○ 向運(yùn)華 趙 雪

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 湖北 武漢 430070）

中美公共支出績(jī)效評(píng)估比較研究
——以行政文化的角度

○ 向運(yùn)華 趙 雪

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 湖北 武漢 430070）

隨著我國(guó)公共收入的增長(zhǎng)和公共財(cái)政體制的建立，國(guó)家財(cái)政為各行各業(yè)的建設(shè)提供了強(qiáng)有力的支持，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)也得到了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。但是，公共收入的大幅增長(zhǎng)并沒有解決所有的財(cái)政問題，財(cái)政資金在管理上仍然存在著諸多問題。而公共支出績(jī)效評(píng)估作為公共財(cái)政管理體制的重要內(nèi)容，對(duì)解決財(cái)政資金管理及運(yùn)用上的諸多問題有著極為重要的意義。因此，本文旨在從行政文化角度對(duì)中、美兩國(guó)公共支出績(jī)效評(píng)估進(jìn)行比較分析，借鑒美國(guó)在公共支出績(jī)效評(píng)估方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)完善我國(guó)公共支出績(jī)效評(píng)估體系，確切的說是重塑和創(chuàng)新我國(guó)的行政文化提出幾點(diǎn)建議。

公共支出 績(jī)效評(píng)估 行政文化

一、引言

進(jìn)入20世紀(jì)70年代，績(jī)效評(píng)估作為一項(xiàng)推動(dòng)政府改革和提高政府工作效率的管理工具，引起了國(guó)內(nèi)外公共行政領(lǐng)域的廣泛關(guān)注。美國(guó)是較早開展公共支出績(jī)效評(píng)估的國(guó)家之一，并且已經(jīng)在實(shí)踐方面取得了豐富的成果。早在1973年，尼克松政府就頒布了《聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測(cè)定方案》。到了90年代，克林頓政府把績(jī)效評(píng)估工作推上了更加重要的位置，在1993年美國(guó)第103屆國(guó)會(huì)出臺(tái)了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》（GPRA），以立法的形式確定了政府績(jī)效評(píng)估的地位，對(duì)政府績(jī)效評(píng)估作用充分認(rèn)可。這是世界上目前為止唯一專門為政府績(jī)效制定的法律。小布什總統(tǒng)自2000年入主白宮以來，在《政府績(jī)效與結(jié)果法案》的基礎(chǔ)上，逐步建立起了項(xiàng)目—部門—跨部門的層級(jí)式績(jī)效評(píng)估體系，并取得了顯著成績(jī)。

中國(guó)的績(jī)效評(píng)估是一項(xiàng)開拓性和探索性的新工作，在我國(guó)已經(jīng)展開了十年左右的時(shí)間，取得了很大的成績(jī)。但是不可否認(rèn)的是，我國(guó)的績(jī)效評(píng)估工作目前還處于較為初級(jí)的階段，缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)，正如美國(guó)學(xué)者吉爾特·鮑查特所指出的，“實(shí)施績(jī)效測(cè)量還存在著種種困難”。有比較才有鑒別，因此本文選取了行政文化的角度分析中、美兩國(guó)公共支出績(jī)效評(píng)估體系存在的差異及造成這些差異原因，試圖據(jù)此為完善中國(guó)公共支出績(jī)效評(píng)估體系提出幾點(diǎn)建議。

這里首先要界定兩個(gè)概念，即行政文化和公共支出績(jī)效評(píng)估。所謂行政文化是指社會(huì)文化在行政系統(tǒng)中的反映，是在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史過程中逐漸形成的一種共存的、穩(wěn)定的、觀念性的東西。由于公共支出的范圍以及績(jī)效的概念非常廣泛，各國(guó)學(xué)者對(duì)公共支出績(jī)效評(píng)估的定義還不統(tǒng)一。所謂公共支出績(jī)效評(píng)估，可以從以下兩個(gè)方面理解：在微觀層面，是對(duì)個(gè)人工作業(yè)績(jī)、貢獻(xiàn)的肯定；在宏觀層面，是整個(gè)公共部門或狹義上指政府績(jī)效的測(cè)評(píng)，政府為滿足社會(huì)和民眾的需求所履行的職能。

二、行政文化與公共支出績(jī)效評(píng)估的關(guān)系

行政文化是公共支出績(jī)效評(píng)估的深層次的軟件要素，是影響著公共支出績(jī)效評(píng)估效果的一個(gè)重要的外部環(huán)境。績(jī)效評(píng)估作為政府公共管理活動(dòng)的一個(gè)重要組成部分，其價(jià)值取向、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估主客體態(tài)度以及公眾參與程度等都要受到一個(gè)國(guó)家行政文化的影響。

