三是不屬于保護(hù)區(qū)也不具有較高保護(hù)價(jià)值的海島應(yīng)當(dāng)設(shè)立養(yǎng)護(hù)區(qū),養(yǎng)護(hù)區(qū)的目的是保護(hù)海島的有限資源或稀缺資源如水資源,進(jìn)行海島生態(tài)建設(shè)或受損海島生態(tài)環(huán)境修復(fù)。

同時(shí),我國(guó)還應(yīng)大力推進(jìn)海島保護(hù)區(qū)建設(shè)。進(jìn)一步擴(kuò)大海島自然保護(hù)區(qū)選劃范圍。對(duì)有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種的天然集中分布區(qū)、以自然遺跡為對(duì)象的陸地、陸地水體或環(huán)島海域、高度豐富的海洋生物多樣性區(qū)域、具有特殊保護(hù)價(jià)值的海島及其周邊海域,應(yīng)依法設(shè)立海洋自然保護(hù)區(qū)。對(duì)具有特殊地理?xiàng)l件和自然景觀、生態(tài)系統(tǒng)敏感脆弱,具有重要生態(tài)服務(wù)功能和特定開發(fā)潛力,自然資源富集以及具有特定保護(hù)價(jià)值的自然、歷史和文化遺跡分布等特點(diǎn)的海島及其周邊海域,應(yīng)依法設(shè)立海洋特別保護(hù)區(qū)。完善海島保護(hù)區(qū)管理制度,建立村級(jí)群防群護(hù)網(wǎng)絡(luò)。加強(qiáng)對(duì)保護(hù)區(qū)的執(zhí)法監(jiān)察、巡航巡視。

3.3 海島功能分區(qū)需要在國(guó)家管理框架下進(jìn)行

赫德島與麥克唐納群島海洋保護(hù)區(qū)管理規(guī)劃包括功能分區(qū)的內(nèi)容是依據(jù)澳大利亞環(huán)境保護(hù)和生物多樣性保育法案(Environmental Pro-tection and Biodiversity Conservation Act,EPBC)進(jìn)行的,并通過了國(guó)家評(píng)審,具有法定效力,須嚴(yán)格執(zhí)行。以前我國(guó)海島管理還不夠完善,缺乏海島利用與保護(hù)的法律支撐,海島管理的框架體系亟待建立。2010年3月1日《海島法》實(shí)施后,提高了我國(guó)海島法律規(guī)定的效力層次,填補(bǔ)了我國(guó)海島管理在國(guó)家立法上的空白,使我國(guó)的海島工作從此納入了法制化軌道,對(duì)保護(hù)海島資源與生態(tài)、規(guī)范海島開發(fā)利用活動(dòng)將起到重要的積極作用。伴隨著《海島法》的實(shí)施,我國(guó)也修訂了一系列的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范,如《海洋特別保護(hù)區(qū)功能分區(qū)和總體規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》,內(nèi)容涉及海島功能分區(qū)的原則和方法等,但僅限于處于保護(hù)區(qū)中的海島,對(duì)其他類型的海島尚缺少一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。因此,為切實(shí)解決海島工作中已經(jīng)存在或可能面臨的各類問題,需要將海島功能分區(qū)涉及的原則、功能分區(qū)等級(jí)、劃分規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)方法及各功能類型管理原則等納入國(guó)家海島管理框架中。借鑒國(guó)外海島管理的成功經(jīng)驗(yàn),以《海島法》為依托,加緊制定相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范,使海島的分區(qū)管理在國(guó)家管理框架指導(dǎo)下有序、科學(xué)的進(jìn)行。

3.4 海島空間管理應(yīng)包括海島陸域及其周圍海域

根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定,海島是四面環(huán)(海)水并在高潮時(shí)高于水面的自然形成的陸地區(qū)域。在定義中,海島僅指陸地區(qū)域,不包括其周圍的海域。但在海島管理過程中,則需要將海島及其周圍海域作為整體統(tǒng)籌管理。這是由于從海島資源和價(jià)值角度,海島自身的資源有限,其價(jià)值主要體現(xiàn)在與周圍海域有關(guān)的利用活動(dòng)中,海島是海洋利用的橋頭堡;從生態(tài)環(huán)境的角度考慮,海島的島陸、潮間帶、近岸海水及海洋生態(tài)系統(tǒng)都是密切相關(guān)的整體,保護(hù)海島生態(tài)環(huán)境,野生動(dòng)物的棲息地需要將海島和周圍海域進(jìn)行整體考慮。《海島法》總則第二條也明確指出“海島保護(hù),是指海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù),無居民海島自然資源保護(hù)和特殊用途海島保護(hù)”。因此在海島保護(hù)與管理,包括功能分區(qū)的空間管理過程中,應(yīng)當(dāng)將海島周圍海域和陸域做統(tǒng)一的保護(hù)與管理。但目前,我國(guó)對(duì)海島周邊的海域保護(hù)區(qū)還沒有提出明確的分區(qū)界定,這是由于我國(guó)海島眾多、情況復(fù)雜,以《海島法》為依托,如何科學(xué)地對(duì)海域進(jìn)行界定與功能區(qū)劃還有待進(jìn)一步研究與討論。

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海洋公益性行業(yè)專項(xiàng)項(xiàng)目“基于生態(tài)系統(tǒng)的海島保護(hù)與利用規(guī)劃編制技術(shù)研究及應(yīng)用示范”(200905004),基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目(2009G14).