郭 隆

在社會管理創(chuàng)新中破解城管難題

郭 隆

北京市城管綜合執(zhí)法隊伍成立14年來，累計查處各類違法行為363萬余起，成為首都城市管理一支不可或缺的力量，為維護(hù)首都市容環(huán)境和社會秩序發(fā)揮了重要作用，特別是在服務(wù)保障奧運、國慶60周年等重大活動中做出了突出貢獻(xiàn)。

然而，由于當(dāng)前社會變革不斷加劇，社會矛盾日益增多，很多沖突和對抗最先顯現(xiàn)在城管綜合執(zhí)法領(lǐng)域。露天燒烤、黑車擾民、無照經(jīng)營……這些多年來城管執(zhí)法領(lǐng)域的難題，已經(jīng)成為困擾我國城市發(fā)展的頑癥。

面對這一人民群眾反映強烈的社會難點問題，北京市政協(xié)社會和法制委員會按照黨中央和市委關(guān)于高度重視社會管理創(chuàng)新的精神，充分發(fā)揮政協(xié)民主監(jiān)督職能，組織政協(xié)委員們聚焦思考，找癥結(jié)，獻(xiàn)實招。

瞄準(zhǔn)難點 集中發(fā)力

如何提高城管執(zhí)法效能，推進(jìn)社會管理服務(wù)創(chuàng)新？帶著一系列問題，2011年3月，市政協(xié)社法委和民盟市委、九三學(xué)社市委、臺盟市委，并且吸收了提交相關(guān)提案的委員和部分城管執(zhí)法局特約監(jiān)督員，組成聯(lián)合調(diào)研組，就深化城管綜合執(zhí)法改革，提升城市治理效能，創(chuàng)新社會管理體制問題進(jìn)行調(diào)研。在歷時6個月的時間里，調(diào)研組共組織各類活動24次，參與成員267人次。期間，調(diào)研組組織成員認(rèn)真學(xué)習(xí)了全國人大制定的行政處罰法、行政強制法2部法律文件，國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)依法行政和相對集中行政處罰權(quán)的8個文件、北京市關(guān)于規(guī)范綜合執(zhí)法的6個規(guī)定以及城管綜合執(zhí)法多年來形成的制度等。在調(diào)研報告草稿形成后的三個月中，調(diào)研組與市政府法制辦就城管綜合執(zhí)法制度的設(shè)計理念和歷史進(jìn)程進(jìn)行座談，與法律專家和城管執(zhí)法局負(fù)責(zé)人就《行政強制法》對城管綜合執(zhí)法產(chǎn)生影響進(jìn)行研討，先后兩次與城管特約監(jiān)督員就調(diào)研報告所提出的問題和建議進(jìn)行探討。同時，認(rèn)真研究、合理消化參加調(diào)研活動的民主黨派的智慧和建議，充分吸收了民盟市委11條、九三學(xué)社市委8條、臺盟市委4條建議。委員們還借鑒了市政府監(jiān)察局和市行風(fēng)評議小組的調(diào)研材料，學(xué)習(xí)了東城和順義等區(qū)城管部門工作經(jīng)驗的總結(jié)材料，吸納了天津在分時分區(qū)管理、上海在世博會前后實施的城管執(zhí)法好經(jīng)驗、好做法。

北京市政協(xié)委員到北京市東城區(qū)城管監(jiān)察大隊調(diào)研

“這次調(diào)研不是單純地針對城管執(zhí)法一個環(huán)節(jié)，而是站在加強和創(chuàng)新社會管理的高度，結(jié)合社會建設(shè)和城市管理的先進(jìn)理念，立足于在‘前端’解決社會矛盾?！笔姓f(xié)委員、法律專家、調(diào)研組組長鞏沙介紹說，通過多次調(diào)研，特別是在考察了東城區(qū)網(wǎng)格化管理、順義區(qū)的綜合指揮調(diào)配模式等具有社會管理創(chuàng)新的新舉措后，委員們一致認(rèn)為城管執(zhí)法是一項綜合性的系統(tǒng)工作，很多問題不是城管局自身能夠解決的，目前城管執(zhí)法暴露出執(zhí)法矛盾突出、制度設(shè)計不足、法制建設(shè)相對滯后、前端服務(wù)管理缺失等問題，需要在整個城市管理的大框架中尋求解決辦法，要與政府公共管理服務(wù)的新任務(wù)、人民群眾對城市管理服務(wù)的新期待結(jié)合起來。

改變“借法執(zhí)法”制定地方性法規(guī)