1、行政文化決定公共支出績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向

行政文化對(duì)公共支出績(jī)效評(píng)估具有很強(qiáng)的滲透力，被稱為“公共支出績(jī)效管理之魂”。它不僅影響著績(jī)效評(píng)估的主體構(gòu)建、指標(biāo)體系選擇、評(píng)估方式方法等各個(gè)方面，潛移默化地影響和制約著績(jī)效評(píng)估主體對(duì)評(píng)估目標(biāo)和價(jià)值追求的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而影響了績(jī)效評(píng)估工作的開展和實(shí)施。同樣的績(jī)效評(píng)估活動(dòng)的目標(biāo)和價(jià)值，如果采用不同的行政文化來理解，其結(jié)果是不一樣的。因此可以說，行政文化對(duì)公共支出績(jī)效評(píng)估工作起著根本性作用。

2、行政文化影響公共支出績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系

至今國(guó)外最具代表性的三種績(jī)效評(píng)估方法，一是“3E”評(píng)估法，它強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性；二是標(biāo)桿管理法，其指標(biāo)體系比較全面，既包括經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，又包括公共產(chǎn)品指標(biāo)；三是平衡記分卡法，明確提出政府要以長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光對(duì)社會(huì)的發(fā)展做出遠(yuǎn)景規(guī)劃，思考其在社會(huì)發(fā)展中應(yīng)承擔(dān)的使命，進(jìn)而指導(dǎo)公共支出績(jī)效評(píng)估。這三種方法在評(píng)估指標(biāo)上的取舍分別反映了不同時(shí)期公共行政文化的特征，即效率和效益導(dǎo)向、公平至上以及顧客至上。

3、行政文化制約公眾參與公共支出績(jī)效評(píng)估工作的程度

美國(guó)的行政文化崇尚民主、平等和自由，受其影響，其行政人員受到來自政治人物、上級(jí)、同級(jí)、下級(jí)以及民眾等各方面的監(jiān)督，因而能積極參與績(jī)效評(píng)估活動(dòng)開展的整個(gè)過程。中國(guó)的政府的行政方式習(xí)慣于以“管制”為主，嚴(yán)重缺乏“服務(wù)意識(shí)”，政府官員“公仆”意識(shí)比較薄弱，使得官員和公眾產(chǎn)生距離感，導(dǎo)致我國(guó)公共政策的制定嚴(yán)重缺乏公眾參與。

中美公共支出績(jī)效評(píng)估的模式比較見表1。

表1 美國(guó)公共支出績(jī)效評(píng)估與中國(guó)的對(duì)比

三、從行政文化角度分析產(chǎn)生差異的原因

美國(guó)追求民主、自由和平等的行政文化，完全不同于我國(guó)傳統(tǒng)的以“官本位”觀念為主導(dǎo)的行政文化。從表1中可以看出，中、美兩國(guó)在公共支出績(jī)效評(píng)估方面有諸多不同，本文從行政文化的角度分析了造成以上不同的原因，主要包括以下幾個(gè)方面。

1、評(píng)估價(jià)值取向

受新公共管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)，在引入企業(yè)管理一些理念和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制后，美國(guó)公共支出績(jī)效評(píng)估強(qiáng)調(diào)服務(wù)和顧客至上，要求重塑政府角色和重新定位政府職能，提高服務(wù)質(zhì)量和以顧客需求為導(dǎo)向等措施，建立和發(fā)展了社會(huì)公眾對(duì)政府公共部門的信任。為此，美國(guó)政府還簽署了一系列法令，為改善政府與公眾的關(guān)系、加強(qiáng)公眾對(duì)政府信任、實(shí)現(xiàn)“更有回應(yīng)性、更有責(zé)任心和更有效率”的改革目標(biāo)提供了具體措施。

中國(guó)獨(dú)特的行政文化造就了公眾對(duì)政府的信任與依賴，另一方面卻形成權(quán)威政治和官本位文化。由于績(jī)效評(píng)估本身增加了做官的成本和風(fēng)險(xiǎn)，因此被評(píng)估單位不會(huì)積極配合。另一方面，由于傳統(tǒng)的官本位文化的影響，政府在處理與公眾的關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)的是政府的權(quán)威性，奉行的是政府本位的價(jià)值觀，甚至一些地方政府官員在這種價(jià)值觀的影響下，唯政府獨(dú)尊，片面注重對(duì)社會(huì)的管理，忽視了公眾的需求與利益。

