○ 吉贊峰

（洛陽理工學院 河南 洛陽 471023）

河南省農業(yè)基礎設施建設的財政支持分析與對策

○ 吉贊峰

（洛陽理工學院 河南 洛陽 471023）

農業(yè)基礎設施建設是我國“三農”問題的重點內容之一，建設和完善農業(yè)基礎設施關系到農業(yè)生產和農民利益。本文通過支持強度、支持增長及支持效益等方法，對河南省農業(yè)基礎設施建設的財政支持狀況進行評價，據此分析了當前農業(yè)基礎設施建設存在不足與問題，并提出相關對策建議。

河南省 農業(yè)基礎設施 財政

農業(yè)基礎設施是指在從事農業(yè)生產的全過程中所必需的物質條件和社會條件，是在完成農業(yè)生產的各個環(huán)節(jié)所使用的勞動資料、勞動對象等生產力要素的總和。農業(yè)基礎設施作為農業(yè)生產的重要保障，其建設水平在很大程度上決定了農業(yè)對自然災害的抵御能力，進而影響到農業(yè)整體的生產能力與平均利潤率。重視加強農業(yè)基礎設施建設，對于提高農業(yè)生產效率、促進農民增收以及增強農業(yè)發(fā)展?jié)摿Γ季哂袠O為重要的意義。

河南作為全國第一農業(yè)大省，對保障國家糧食安全肩負無可替代的重要責任。為了完成《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要》（2008—2020）中提出的“糧食自給率穩(wěn)定在95%以上”及“2020年糧食綜合生產能力達到1.1萬億斤以上”兩大重要目標，河南省政府制定了《國家糧食戰(zhàn)略工程河南糧食核心區(qū)建設規(guī)劃》提出“確保到2020年全省糧食產量達到1300億斤”。在這一宏偉規(guī)劃的背景之下，客觀認識河南省農業(yè)基礎設施建設中的財政支持狀況，剖析其中存在的問題不足，提出具有針對性與操作性的參考建議，將有助于推動糧食核心區(qū)建設，實現國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要。

一、河南省農業(yè)基礎設施建設現狀

河南作為全國第一農業(yè)大省，擁有耕地面積在1.189億畝，2000年糧食總產量達到1087.4億斤，連續(xù)11年位居全國第一。從2004年開始，河南集中農業(yè)開發(fā)資金15.3億元，以24個糧食總產量高、商品糧數量多、中低產面積大、基本農田面積穩(wěn)定的產量大縣為重點，連片開發(fā)，著力打造糧食核心區(qū)。近年來，河南共建設了新鄉(xiāng)、安陽、駐馬店、周口和商丘5個大型商品糧基地建設項目，總投資32358萬元，規(guī)劃建成優(yōu)質小麥生產基地290萬畝。從2004年至2007年，河南共實施優(yōu)質糧食產業(yè)工程建設項目193個，現代農機裝備推進項目115個，累計總投資19.85億元。

大型灌區(qū)在河南農業(yè)生產和農村經濟發(fā)展中占有舉足輕重的地位。河南全省共有38個30萬畝以上大型灌區(qū)，大型灌區(qū)人口占全省總人口的30.7%，糧食總產量為150億公斤，有效灌溉面積達1964萬畝，占全省有效灌溉面積的29%。近年來，河南抓住國家實施大型灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造的機遇，加大大型灌區(qū)節(jié)水改造力度，實施了鴨河口等28個大型灌區(qū)、128個年度續(xù)建配套節(jié)水改造項目，總投資11.01億元。截至“十一五”末，全省有效灌溉面積達7372.4萬畝，占全省耕地面積的近70%。全省有大中小型水庫2300多座，總庫容達270億立方米以上，初步形成了興利與除害相結合的農田水利基本建設。

為了加快農村公路建設步伐，提高農村公路通行能力，充分發(fā)揮公路基礎設施在農村經濟社會全面發(fā)展中的主要作用，河南省從2008年開始，以縣鄉(xiāng)道建設和危橋改造為重點，著力提高農村公路網整體通行能力和路況水平，兩年完成投資125億元，新、改建農村公路2.78萬公里，改造橋梁5萬延米。截至“十一五”末，河南省農村公路總里程達到218184公里，公路密度每百平方公里130.6公里，雙雙位居全國第二位，并于2007年率先在我國中西部地區(qū)實現所有建制村通瀝青（水泥）路。在加快農村公路建設的同時，河南省積極推進“路、站、運一體化”和城鄉(xiāng)客運一體化進程，全面加強鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）客運站和鄉(xiāng)村招呼站建設。截至目前，全省1907個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建有客運站，招呼站近1.3萬個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通班車率達到100%，建制村通客車率達到95%以上，基本實現了“鄉(xiāng)鄉(xiāng)有客運站”的目標，極大地改善了農民群眾安全便捷出行條件。