在快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，社會變革不斷加劇，社會矛盾日益增多，很多直接的沖突和對抗，也最先顯現(xiàn)在城管綜合執(zhí)法領(lǐng)域。近年來，本市阻礙執(zhí)法、暴力抗法案件時有發(fā)生，如海淀區(qū)城管隊員被害、豐臺區(qū)城管協(xié)管員被扎、西城區(qū)城管執(zhí)法車被蓄意破壞等。自2008至2010年，全市共發(fā)生阻礙執(zhí)法、造成城管隊員人身傷害案件198起，其中無照游商158起，占79.8%。

在外界對城管隊伍指責(zé)、不理解的同時，城管人也有自己的委屈。1998年起，各地紛紛組建“城管”，有一個直接動因是改變“八個大蓋帽管不了一個小草帽”的局面，變多部門多頭執(zhí)法為單一部門綜合執(zhí)法。然而，由于城市管理法律制度所涉及的數(shù)十種法律分別有對口的行政執(zhí)法部門和機構(gòu)，導(dǎo)致新組建的“城管”只能“借法執(zhí)法”。而實際情形恰恰在于，“城管”的“綜合執(zhí)法權(quán)”來自于工商、園林、交通、規(guī)劃、市容、公安等數(shù)十個政府行政執(zhí)法部門對部分執(zhí)法內(nèi)容及權(quán)限的剝離和授讓。眼下，北京城管承擔(dān)13個方面的335項行政處罰權(quán)限，但其自身卻始終缺乏行政的法律地位。

“《行政處罰法》有規(guī)定，可以把行政執(zhí)法權(quán)相對集中地授予一個部門?？墒牵捎跊]有一個大法依據(jù)，城管執(zhí)法在法律依據(jù)上仍然很弱，”談及城管執(zhí)法效率較低的根本原因，調(diào)研組組長鞏沙認(rèn)為，是城管在現(xiàn)階段的尷尬法律地位導(dǎo)致了執(zhí)法力度受限?！澳壳?，全國沒有一部專門的法律法規(guī)來指引和指導(dǎo)城管執(zhí)法工作的依法開展，都是相關(guān)執(zhí)法部門相對集中統(tǒng)一執(zhí)法。城管始終頂著公安、工商的法去執(zhí)法，沒有一個大法直接授予城管部門?！膘柹撑e例說，城管執(zhí)法過程中，如要吊銷執(zhí)照還得回工商局，不拉人的黑車歸交警管，對違法經(jīng)營工具可以暫扣，但不能直接處理?！耙驗槠渌嚓P(guān)執(zhí)法部門在職能分離的時候，僅僅將一小部分職能職責(zé)劃歸城管使用，城管就管中間一段，執(zhí)法只能針對中間這一部分，而且只能處罰，沒有辦法根本處理?！?/p>

“很明顯，城管一直都在‘借法執(zhí)法’”，此次調(diào)研組副組長、北京市政協(xié)委員、北京市高級人民法院副院長王振清認(rèn)為，城管執(zhí)法過程中存在的種種矛盾與沖突，其深層原因，就是城市管理綜合行政執(zhí)法尚處于“借法執(zhí)法”的狀態(tài)，缺乏全國性的《城市管理法》或者行政法規(guī)。

“城管執(zhí)法的法律依據(jù)存在問題”，作為法律工作者，王振清一直關(guān)注城管執(zhí)法的法源性難題。他介紹說，《中華人民共和國行政處罰法》第16條只是一個關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)的授權(quán)性的程序性規(guī)定，遠(yuǎn)不足以給城管綜合執(zhí)法提供充分的依據(jù)。而在2007年頒布的《北京市實施城市管理相對集中行政處罰權(quán)辦法》中，對城管綜合執(zhí)法工作具有一定規(guī)范和指引作用，但其作為地方規(guī)章的法律層次相對較低，且只有25條，也主要是程序上的規(guī)定。“北京作為全國第一個啟動相對集中行政處罰權(quán)試點的城市，制度實踐處于先行者的位置，但是相對缺乏法律層面上的研究，沒有根據(jù)城市發(fā)展進(jìn)程需要出臺綜合的、高層次的城管綜合執(zhí)法地方性法規(guī)”，王振清說。

北京市政協(xié)副主席馬大龍、蔡國雄帶領(lǐng)調(diào)研組深入城管一線調(diào)研

“‘借法執(zhí)法’問題只能通過立法解決”，調(diào)研組建議，應(yīng)盡快對涉及相對集中行政處罰權(quán)的規(guī)范性文件進(jìn)行清理，廢止與上位法沖突或無法適應(yīng)實際需要的規(guī)定。制定統(tǒng)領(lǐng)全局的城管綜合執(zhí)法地方性法規(guī)，提升立法層次，進(jìn)一步明確實施主體的法律地位、執(zhí)法范圍、協(xié)調(diào)機制、監(jiān)督機制與保障措施等。