2、績(jī)效評(píng)估主體

公共支出績(jī)效評(píng)估由誰來做，直接影響到績(jī)效評(píng)估的客觀性、準(zhǔn)確性、權(quán)威性。美國(guó)是一個(gè)宣揚(yáng)人權(quán)的國(guó)家，最看重的是個(gè)人主義的價(jià)值觀。政府設(shè)立了專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)公共支出績(jī)效評(píng)估進(jìn)行研究，其績(jī)效評(píng)估有明晰的層次體系，各層次評(píng)估都有各自明確的評(píng)估機(jī)構(gòu)且互相獨(dú)立，評(píng)估結(jié)果真實(shí)可靠。此外，美國(guó)行政人員受到來自各方面的監(jiān)督，政府與公眾的關(guān)系相對(duì)協(xié)調(diào)，績(jī)效評(píng)估主體能積極參與績(jī)效評(píng)估的整個(gè)過程。

我國(guó)的績(jī)效評(píng)估主要是政府內(nèi)部自上而下、自下而上、上下結(jié)合等類型的評(píng)估，分散在各管理部門進(jìn)行。大多數(shù)績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)隸屬于行政部門，缺乏獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)，黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)績(jī)效評(píng)估的態(tài)度在很大程度上決定其結(jié)果。官僚主義和集權(quán)主義的行政文化導(dǎo)致公共支出績(jī)效評(píng)估中嚴(yán)重缺乏公眾參與，公共支出績(jī)效評(píng)估工作缺乏社會(huì)成員的廣泛參與，成為一種純粹的“政府主導(dǎo)型”的績(jī)效評(píng)估，評(píng)估主體單一，評(píng)估職能發(fā)揮不完全，績(jī)效管理制度基礎(chǔ)不健全。

3、評(píng)估體系

美國(guó)的公共支出績(jī)效評(píng)估追求效率、效益，追求投入產(chǎn)出比的最大化，提倡競(jìng)爭(zhēng)，以結(jié)果為本。結(jié)果為本的理念使美國(guó)政府在注重投入的同時(shí)，也更加注重產(chǎn)出，對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)。其績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容涉及目標(biāo)相關(guān)性、投入、產(chǎn)出、影響、效果等方方面面，指標(biāo)體系相對(duì)全面，采用以定量為主，定性為輔，定量與定性相結(jié)合的方法，注重成本效益分析。

中國(guó)政府在公共支出績(jī)效評(píng)估方面，實(shí)際表現(xiàn)為加強(qiáng)控制和發(fā)展經(jīng)濟(jì)。“官本位”造成了政府責(zé)任意識(shí)和創(chuàng)新意識(shí)的缺失；重中庸使政府嚴(yán)重缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、效率意識(shí)和成本意識(shí)；片面追求效率導(dǎo)致一些政府官員只追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視社會(huì)公平。因此，中國(guó)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)存在著重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)輕社會(huì)指標(biāo)的現(xiàn)象，指標(biāo)緯度比較狹窄；評(píng)估體系注重過程的評(píng)估，注重投入而不是產(chǎn)出。雖然采用的也是定性與定量相結(jié)合的方法，但評(píng)估方法多為定性法，較少采用定量分析法，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果不夠科學(xué)，很難做到客觀、公正。

4、評(píng)估結(jié)果

美國(guó)政府的公共支出績(jī)效評(píng)估結(jié)果供國(guó)會(huì)和政府參考并與各部門和單位的管理責(zé)任以及預(yù)算結(jié)合起來，有效提高了政府的工作效率。由于美國(guó)強(qiáng)調(diào)人權(quán)和平等，其公共支出績(jī)效評(píng)估是公眾參與的評(píng)估。政府規(guī)定要編寫績(jī)效報(bào)告，并定期公開報(bào)告項(xiàng)目結(jié)果。其相對(duì)完善的信息披露制度，使公眾對(duì)其公共支出績(jī)效評(píng)估有比較清晰的認(rèn)識(shí)，公眾參與、監(jiān)督的熱情很高，大大增加了評(píng)估結(jié)果的可靠性以及公眾滿意度。

中國(guó)公共支出績(jī)效評(píng)估結(jié)果則是作為單位改進(jìn)預(yù)算管理和年度預(yù)算安排的依據(jù)，實(shí)行獎(jiǎng)懲制。受傳統(tǒng)行政文化的影響，公共支出績(jī)效評(píng)估的信息很少甚至不公開，其結(jié)果的應(yīng)用程度也不夠充分。由于對(duì)權(quán)威的崇拜，民眾漠視監(jiān)督政府工作的重要性，民眾參與、監(jiān)督意識(shí)的淡薄導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估工作以官為主，缺乏社會(huì)公眾及政府內(nèi)部的評(píng)估，評(píng)估結(jié)果的客觀程度不夠，公眾滿意度不高。