近年來，河南省強化科技對糧食生產的支撐，選育推廣了一批在全國叫得響的鄭麥9023、豫麥34、新麥18等小麥新品種和鄭單958、汛單20等玉米新品種。其中鄭麥9023是“十五”期間唯一獲得國家科技進步一等獎的小麥品種，2007年鄭麥9023和鄭單958再次成為全國推廣面積最大的授權品種，連續(xù)三年位居我國當前小麥、玉米推廣面積第一位。河南的主要農作物良種覆蓋率在98%以上，小麥品種已由過去的8—10年換一代提升到4—5年換一代，小麥良種對小麥生產的科技貢獻率達40%，位居全國第一。

同時，河南省還重點推廣了機耕深耕、種子包衣、配方施肥、旱作栽培等技術，推廣應用面積達6.25億畝次以上，測土配方施肥面積達5000多萬畝，畝增產糧食50公斤左右。全省農業(yè)機械裝備總動力達到8400多萬千瓦，聯(lián)合收割機擁有量達9.32萬臺，農機戶總數達到481.7萬戶，農機固定資產達520億元，從業(yè)人數560萬，耕、種、收綜合機械化水平達到50%，機耕地水平達到80%以上，小麥生產過程基本實現了機械化。

二、農業(yè)基礎設施建設的財政支持評價

1、投資強度分析

為了評價河南省財政對農業(yè)基礎設施的支持力度，本文引入農業(yè)基礎設施建設投資強度系數進行分析。農業(yè)基礎設施投資強度系數定義為財政對農業(yè)基礎設施投資占財政總支出的份額與農業(yè)總產值占總產值的份額之比。通過農業(yè)基礎設施投資強度這一具體的數額來評價財政支持農業(yè)建設是否充足。當這一數值大于1，說明政府財政對農業(yè)基礎設施采取較強的支持政策；當這一數值小于1，則說明政府財政沒對農業(yè)基礎設施建設的支持不足。

表1 河南省農業(yè)基礎設施的財政投資強度

表1數據顯示，2000—2009年間的河南省農業(yè)基礎設施建設投資強度基本呈逐年上升趨勢，但期間有兩年（2001、2004）的投資強度略有下滑，其余年份則增幅各異：2000—2006年基本保持略有起伏的低速增長，2007—2009年間的農業(yè)基礎設施投入增幅顯著，財政支持空前有力。尤其是2008與2009年的投資強度系數大于1，說明河南省對農業(yè)基礎建設的財政投入比例，已經超過農業(yè)所占GDP比重，反映出省政府對于農業(yè)基礎設施建設的高度重視。

2、投資增長分析

財政收入是決定農業(yè)基礎設施投資數量的前提因素。本文通過對比農業(yè)基礎設施投資與財政收入、支出水平，進行投入增長的均衡分析。

表2 河南省農業(yè)基礎設施的財政投資增長

表2數據顯示，除2001與2003年外，河南省農業(yè)基礎設施建設的財政投資增速都在20%以上，其中2004及2006—2009年間農業(yè)基礎設施建設的財政投資增速不僅高于35%，而且高于同期的財政收入與支出增速，2009年農業(yè)基礎設施建設的財政投資增速更是達到創(chuàng)記錄的72.53%，反映出河南省政府2006年以來對農業(yè)基礎設施建設給予的超常規(guī)財政支持。

3、投資效益分析

目前，加強農田水利設施建設是增加農業(yè)產值最有效、也是最直接的手段。農業(yè)基礎設施對于河南省廣大農民而言有著更加重要的意義，主要體現在農業(yè)基礎設施增加能夠有效的抵御干旱對農作物的威脅。

圖1 河南省農業(yè)基礎設施的財政投資效益

通過圖1可以看出，農業(yè)產值的增加同財政支出具有一致性。隨著財政對農業(yè)基礎設施投資的增加，農業(yè)產值有著較大的提高。同時，農業(yè)基礎設施投入是對農業(yè)科技推廣，農業(yè)產業(yè)化、標準化的先決條件，對所在地區(qū)未來十幾年內的農業(yè)發(fā)展產生直接的正效益，能夠有效提高農業(yè)產出。因此，加大農業(yè)基礎設施投入是河南省發(fā)展現代化農業(yè)的必要手段。同時，加強對河南省農業(yè)基礎設施財政支持也是維護我國糧食安全的重要舉措。