強化部門協(xié)作落實屬地責(zé)任

從市級到區(qū)縣到街鄉(xiāng)，北京市城管執(zhí)法部門實行“三級管理”，由于各級城管隊伍在業(yè)務(wù)、人事、財務(wù)等方面管理體制不統(tǒng)一，特別是在城管日常執(zhí)法中，難以形成上下聯(lián)動、齊抓共管的格局。

自2008年起出任城管監(jiān)督員以來，市政協(xié)委員、市郵政管理局副巡視員權(quán)忠敏對城市管理綜合執(zhí)法工作的難點深有體會。在她看來，造成城管綜合執(zhí)法效率不高的致命“硬傷”就是權(quán)責(zé)不明。

“很多委辦局將完不成的任務(wù)和專業(yè)化要求很高的執(zhí)法職能都劃歸給城管，各相關(guān)職能部門給予的協(xié)調(diào)配合沒有常態(tài)化，這使得城管的日常執(zhí)法很難高效”，權(quán)忠敏說，提高城管執(zhí)法效能，首先要做的就是明確責(zé)任、統(tǒng)一體制?！艾F(xiàn)在像黑車、拆違、無照經(jīng)營都劃撥到城管管理，可是查抄黑車運營涉及到交通部門的職責(zé)，拆除違章建筑歸到建設(shè)部門管理，所以首先就應(yīng)把城管的責(zé)任明確，哪一部分是綜合執(zhí)法，歸城管負(fù)責(zé)；哪一部分是相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)，要劃分清楚。對于專業(yè)性強的執(zhí)法領(lǐng)域，相關(guān)職能部門要積極給予配合，形成聯(lián)動機制。”

對此，調(diào)研組建議，按照大部制改革思路，重新界定不同部門行政執(zhí)法的職能范圍，將城管綜合執(zhí)法部門執(zhí)行不了的職能剝離出去，形成權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制。密切政府公務(wù)協(xié)助，探索部門配合機制。加強聯(lián)席會議等制度設(shè)計，通過流程設(shè)計、量化考核，實現(xiàn)政府部門各司其職、協(xié)同配合，做到服務(wù)管理緊密結(jié)合。強化城管、交通、治安等部門間日常執(zhí)法協(xié)作關(guān)系，鞏固聯(lián)勤聯(lián)動日常處置基本模式。

“基層，特別是社區(qū)，是社會管理與服務(wù)的落腳點”，調(diào)研中，委員們多次強調(diào)落實屬地責(zé)任的重要性。調(diào)研組提出，應(yīng)按照市區(qū)聯(lián)動、以區(qū)為主、屬地管理、區(qū)負(fù)總責(zé)的原則，統(tǒng)一規(guī)定城市源頭管理和日常監(jiān)管第一責(zé)任人職責(zé)。推廣以分隊為基礎(chǔ)、以巡查為核心、以監(jiān)督為中樞、以監(jiān)察為保障的城管綜合執(zhí)法工作機制，明確屬地責(zé)任，健全協(xié)作機制。明確市、區(qū)縣、街鄉(xiāng)的城市管理權(quán)限劃分，健全城管綜合執(zhí)法組織體系，明確各級城管的條塊責(zé)任，最大限度地把執(zhí)法力量擺到基層，減少執(zhí)法盲區(qū)。

著眼基層服務(wù)實現(xiàn)“人民城市人民管”

事實證明，城市管理涉及問題很多，城管執(zhí)法矛盾又相當(dāng)尖銳。

“城市管理應(yīng)是各利益相關(guān)者共同參與和相互影響的過程”，調(diào)研中，政協(xié)委員們將城管執(zhí)法納入城市管理的大框架中去思考，調(diào)研組建議，應(yīng)以構(gòu)建“小政府、大社會”為方向，明確政府職責(zé)范圍，有針對性地提供公共管理和服務(wù)，堅持疏堵并舉；建立城市管理的社會力量參與機制，發(fā)動人民群眾對本地區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)；在謀劃城市規(guī)劃建設(shè)的前端領(lǐng)域、在實施分區(qū)分時分類管理上下工夫。