四、完善我國(guó)公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估的建議

通過分析可以看出，中美兩國(guó)不同的行政文化形成了兩種截然不同的公共支出績(jī)效評(píng)估模式。目前，中國(guó)正處于從“管制型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)型的過程中，建設(shè)服務(wù)型政府已經(jīng)成為不同層級(jí)政府的共同追求。因此，要完善中國(guó)公共支出績(jī)效評(píng)估體系，最基本的途徑就是重塑和創(chuàng)新行政文化，本文就此提出了以下幾點(diǎn)建議。

1、樹立服務(wù)意識(shí)

公共支出的績(jī)效，不在于它為社會(huì)提供了投入了多少資源，而在于這些資源在多大程度上得到有效的利用，以及多大程度上滿足了社會(huì)和公眾的需要。只有在政府所提供的公共服務(wù)為公眾所需并被其享用時(shí)，其支出才是有績(jī)效的，即要實(shí)現(xiàn)政府從“以政府權(quán)力本位”轉(zhuǎn)向“以人民權(quán)利本位”，從“官本位”到“民本位”。首先，要通過實(shí)現(xiàn)公共利益，增強(qiáng)政府公共部門的信用以及對(duì)公眾的凝聚力；其次要通過有條件的引入競(jìng)爭(zhēng)，提高政府工作效率，真正建立以公眾需求為導(dǎo)向的服務(wù)型政府。

2、樹立成本意識(shí)

績(jī)效與成本是如影隨形的，公共支出以績(jī)效為回報(bào)，績(jī)效又以公共支出的成本為條件。因此，公共支出績(jī)效必須考慮公共支出成本的有效利用率。政府需要將公共支出成本嚴(yán)格控制在可接受范圍之內(nèi)，這可以從兩方面入手，一方面政府應(yīng)該充分利用有限的公共資源，通過優(yōu)化資源配置、提高資源利用率來加大公共效益的產(chǎn)出。另一方面，政府應(yīng)該控制行政過程中的各種成本，尤其是要降低無效成本，這是提高績(jī)效的基本前提。

3、樹立公共責(zé)任意識(shí)

美國(guó)公共支出績(jī)效評(píng)估倡導(dǎo)公眾的參與，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)公眾需求的回應(yīng)，接受公眾的監(jiān)督。在提供公共產(chǎn)品的時(shí)候，視公眾為顧客，向顧客做出承諾，并賦予他們選擇的權(quán)利，以提高公共服務(wù)的質(zhì)量。在中國(guó)的績(jī)效評(píng)估過程中也要確立起以“公眾本位”為基本價(jià)值取向的現(xiàn)代模式，在服務(wù)不好、服務(wù)失誤造成重大損失的時(shí)候，政府要勇于承擔(dān)責(zé)任；要建立健全政府的責(zé)任制度，落實(shí)質(zhì)詢、罷免等追究責(zé)任的具體程序；嚴(yán)格執(zhí)行引咎辭職、責(zé)令辭職等制度。

4、培養(yǎng)公眾參與意識(shí)

中國(guó)傳統(tǒng)的行政文化，使民眾在心理上對(duì)官員產(chǎn)生畏懼，抑制了公眾參與的意識(shí)與熱情。公眾的參與意識(shí)是公眾參與公共支出績(jī)效評(píng)估的思想源頭，因此要提高公眾的參與程度，首先要破除“官本位”思想，重塑政府形象，營(yíng)造有利于公眾主體參與的政治文化氛圍。其次，由于中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，容易產(chǎn)生政府權(quán)力濫用與亂用的情況，因此要加強(qiáng)公眾參與的制度化和法制化建設(shè)，對(duì)公眾參與的具體方面做詳細(xì)的規(guī)定并以制度化的形式固定下來。最后，要拓寬公眾參與的公共支出績(jī)效評(píng)估的渠道，強(qiáng)化公眾參與的導(dǎo)向作用和規(guī)范作用，保證評(píng)估結(jié)果的客觀公正。

5、培養(yǎng)“透明”意識(shí)

培養(yǎng)“透明”意識(shí)，即建立完善的信息披露制度，將公共支出績(jī)效評(píng)估信息公開化、透明化。只有公眾對(duì)公共服務(wù)滿意，公共支出才是有績(jī)效的。在信息化時(shí)代的今天，網(wǎng)絡(luò)成為了公民獲取政府信息的最好平臺(tái)。因此，政府應(yīng)該在網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等大眾媒體上定期披露績(jī)效評(píng)估的信息及結(jié)果，保證所公開信息的真實(shí)性與完整性，并對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的信息加以解釋，以便公眾能夠充分理解。在建立信息披露平臺(tái)的同時(shí)，也要允許公眾對(duì)績(jī)效評(píng)估結(jié)果通過一定的渠道進(jìn)行反饋，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，提高公眾參與的熱情。

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