三、農業(yè)基礎設施建設的財政支持分析

1、財政支出比重仍需提高

從絕對額上看，河南省財政對于農業(yè)基礎設施建設的投入有大幅度增長，由2000年的34億元，增長到2009年的361億元，十年之間增長10.6倍。但由于近年中央和地方在支援農業(yè)生產之外加大了對三農工作支持力度，進行了農村稅費改革，取消了面向農民的不合理收費，減免了農業(yè)稅，實行了惠農政策補貼，用于農業(yè)基礎設施建設的財政支出比重仍需提高。

支農支出占財政總支出的比重情況反映了國家在不同時期的財政政策傾向。改革開放以來，國家逐步加大了對二、三產業(yè)尤其是第二產業(yè)的投入力度，近年又逐步加大了對交通和城市建設等領域的投資力度。這對提升我國國民經濟品質、促進我國經濟的迅速發(fā)展，起到很重要的作用。但是，隨著城市經濟和二三產業(yè)的發(fā)展，城鄉(xiāng)經濟的差別越來越大，河南省政府對城鄉(xiāng)經濟的協(xié)調發(fā)展必須統(tǒng)籌考慮，逐步加大對農業(yè)經濟的投入比重。

2、財政支出結構有待優(yōu)化

財政支出對農業(yè)基礎設施建設無疑是發(fā)揮了重要作用的，但從支出結構看，也還存在一些問題和不足。

一是事業(yè)費比重高。近年來，我省財政支農支出中的行業(yè)管理費占53.3%。行業(yè)管理費雖然也是為農業(yè)生產服務的，但行業(yè)管理費中的大部分是用于人員工資、公用經費等方面的并非直接用于農業(yè)生產方面的支出。

二是小型農田水利建設資金無來源，維護無人管。按照我國農田水利建設體制，大中型水利設施由中央財政投入，省級政府配套；中小型農田水利設施建設由縣鄉(xiāng)政府負責，對個別特殊項目省級政府進行適當補助。但是，近年來，縣鄉(xiāng)財政普遍困難，基本上屬于吃飯財政，無力對農田水利建設提供支持；而農村稅費改革以來，面向農民的各種不合理收費已被取消，為了防止農民負擔反彈，農村“一事一議”的公益建設項目也基本暫停，中小型農田水利建設基本處于停滯狀態(tài)。近年來中央政府加大了對大江大河、病險水庫等大中型農業(yè)基礎設施建設的投入力度，但由于中小型農田水利建設的落后，影響了水利設施作用的發(fā)揮。

三是財政支持對象過于單一。我國財政支農的對象主要是國有和集體單位，基本不支持私有、股份制單位；主要支持非盈利性的事業(yè)，基本不支持盈利性的事業(yè)和企業(yè)。支持對象過于單一，不利于發(fā)揮財政支農資金的作用和效益。

四、農業(yè)基礎設施建設的財政支持建議

農業(yè)基礎設施是農業(yè)經濟發(fā)展的基本條件，包括水利、電力、交通等方面。發(fā)展農業(yè)基礎設施建設，當前除了配合搞好中央大中型水利等基礎設施建設外，應著手搞好農業(yè)中小型基礎設施建設問題，著力解決好中小型農業(yè)基礎建設資金無來源、維護無人管的問題。解決這一問題，既要發(fā)揮好財政的支持作用，也要發(fā)揮好社會力量和農民個人的積極性。

1、樹立正確觀念

財政支持對于農業(yè)基礎設施建設的作用，一是支持，二是引導。所謂支持，就是對農業(yè)經濟發(fā)展和農民群眾需要，農民和市場因素無力或不愿做到的農業(yè)經濟事項，財政資金要積極支持，扶持發(fā)展。所謂引導，就是財政政策要通過資金支持、政策引導等手段，吸引社會生產要素向農業(yè)經濟領域流動，實現財政政策與市場投入主體的互利雙贏。