權(quán)忠敏委員提出，城市管理要與社會服務(wù)相結(jié)合，特別是基層社會服務(wù)相結(jié)合?！俺枪茉趫?zhí)法手段上一定要做到疏堵結(jié)合，一方面要嚴(yán)格執(zhí)法，另一方面則要通過加強社會服務(wù)來促進(jìn)社會和諧?！彼ㄗh，可以調(diào)動街道辦、志愿者、居委會、社區(qū)服務(wù)站等基層組織和行業(yè)力量，做好社區(qū)服務(wù)，增加便民服務(wù)，要考慮到老百姓的需求，適當(dāng)合理安排諸如舊貨市場之類的場所，為小商小販提供生存空間，將其經(jīng)營活動規(guī)范化，既不影響市容，又方便百姓?！跋瘛豢嚏姺?wù)圈’、社區(qū)便民菜站都是做好基層服務(wù)的好辦法”，權(quán)忠敏說。

“城市管理是大概念，城管執(zhí)法是其中的一小塊”，鞏沙委員說，解決城管綜合執(zhí)法的難題要與社會管理創(chuàng)新的大環(huán)境結(jié)合起來，將城市管理的末端執(zhí)法問題提前化解。

在對東城區(qū)實施的“網(wǎng)格化”管理情況進(jìn)行調(diào)研后，委員們認(rèn)為這一模式對化解城市管理中的前端問題很有效果。所謂“網(wǎng)格化”管理，就是由一個人負(fù)責(zé)一片小區(qū)域，一旦發(fā)現(xiàn)了環(huán)境衛(wèi)生、無照經(jīng)營等問題，第一時間上報，一個“網(wǎng)格”里，工商、市容、稅務(wù)、公安各部門負(fù)責(zé)人都有，發(fā)現(xiàn)一個問題以后，街道辦事處調(diào)動各部門的責(zé)任人去解決。人車匯聚的東直門地區(qū)，原來黑車扎堆，游商不絕。自從實施“網(wǎng)格化”管理后，治理效果明顯，且鮮有對抗沖突發(fā)生。

“網(wǎng)格化”發(fā)現(xiàn)問題，綜合執(zhí)法解決問題?！啊W(wǎng)格化’實際上把城管的任務(wù)給涵蓋進(jìn)去了，不少違法、違規(guī)行為沒有到行政處罰的程度，就依靠‘網(wǎng)格化’運行發(fā)現(xiàn)解決了”，鞏沙委員說，“網(wǎng)格化”管理“幫”了城管的忙，將隱患消滅在萌芽狀態(tài)。

為全面推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新，調(diào)研組始終強調(diào) “人民城市人民管”的重要性。調(diào)研組認(rèn)為，要發(fā)揮人民群眾自我管理和參與監(jiān)督管理的積極性，強化“門前三包”制度和推廣“市民勸導(dǎo)隊”模式，擴大基層群眾自治范圍，探索成立城市管理的相關(guān)行業(yè)組織，形成以黨和政府為指導(dǎo)、街鄉(xiāng)為中樞、社區(qū)為著力點、社會組織為依托的多元合作城市管理模式，逐步實現(xiàn)城市管理的共建共享。

本文圖片由北京市政協(xié)社會和法制委員會辦公室提供

城管綜合執(zhí)法發(fā)展歷程

1996年11月，國務(wù)院批準(zhǔn)北京市宣武區(qū)成為全國第一個城市管理綜合執(zhí)法試點地區(qū)。此前的3月份，全國人大通過的《行政處罰法》規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)”，為城管執(zhí)法部門的成立提供了法規(guī)依據(jù)。

1997年，北京市宣武區(qū)城市管理監(jiān)察大隊宣告成立，開始相對集中行使行政處罰權(quán)。

1998年，在成立宣武區(qū)試點工作的基礎(chǔ)上，北京市將集中行使行政處罰權(quán)試點工作擴大到城八區(qū)，初步形成了一支相對集中穩(wěn)定的行政綜合執(zhí)法隊伍，初步解決或遏制了“占道經(jīng)營、亂搭亂建”等一些群眾反映強烈的突出問題。

全面展開階段

2000年，10個遠(yuǎn)郊區(qū)縣也成立了城管監(jiān)察大隊，全市正式城管隊員達(dá)到5000余人，綜合執(zhí)法的力度明顯加強，推動了城市管理重心與執(zhí)法權(quán)力的下移。

2003年1月，北京市城管綜合行政執(zhí)法局掛牌成立，標(biāo)志著城管執(zhí)法已經(jīng)成為一支相對獨立的隊伍，形成了以市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）城管隊伍為基本框架，覆蓋全市的城管執(zhí)法體系。