2、采取有效措施

（1）可根據各地情況，適時放開農村公益事業(yè)“一事一議”項目。近年來，農村小型公益事業(yè)無人管的問題日益突出，長此以往，對農業(yè)生產和農民生活將會產生越來越大的不利影響。與此同時，隨著各項惠農政策的實施以及農村經濟的發(fā)展，農民的收入有較大增長。在當前縣鄉(xiāng)財政還無力顧及此項事業(yè)的情況下，適時開展“一事一議”項目建設，應該是有條件的?？砂凑铡耙皇乱蛔h”項目規(guī)范，一些鄉(xiāng)村可以有計劃地每年開展一個“一事一議”項目。

（2）對一些農村公益事業(yè)項目可以實行財政補助。對一些受益對象明確的項目，可以實行市場化運作，實行社會招標的辦法，委托社會力量進行經營、收費和維護，招標工作定期（如每年一次）進行，以確保中標者經營、收費和維護的合理性，財政可以對中標者進行適當補助，以盡量降低農民的交費負擔。對一些受益對象不明確、收費工作難以進行的項目，可承包給社會力量進行經營和維護，不向農民收費，財政對經營者給以合理補助。

（3）完善水利建設基金管理辦法?？梢詳U大水利建設資金使用范圍，將水利建設基金的支持對象擴大到農村小型水利基礎設施建設，擴大到田間地頭。

（4）支持農村道路建設和維護工作。農村公路建設已納入各級政府規(guī)劃，相信農村公路建設問題會逐步等到改觀，財政部門肩負著籌措資金的重要任務。統(tǒng)籌有關方面資金，建立農村公路建設籌資體系是財政和有關部門的職責。同時農村公路養(yǎng)護問題是另一個亟需解決的問題。農村公路有人建無人管的問題十分突出。其主要原因是農村公路養(yǎng)護由縣鄉(xiāng)政府負責，而縣鄉(xiāng)政府財力緊張，無力管養(yǎng)。應考慮將農村公路養(yǎng)護納入省道管養(yǎng)體制統(tǒng)一管養(yǎng)。省交通管理部門在每年資金預算時將農村公路養(yǎng)護納入全省公路管養(yǎng)體系統(tǒng)籌安排，中央、省財政對縣鄉(xiāng)政府給予農村公路養(yǎng)護轉移支付補助，縣級財政在預算中對農村公路養(yǎng)護予以必要安排，建立起新的農村公路養(yǎng)護管理體制。

（5）擴大財政支農資金的扶持對象。只要有利于農業(yè)經濟產業(yè)化、現代化進程的，只要有利于農業(yè)經濟發(fā)展的，不論單位的所制性質、不論事業(yè)的盈利與否，財政政策都應給予支持。當然，其前提是加強對財政資金使用的管理與監(jiān)督。

（6）積極爭取中央政策支持。目前，地方財力有限，財政支農政策高度依賴中央，地方幾乎沒單獨實行重大財政支農政策的能力。地方財政所能做的，就應該是多調查研究當地農業(yè)經濟問題，多研究財政支農政策的方向和現實著力點，積極試點，積極呼吁。地方創(chuàng)造性工作，是中央形成支農政策、加大支農投入力度的契機。

3、創(chuàng)新體制建設

（1）探索農業(yè)基礎設施經營管理的新體制。一是國家和集體投資的農業(yè)基礎設施，在確保安全、有效運行、發(fā)揮效能的前提下，有條件的可以采取承包、租賃、拍賣等形式，由當地企業(yè)或農民承包經營。其服務收費不宜過高，虧損由財政補貼；二是對一些投資主體是企業(yè)和個人的農村各類小型基礎設施可改建成各種合作經濟、股份經濟、股份合作經濟等形式。

（2）探索農業(yè)基礎設施建設投資主體多元化的新路子。在投資方式上，要改變過去由政府、村集體大包大攬的做法，充分發(fā)揮政策引導和市場機制“兩只手”的作用，以優(yōu)惠的政策吸引個人、集體、外資等各類經濟主體投資農業(yè)基礎設施建設。國家、集體和農民應各盡所能，同時按照誰受益、誰出錢（或出工）的原則和方式，鼓勵和引導企業(yè)、個體大戶或富裕的農民以獨資或股份制的形式投資于農業(yè)基礎設施建設，形成投資主體多元化、建設項目業(yè)主化、籌資方式社會化、運行機制市場化的局面，使其成為具有一定自我積累、自我發(fā)展能力的基礎產業(yè)。

（注：本文為2010年度河南省政府決策研究招標課題《糧食核心區(qū)農業(yè)基礎設施建設的合力生成與促進機制研究》（B876）階段性成果。）

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